從現(xiàn)代國家治理看日本的城鎮(zhèn)化進(jìn)程

劉義強(qiáng)　李海金

【摘要】城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵歷史環(huán)節(jié)。從大歷史的視角來看，建立連接傳統(tǒng)農(nóng)村和農(nóng)民到現(xiàn)代世界的橋梁和通道的成功與否，直接關(guān)涉到一個(gè)國家和地區(qū)現(xiàn)代化的未來命運(yùn)。中日同處東亞，都屬于后發(fā)現(xiàn)代化國家，盡管日本城鎮(zhèn)化早于快于中國，但兩國在“三農(nóng)問題”、城鄉(xiāng)關(guān)系、基層治理上具有相似性，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都面臨著基層治理難題。日本在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中通過法律規(guī)制、政策創(chuàng)新、體制變革、機(jī)制重建等舉措，逐步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基層治理在組織體系、方式、資源等方面的趨同化和一體化，并在很大程度上化解了城鎮(zhèn)化所導(dǎo)致的治理難題，具有一定的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】日本現(xiàn)代化城鎮(zhèn)化基層治理城鄉(xiāng)一體發(fā)展

現(xiàn)代化是由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的全球性歷史進(jìn)程。城鎮(zhèn)化是其中一個(gè)關(guān)鍵的歷史環(huán)節(jié)。即如何在改造傳統(tǒng)的農(nóng)村和農(nóng)民社會的同時(shí)，提供一種包容性而非排斥性的現(xiàn)代城鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制，確保農(nóng)村和農(nóng)民有機(jī)會和能力學(xué)會，并最終成功轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代國家中具有自生能力的社會形式和公民群體。這是一個(gè)世界性的難題，是現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵一躍。從大歷史的視角來看，建立連接傳統(tǒng)農(nóng)村和農(nóng)民到現(xiàn)代世界的橋梁和通道的成功與否，直接關(guān)涉到一個(gè)國家和地區(qū)現(xiàn)代化的未來命運(yùn)。當(dāng)前，我國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，城鄉(xiāng)融合進(jìn)程加快，原有城鄉(xiāng)二元治理體系亟需在體制設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)安排、組織構(gòu)造上實(shí)現(xiàn)一體。中日同處東亞，都屬于后發(fā)現(xiàn)代化國家，盡管日本城鎮(zhèn)化早于快于中國，但兩國在“三農(nóng)問題”、城鄉(xiāng)關(guān)系、基層治理上具有相似性，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都面臨著基層治理難題。為此，我們應(yīng)以農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)基層治理轉(zhuǎn)型為研究背景，考察與探究日本在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理的目標(biāo)、思路、政策、體制、組織、機(jī)制，總結(jié)其特點(diǎn)。

對于日本來說，在現(xiàn)代化初期，其農(nóng)村問題也較為突出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上人多地少、技術(shù)落后，農(nóng)村發(fā)展滯后，農(nóng)民收入低下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)較凸顯，以城市為中心、以工業(yè)為重心的發(fā)展戰(zhàn)略亦受到推崇，城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)也相當(dāng)顯著。在第二次世界大戰(zhàn)后的快速現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，日本的城市過密化與農(nóng)村過疏化同時(shí)并存，農(nóng)民大量涌入城市后引發(fā)居住空間、環(huán)境衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)村則走向衰敗，村落共同體解體，人口老齡 化、農(nóng)民遠(yuǎn)距離兼業(yè)、勞動力女性化嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。這些在基層治理上的體現(xiàn)就是，以町內(nèi)會為組織載體的城市基層自治組織難以應(yīng)對爆炸式的公共參與，社區(qū)失序和治理不力明顯，以町村會或住區(qū)自治會為組織載體的農(nóng)村基層自治組織也陷入治理空轉(zhuǎn)的困局，町村合并一定程度上又弱化了町村治理體系的影響范圍和能力。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，日本通過法律規(guī)制、政策創(chuàng)新、體制變革、機(jī)制重建等舉措，推行地方自治框架下的兩次大規(guī)模市町村合并，實(shí)施延續(xù)至今的五次全國綜合開發(fā)計(jì)劃，推動以城鄉(xiāng)居民跨區(qū)、靈活居住為特點(diǎn)的混住化，組建地域組織團(tuán)體并開展地域中心管理，逐步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基層治理在組織體系、方式、資源等方面的趨同化和一體化，并在很大程度上化解了城鎮(zhèn)化所導(dǎo)致的治理難題。

日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理的政策設(shè)計(jì)

在很長一段時(shí)期里，盡管日本城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)較突出并采取工業(yè)優(yōu)先、城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略，但是相對而言日本一直以來都比較重視農(nóng)村問題，尤其是在現(xiàn)代化的中后期和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，日本政府在大力推進(jìn)城市化的同時(shí)也對農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展給予了較多的政策支持和傾斜，其中影響較大的農(nóng)村政策有：二戰(zhàn)前以減輕稅收負(fù)擔(dān)為中心的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，二戰(zhàn)后以結(jié)構(gòu)調(diào)整和村莊建設(shè)為中心的農(nóng)村綜合發(fā)展政策，以及以區(qū)域、城鄉(xiāng)平衡發(fā)展為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政策。后兩類政策對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施提供了有效的政策保障。

其實(shí)，在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略全面推行之前，日本就已經(jīng)從區(qū)域發(fā)展層面對國家的發(fā)展模式和城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了總體設(shè)計(jì)。二戰(zhàn)后不久，1956年，針對當(dāng)時(shí)農(nóng)民收入低、生活水平差、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后和農(nóng)村青年對未來的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村失去信心等諸多難題，日本提出“新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)想”，其政策目標(biāo)定位于：在國家政策和財(cái)政支持下，最大限度發(fā)揮農(nóng)民的自主性和創(chuàng)造性，在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)民合作，提高經(jīng)營水平。這一前期探索為20世紀(jì)60年代以后全面推行的“全國綜合開發(fā)計(jì)劃”積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，也準(zhǔn)備了一定的條件。在日本城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程中，自20世紀(jì)60年代在全國范圍內(nèi)推行的五次“全國綜合開發(fā)計(jì)劃”，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其基層治理的基本政策框架之一，這些全方位、綜合性、持續(xù)性的發(fā)展計(jì)劃對城鎮(zhèn)化及其治理轉(zhuǎn)型構(gòu)成了多層面、多向度的沖擊與影響。1961-1969年的第一次全國綜合開發(fā)計(jì)劃，以縮小地區(qū)差距、解決城市公害和城鄉(xiāng)過密過疏問題為目標(biāo)；1969-1973年的第二次全國綜合開發(fā)計(jì)劃，以建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的安全、舒適和文明的生活環(huán)境以及城鄉(xiāng)人口分布合理化為目標(biāo)；1974-1980年的第三次全國綜合開發(fā)計(jì)劃，以改善地方居住條件和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展為目標(biāo)，提出定居構(gòu)想計(jì)劃；1987年，日本又制定第四次全國綜合開發(fā)計(jì)劃，以防止人口、經(jīng)濟(jì)和行政等功能向特定地區(qū)過度集中并建設(shè)互補(bǔ)、聯(lián)動和交融的多級分散型結(jié)構(gòu)為目標(biāo)；1998年，日本再次提出第五次全國綜合開發(fā)計(jì)劃，以促進(jìn)全國的積極交流、減少地域間的發(fā)展差別、改善國土環(huán)境為目標(biāo)。

與這五次全國綜合開發(fā)計(jì)劃相配套，日本政府出臺了一系列涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和民眾生活的開發(fā)發(fā)展政策。主要有：（1）人口轉(zhuǎn)移政策，把人口從勞動生產(chǎn)率低的第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到勞動生產(chǎn)率高的第二、三產(chǎn)業(yè)，從低收入地區(qū)轉(zhuǎn)移到高收入地區(qū)；（2）經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先政策，實(shí)行先發(fā)展工業(yè)、后縮小地區(qū)差距的政策；（3）城市化政策，激勵收入和人口達(dá)到一定水平的城市推行擴(kuò)張運(yùn)動，對周圍地區(qū)形成輻射和拓展效應(yīng)；（4）工業(yè)分散化政策，提出太平洋臨海狹帶地區(qū)構(gòu)想，大阪、名古屋、北九州工業(yè)布局?jǐn)U大“據(jù)點(diǎn)開發(fā)方式”，培育新產(chǎn)業(yè)城市；（5）財(cái)政制度調(diào)整政策，通過國民收入再分配機(jī)制，調(diào)節(jié)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)以及高收入者與低收入者之間的收入差距；（6）金融優(yōu)惠信貸政策，日本開發(fā)銀行對九州、四國兩個(gè)地區(qū)發(fā)放地方開發(fā)信貸，中小企業(yè)金融公庫和國民金融公庫也提供地區(qū)開發(fā)信貸；（7）農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼政策，除了非農(nóng)收入增加外，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入也大大增加。

與此同時(shí)，為了提高政策體系的實(shí)施效果，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)一體發(fā)展的外部效力和約束力，日本在不同的發(fā)展時(shí)期還將相關(guān)戰(zhàn)略思路和行動計(jì)劃提升到法律法規(guī)層次，并建構(gòu)了一套較為完備的法律法規(guī)支撐系統(tǒng)，進(jìn)行法律規(guī)制。1961年，制定《農(nóng)業(yè)基本法》，通過結(jié)構(gòu)改革培養(yǎng)自立經(jīng)營的農(nóng)戶，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力和競爭力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入的均衡化。1970年，出臺《過疏地域?qū)Σ咛貏e措施法》，重點(diǎn)支持人口稀少的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行綜合建設(shè)，包括產(chǎn)業(yè)培育、道路交通、公共設(shè)施、衛(wèi)生、娛樂、住房條件、環(huán)境改造等。1973年，出臺《農(nóng)村地區(qū)工業(yè)引進(jìn)促進(jìn)法》，以稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持和融資便利來鼓勵地方政府引進(jìn)工業(yè)，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。1975年修訂《農(nóng)業(yè)振興地域法》，1987年出臺《村落地域建設(shè)法》，既立足于城市規(guī)劃制度又立足于農(nóng)業(yè)振興地域制度，督促地方政府制定村莊建設(shè)計(jì)劃，使村莊具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和良好居住環(huán)境兩大功能。1993年，制定《特定農(nóng)村山區(qū)法》，重點(diǎn)支持偏遠(yuǎn)山村的綜合建設(shè)。1999年，通過《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，取代舊的《農(nóng)業(yè)基本法》，推行“新農(nóng)政”，強(qiáng)調(diào)用新的管理機(jī)制來保障農(nóng)民收入，通過農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)來振興農(nóng)村。

日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理的體制安排

因應(yīng)不同歷史時(shí)期和社會發(fā)展的需要，日本基層治理體制與宏觀政治體制的關(guān)系及其變革都經(jīng)歷了一個(gè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整過程。在日本的傳統(tǒng)社會，由于國家對社會的介入程度有限，社會自主性較強(qiáng)，基層治理體制與宏觀政治體制的關(guān)聯(lián)度較低，同時(shí)由于公共事務(wù)的簡約性，基層治理體制也較簡單。隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化和市場化的顯著推進(jìn)，政治對社會的動員要求和能力增強(qiáng)，宏觀政治體制對基層治理體制的影響與規(guī)劃日漸強(qiáng)化，基層治理體制不斷走向復(fù)雜和直接。而在民主化和去政治化浪潮的影響下以及社會結(jié)構(gòu)的變動中，基層治理體制又逐步回歸到自治本位，參與和服務(wù)特性凸顯。在日本，以市、町、村以及町內(nèi)會、町村會（或部落會）為基本治理層級的融合行政和自治的復(fù)合型治理體制，是城鎮(zhèn)化有效推進(jìn)的制度保障。

在日本農(nóng)村，家族共同體和村落共同體是傳統(tǒng)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的基本要素，農(nóng)村基層治理主要依靠以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家、同族、親族和以地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的村落政治，農(nóng)村基層治理體系與國家行政治理體系之間的關(guān)聯(lián)度較低，其封閉性和自主性較強(qiáng)。在現(xiàn)代化的沖擊下，家庭、村落都出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性變遷，昔日的家庭共同社會、村落共同社會以及農(nóng)村基層社會的文化規(guī)則和共同體意識逐漸消解和衰落。二戰(zhàn)后以村落共同體和城市社區(qū)復(fù)興為標(biāo)識的基層社會自治體制重建，很大程度上有賴于地方自治體制與基層自治體制在體制架構(gòu)上的粘合。1888年市制町村制和1890年府縣制郡制的發(fā)布，標(biāo)志著日本近代地方自治制度的形成。日本的地方分權(quán)改革是日本行政改革的主要內(nèi)容之一，其目標(biāo)是調(diào)適國家和自治體之間的關(guān)系，即由以前的上下、主從關(guān)系轉(zhuǎn)變成為新的對等、合作關(guān)系。作為地方自治與社會自治的連接點(diǎn)，町村自治將公共行政、公共服務(wù)、公共管理與公眾自治有效聯(lián)結(jié)起來，并建立了行政村和自然村的二重結(jié)構(gòu)。

戰(zhàn)后日本的社會變遷，經(jīng)歷了一個(gè)原來集中在村落共同體中的經(jīng)濟(jì)、行政和日常生活的功能不斷分化的過程。在基層治理體系中，市町村主要承擔(dān)行政服務(wù)功能，農(nóng)協(xié)主要行使經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能，村落則是居民日常生活單位。在日本的政治運(yùn)轉(zhuǎn)、公共行政和社會自治過程中，市町村是基本的制度架構(gòu)，是社會基礎(chǔ)性制度形成和運(yùn)行的基本體制平臺，承擔(dān)著宏觀政治與微觀社會、行政與自治之間的勾連和互動功能。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化過程中，“市町村合并”曾多次被采用。進(jìn)入2l世紀(jì)，受地方分權(quán)、財(cái)政狀況嚴(yán)峻、少子高齡化發(fā)展及“町村”改“市”條件放寬等的影響，日本又出現(xiàn)了被稱為“平成大合并”的新一輪市町村合并浪潮。大量撤銷“村制”的地方公共團(tuán)體，跳躍式推進(jìn)農(nóng)村城市化，涌現(xiàn)出一批城鄉(xiāng)一體或以城帶鄉(xiāng)發(fā)展型的田園都市，提高了市町村政府為城鄉(xiāng)居民提供行政服務(wù)的內(nèi)容與質(zhì)量。與市町村合并相一致的造村運(yùn)動或“一村一品”運(yùn)動得到了大力推行。它是在政府引導(dǎo)和扶持下，以行政區(qū)和地方特色產(chǎn)品為基礎(chǔ)形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

與此同時(shí)，在構(gòu)建地方自治框架下的兩次大規(guī)模市町村合并，推動了以城鄉(xiāng)居民跨區(qū)、靈活居住為特點(diǎn)的混住化，促進(jìn)了地域組織團(tuán)體組建和地域中心管理。日本工業(yè)化的發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村都市化進(jìn)程的加速，使舊的以村落共同體為特征的農(nóng)村地域社會發(fā)生了急劇的變趕，這種變遷被稱為個(gè)別化的發(fā)展。為了解決這些矛盾，日本農(nóng)民開始轉(zhuǎn)變盲目追求現(xiàn)代化的思想，力求建立一種更為合理的農(nóng)村地域社會，以更多地為人們帶來福利。為此，地域組織團(tuán)體、地域生活、地域中心管理的作用在城鄉(xiāng)基層治理體制中得到了激發(fā)與挖掘。地域中心是由區(qū)政府根據(jù)人口密度和管理半徑劃分的一定區(qū)域的行政管理機(jī)構(gòu)，隸屬于區(qū)政府地域中心部。其工作職責(zé)包括：收集區(qū)民對地域管理的意見；對市民活動和民間公益團(tuán)體活動給予支持和援助；對地域的各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行管理；在執(zhí)行中對計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整；為居民提供窗口服務(wù)和設(shè)施服務(wù)。

日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理的組織構(gòu)造

二戰(zhàn)后，在日本的基層社會，除了正式、權(quán)威的基層自治組織之外，各種非政府組織、非營利組織和志愿者團(tuán)體如雨后春筍般異軍突起，并為社會民眾提供互助、教育、娛樂、交流等多種功能，也促進(jìn)了權(quán)益維護(hù)、利益表達(dá)和公共參與。在日本的基層治理尤其是自治體系中，主要的組織形式和機(jī)制有町內(nèi)會，町村會或部落會，農(nóng)業(yè)協(xié)同組織，志愿者團(tuán)體、興趣協(xié)會等。而且，這些組織形式盡管稱呼有所差異，但是其組織結(jié)構(gòu)、功能定位、運(yùn)行方式都具有較多的共通性。

町內(nèi)會是當(dāng)今日本最重要的基層社區(qū)組織，幾乎遍及日本每一個(gè)社區(qū)，其影響和作用很大。這一組織形式普遍存在于幾乎所有的市鎮(zhèn)，居住區(qū)的所有居民都是它的成員。町內(nèi)會是一種由社區(qū)居民選舉委員會選舉產(chǎn)生的社區(qū)性自愿社團(tuán)，它既不是常規(guī)意義上的行政組織的最小單位，也不是由政府建立的下屬組織，具有社區(qū)居民自治組織和管理地方全體居民社會生活的行政組織的雙重組織特征。就其性質(zhì)來說，是一種具有地域性、公共性、行政性、保守性的基層居民自治組織。在日本現(xiàn)代化進(jìn)程中，具有廣泛覆蓋面的基層地緣組織一一町內(nèi)會的發(fā)展，大致經(jīng)歷了“行政末端”“半官半民”和“準(zhǔn)市民團(tuán)體”三個(gè)階段。在20世紀(jì)60年代，不斷推進(jìn)的城市化進(jìn)程給城市社區(qū)帶來了許多原有町內(nèi)會沒有能力解決的問題，町內(nèi)會自身也出現(xiàn)了源自它所屬居民區(qū)的各種問題，町內(nèi)會的活力有所減弱，對當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊懥Σ粩嘞陆?。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，町內(nèi)會開始進(jìn)入復(fù)興發(fā)展階段。町內(nèi)會已成為日本當(dāng)今基層社區(qū)管理最重要的代表，町內(nèi)會和地方政府在明確責(zé)任分配的基礎(chǔ)上成功地建立起了合作伙伴關(guān)系。

與町內(nèi)會相類似，日本町村會是日本地方社會傳統(tǒng)以及啟蒙思想、自由民權(quán)運(yùn)動從下推動和政府從上引進(jìn)的結(jié)果。盡管日本近代町村會與戰(zhàn)后的町村會不可同日而語，但它的成立在日本地方制度的歷史上，還是有著重要的意義。其主要特點(diǎn)有：町村會議員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)限于一部分有產(chǎn)者，實(shí)行限制選舉和等級選舉制，町村會議員和町村長實(shí)行無薪名譽(yù)職制；隨著在町村建立起的名望家統(tǒng)治，新設(shè)立的町村會的權(quán)限也擴(kuò)大了很多，町村會成為真正的議決機(jī)關(guān)，町村長成為執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行町村會的議決，町村長由町村會選舉；在賦予町村會以相當(dāng)?shù)臋?quán)力的同時(shí)，政府也加強(qiáng)了對町村會的監(jiān)督。作為町村行政輔助組織，町村會的主要功能在于促進(jìn)町村固有事務(wù)和委托代理事務(wù)的順利進(jìn)行，提高下層民眾的地位，養(yǎng)成協(xié)同一致之風(fēng)，培育鄰里互保相助習(xí)慣。

日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（農(nóng)協(xié)）是根據(jù)1947年頒布的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》建立起來的農(nóng)民自治合作組織，在日本戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展中始終居于舉足輕重的地位，日本農(nóng)村各種事業(yè)活動都離不開各級各類農(nóng)協(xié)組織的參與。目前，日本全國有統(tǒng)一、遍布鄉(xiāng)村、龐大的農(nóng)協(xié)組織體系，上有全國的農(nóng)協(xié)聯(lián)合會，下有綜合農(nóng)協(xié)，還有專業(yè)農(nóng)協(xié)，全國99%以上的農(nóng)戶參加了農(nóng)協(xié)。日本農(nóng)協(xié)具有強(qiáng)大的社會化服務(wù)功能，不僅從事農(nóng)業(yè)的購銷、信貸、保險(xiǎn)等事業(yè)，還從事對其成員進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、提供社會福利以及組織各類活動等。日本農(nóng)協(xié)不以盈利為目的，著重為農(nóng)民提供公共服務(wù)，有效地解決了單家獨(dú)戶解決不了和解決不好的生產(chǎn)經(jīng)營和生活問題，在分散的農(nóng)戶與大市場之間架起了橋梁，克服了家庭小規(guī)模經(jīng)營的局限性，提高了農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效率。

日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層治理的運(yùn)行機(jī)制

鑒于市町村財(cái)政特點(diǎn)，日本的市町村尤其是規(guī)模小、自主財(cái)源少的市町村為完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展教育事業(yè)、改善生活福利及衛(wèi)生條件、振興地區(qū)經(jīng)濟(jì)，往往采用以下的運(yùn)行機(jī)制：運(yùn)用可自行支配的一般財(cái)源，維持市町村政府的日常運(yùn)行及辦市町村政府想辦的事；通過事業(yè)立項(xiàng)，爭取來自市町村以外的補(bǔ)助金；通過形成“一部事務(wù)組合”，辦單一市町村難以辦好的事；市町村已定工程項(xiàng)目，采用指名競爭投標(biāo)。市町村作為政府機(jī)構(gòu)中直接面向居民的基層組織，除了完成國家機(jī)關(guān)委派的事務(wù)，代表地方向中央機(jī)構(gòu)反映地方的實(shí)際情況等固有職能外，最基本的職能是向地區(qū)居民提供公共保障，滿足居民在生活權(quán)利上的需求，許多具有公益性的生活設(shè)施的建設(shè)和管理都是在這一行政圈內(nèi)完成的。

在基層治理過程中，借助于公共參與機(jī)制，政府聆聽民意，使社區(qū)成員對政府所推行的政策產(chǎn)生切實(shí)的“擁有感”，進(jìn)而保障政府政策執(zhí)行的順暢。社區(qū)成員作為行動的參與者而不僅僅是發(fā)展過程的接收者，在自下而上的社區(qū)參與行動過程中，推動了社區(qū)成員公民素質(zhì)的提升。在日本，社區(qū)參與實(shí)際上是通過社區(qū)營造實(shí)現(xiàn)的，社區(qū)居民從生活的角度，為了提升自主能力，以改善生活環(huán)境，透過各種參與和學(xué)習(xí)等實(shí)踐方式，進(jìn)行地域治理。日本的社區(qū)營造是依托于町內(nèi)會、部落會、自治會實(shí)現(xiàn)的，這些組織機(jī)制為生活在一定地域內(nèi)的人們提供了行政與文化活動平臺，并通過鄰里交往齊心協(xié)力為共建地域內(nèi)外人文社會生活環(huán)境發(fā)揮著作用。雖然日本社區(qū)營造基本上是社區(qū)自發(fā)的行動，但多數(shù)公共議題的處理必須運(yùn)用公權(quán)力或者需要公部門的輔助，因此政府為了支持社區(qū)營造往往制定特定的政策，其執(zhí)行方式與一般政策不同。在社區(qū)參與制度規(guī)范層面，日本主要通過國家立法制度而逐步完善和調(diào)適。

在日本，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的制定與實(shí)施涉及政府的各個(gè)部門，但在高層政府并沒有一個(gè)綜合性的政策管理部門，而在基層市町村卻有一個(gè)綜合性的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)一一農(nóng)業(yè)委員會。市町村農(nóng)業(yè)委員會是根據(jù)1951年《農(nóng)業(yè)委員會法》建立的行政機(jī)構(gòu)。它由經(jīng)營10公畝以上土地的農(nóng)民及其親屬選舉的成員組成，主要職責(zé)是執(zhí)行農(nóng)地法和農(nóng)業(yè)政策，制定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃并推動實(shí)施，向上級政府提出建議。由于它代表農(nóng)戶利益，又有政策執(zhí)行權(quán)，因此能夠堅(jiān)決、有力地實(shí)施政策，并根據(jù)本地實(shí)際提出建議，在政策調(diào)整和形成中發(fā)揮重要作用。

以町內(nèi)會、町村會為組織載體的日本基層治理體系的演變歷程表明，民間公共意識的生成和自治能力的培育，離不開國家與社會的協(xié)調(diào)與合作。町內(nèi)會、町村會等各種社會自治組織的發(fā)展，既源于民間的自發(fā)驅(qū)動，又仰仗政府的人為扶持，后者的作用甚至是決定性的，指引著發(fā)展的速度、規(guī)模和走向。而在町內(nèi)會這種全覆蓋、多功能的地緣性組織中，更突出地表現(xiàn)出國家主導(dǎo)與社會自治相互交織的兩重性。在町內(nèi)會的發(fā)展上，日本政府采取了比較開明、理性的態(tài)度和做法，盡管因體制的慣性而有不盡人意之處，但已逐步順應(yīng)、吸納了社會自主性增長的需求和潮流，并使之步入了制度化、法制化的成長階段。對于東亞各國來說，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家主宰的自上而下的組織結(jié)構(gòu)，政府對社會生活的全面干預(yù)和控制，使社會自主性領(lǐng)域受到很大擠壓和限制，形成了強(qiáng)國家、弱社會的格局。隨著社會結(jié)構(gòu)的分化，東亞各國普遍出現(xiàn)國家的行政權(quán)力逐步收縮，社會自主性領(lǐng)域漸進(jìn)擴(kuò)大的趨勢。政府對社會管理空間的讓渡，或者是由于新的社會需求和活動使原有的行政管理機(jī)制難以完全滿足、容納，或者是由于新的整合方式對政府與民眾都有好處。為此，在政府與民間的長期互動中，逐漸形成了一種在政府主導(dǎo)下雙方合作、協(xié)調(diào)、互助的發(fā)展路徑。