經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

安虎森　薄文廣

【摘要】當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨著城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距較大且呈現(xiàn)固化甚至是日益擴(kuò)大趨勢、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高引致的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題日益凸顯、農(nóng)村自身發(fā)展能力欠缺制約著城鄉(xiāng)一體化深入等主要問題。新常態(tài)下，一些傳統(tǒng)大宗產(chǎn)品的去產(chǎn)能會(huì)對農(nóng)民工就業(yè)以及增收帶來不利影響，而互聯(lián)網(wǎng)等新興業(yè)態(tài)有助于促進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策上，應(yīng)把城鄉(xiāng)分異的戶籍制度創(chuàng)新改革作為啟動(dòng)點(diǎn)、城鄉(xiāng)之間建立平等要素交換關(guān)系作為關(guān)鍵點(diǎn)、實(shí)行區(qū)域差別化而非一刀切城鄉(xiāng)政策作為支撐點(diǎn)、互聯(lián)網(wǎng)與三農(nóng)有機(jī)結(jié)合作為當(dāng)前突破點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化新常態(tài)戶籍制度差別化

由于歷史上我國采取的工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向以及一系列城鄉(xiāng)制度和政策分異的制度安排，使我國形成了獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系，城鄉(xiāng)發(fā)展不失衡問題比較突出。過去一段時(shí)期，“城市像歐洲、農(nóng)村像非洲”曾被很多人用來形容我國城鄉(xiāng)關(guān)系的不平衡、不合理。城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，也嚴(yán)重影響了我國全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和共同富裕的莊嚴(yán)承諾。當(dāng)前，我國面臨著經(jīng)濟(jì)增速放緩以及更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局，不僅是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，也是我國城鎮(zhèn)快速發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。

現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要問題

城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距較大且呈現(xiàn)固化甚至是日益擴(kuò)大態(tài)勢。改革開放后，我國實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制、實(shí)施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略、支持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)等各種舉措來促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，但是，不可否認(rèn)，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然較大，僅以城鄉(xiāng)之間收入水平為例，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入差距已經(jīng)從1985年的1.86倍擴(kuò)大到2008年的3.31倍。而如果考慮到城市居民“獨(dú)享”的制度福利，則兩者之間的差距會(huì)更大，王小魯曾做過計(jì)算：“按城鎮(zhèn)居民家庭10%分組，2008年我國城鎮(zhèn)最高收入家庭與最低收入家庭的實(shí)際人均收入分別是5350元和13.9萬元，差距是26倍，遠(yuǎn)超過按照統(tǒng)計(jì)局公布的9倍”，即使以中國政府公布的基尼系數(shù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，2008年，我國的基尼系數(shù)達(dá)到0.491，之后有所下降，但2012年依然達(dá)到了0.474，仍處于貧富差距較大的國家，我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失調(diào)問題已經(jīng)愈發(fā)嚴(yán)重。2014年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的2.89倍，兩者之間絕對數(shù)據(jù)已經(jīng)達(dá)到了20423元。

如果從包括醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)的更廣泛意義而言，中國城鄉(xiāng)之間的社會(huì)公共服務(wù)等差距也依然明顯，甚至更為巨大。全國的醫(yī)療資源近80%在城市，只有20%在農(nóng)村。城鎮(zhèn)居民每千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)和床位數(shù)從2007年的6.44人和4.9張?jiān)黾拥?014年的9.7人和7.84張，而農(nóng)村居民每千人所擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員和床位數(shù)卻始終不及城鎮(zhèn)居民的1/2。絕大多數(shù)的醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的高新技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備和優(yōu)秀人才更是主要集中在大城市大醫(yī)院。另外，雖然我國實(shí)施了新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度、并在完善城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生管理等方面取得了較好的成績，但是由于制度缺陷，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)也存在著明顯的差異，醫(yī)療保健占城鎮(zhèn)居民家庭人均現(xiàn)金消費(fèi)支出占比逐年遞減，從2007年的6.99%下降到2014年的6.22%，而醫(yī)療保健在農(nóng)村居民家庭人均現(xiàn)金消費(fèi)支出中占比則呈現(xiàn)日益增大的趨勢，從2007年的6.52%增加到2014年的9.16%。

城鄉(xiāng)之間巨大的收入差距以及農(nóng)村地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)的滯后使得城市更像是抽水機(jī)，源源不斷地把農(nóng)村優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素抽取到城市，而較少返還。這種要素單向流動(dòng)也使得城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距呈現(xiàn)固化甚至是日益擴(kuò)大趨勢。

不充分的城鎮(zhèn)化引致的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題日益凸顯。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平也快速提升，從1978年的17.9%上升到2012年的51.97%，2014年進(jìn)一步增加到54.77%。按照城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，中國未來仍然處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，雖然從統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上看，我國的城鎮(zhèn)化人口已經(jīng)超過50%，但其中包括了近1.5億的在城市工作半年以上、戶籍在農(nóng)村的農(nóng)民工以及隨遷人口，按照現(xiàn)行政策，這些人口無法享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障，名義上被“化”為城鎮(zhèn)人口，但卻沒有實(shí)現(xiàn)“化”所應(yīng)該體現(xiàn)的“性質(zhì)和狀態(tài)”的轉(zhuǎn)變。由于缺乏有效的社會(huì)保障以及對未來預(yù)期的不確定性，這些半城鎮(zhèn)人口雖然人在城市中，但依然不能有效地融入所在城市，形成了新的二元結(jié)構(gòu)。同時(shí)大量青壯年和較高素質(zhì)勞動(dòng)力的進(jìn)“城”也使得廣大偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的發(fā)展更加艱難，同時(shí)農(nóng)村數(shù)量龐大的留守兒童和老人（目前農(nóng)村有5000萬留守兒童和4000萬留守老人）發(fā)生的各種教育、心理、安全等問題日益顯現(xiàn)。

此外，由于我國權(quán)力自上而下分布的體制特征，使得我國醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、項(xiàng)目批復(fù)、資金劃撥及行政等權(quán)力資源過分集中在大城市，這也導(dǎo)致我國一些（特）大城市人口越來越多，而一些位于邊緣的中小城鎮(zhèn)的人口和產(chǎn)業(yè)空心化問題凸顯，形成了我國城市規(guī)模大城市太大，小城市太小的病態(tài)分布。以首都為例，北京2011年的常住人口即突破2000萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了北京城市總體規(guī)劃確定的到2020年常住人口控制在1800萬人的目標(biāo)，而北京年人均水資源擁有量只有100多立方米，屬于極度缺水城市之一，且北京目前100%的石油和天然氣、95%的煤炭、64%的電力、60%的成品油都要從外部調(diào)入，城市的自我修復(fù)和調(diào)節(jié)能力異常脆弱，任何資源突發(fā)事件都可能對這個(gè)城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來嚴(yán)重影響。此外，由于要素的單向流動(dòng)，特別是較高質(zhì)素人口的自下而上流動(dòng)使得中西部地區(qū)特別是一些較為落后的農(nóng)村地區(qū)的小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模和市場規(guī)模均無法達(dá)到規(guī)模收益遞增的集聚階段，人口和產(chǎn)業(yè)空心化問題日益顯現(xiàn)，這在很大程度上限制了這些地區(qū)的發(fā)展，更為致命的是使得這些地區(qū)逐漸失去了自生能力，甚至對處于“上面”的國家和省市等各種資源支持形成了嚴(yán)重的路徑依賴，這對我國城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)產(chǎn)生了嚴(yán)重的不利影響。

農(nóng)村自身發(fā)展能力欠缺制約著城鄉(xiāng)一體化深入。當(dāng)前中國快速城鎮(zhèn)化的重要路徑就是通過城鎮(zhèn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來吸納和轉(zhuǎn)移大量農(nóng)村人口進(jìn)城，相對于城鎮(zhèn)帶動(dòng)而言，我國農(nóng)村自身發(fā)展能力滯后，中國三農(nóng)問題的艱巨性和復(fù)雜性也內(nèi)在制約著農(nóng)村的自身發(fā)展。

就當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)而言，由于我國農(nóng)業(yè)人口眾多，人均占用農(nóng)地較少，在目前全國大多數(shù)地區(qū)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要經(jīng)營形式背景下，農(nóng)村土地的集體所有制形式和一家一戶的分散式經(jīng)營制度使得農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征難以有效發(fā)揮，農(nóng)業(yè)比較效益低的特征難以在短期內(nèi)改變。特別是在我國加入WTO背景下，中國日益融入全球化競爭格局中，而在與發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)競爭下，中國農(nóng)業(yè)缺乏核心競爭力。雖然短期內(nèi)一些農(nóng)地大戶通過土地流轉(zhuǎn)、家庭農(nóng)場等方式使用先進(jìn)技術(shù)和機(jī)械進(jìn)行規(guī)?；N植，但在相關(guān)土地制度和政策沒有根本改變的情況下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低的態(tài)勢很難在短時(shí)期得以明顯改變。

由于農(nóng)村和城鎮(zhèn)就業(yè)收益上的巨大差異，除了一些發(fā)達(dá)大城市的城郊結(jié)合部，大部分農(nóng)村人口特別是中青年農(nóng)民都會(huì)選擇去城鎮(zhèn)打工，去獲得更大的收益。通常而言，這些農(nóng)民工總體文化程度不高、也缺乏必要的職業(yè)技能，造成職業(yè)選擇和就業(yè)空間狹小且容易受到?jīng)_擊，其中大多數(shù)農(nóng)民工主要在勞動(dòng)密集型企業(yè)中從事對生產(chǎn)技能要求不高的生產(chǎn)性勞動(dòng)，尤其是普通制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)以及餐飲等普通生活性服務(wù)業(yè)。在當(dāng)前城市制度以及房屋價(jià)格高企背景下，農(nóng)民工無法真正融入城市，而他們特別是一些二代農(nóng)民工由于出生后就一直在城市成長，也無法回到農(nóng)村，即使城市的落戶政策障礙去除，想要真正成為城市的一份子也絕非易事。

由于成本和（潛在）收益比在城鄉(xiāng)之間存在著巨大的差異，因此各種生產(chǎn)要素特別是優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)因素如高質(zhì)素的流動(dòng)人口通常形成了農(nóng)村一鎮(zhèn)一縣一市一省會(huì)一超大城市的單向流動(dòng)而非雙向互動(dòng)，在循環(huán)累積因果作用下，大部分農(nóng)村自身發(fā)展能力嚴(yán)重欠缺，嚴(yán)重制約著城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)及對我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的影響

近些年來，我國經(jīng)濟(jì)高速增長態(tài)勢明顯趨緩，2014年我國GDP增長率僅為7.4%，盡管有一些學(xué)者認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)快速增長的潛力非常巨大，高速增長不可能就此結(jié)束，但大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家共識是我國經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)入一個(gè)不同以往的“新常態(tài)”，這是我國面臨的內(nèi)外部因素綜合在一起的客觀反映。

2008年突如其來的金融危機(jī)打亂了我們原有的增長模式并使之難以恢復(fù)和繼續(xù)維系，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，首先從中國面臨的外部環(huán)境看，我國出口三大主要對象國一一歐盟、美國和日本自身都面臨著嚴(yán)重的問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和前景均不樂觀，對我國產(chǎn)品出口的需求帶來了較大的不利影響。為了降低失業(yè)率和重新提振本國經(jīng)濟(jì)，上述美日歐等發(fā)達(dá)國家紛紛向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)回歸，美國的“出口倍增計(jì)劃”、歐洲的“再工業(yè)化”、日本的“未來開拓戰(zhàn)略”等紛紛出臺，同時(shí)由于各國出于自身利益的考慮，國際貿(mào)易保護(hù)主義也紛紛抬頭，國際貿(mào)易摩擦進(jìn)入高發(fā)期，另一方面，墨西哥、印度等新興發(fā)展中國家以及越南等發(fā)展中國家利用比中國更低廉的成本優(yōu)勢，生產(chǎn)與中國相同和類似的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，并向歐美等國家出口，也對中國的出口構(gòu)成了一定的威脅。

其次從中國的內(nèi)部環(huán)境看，我國產(chǎn)品最大的優(yōu)勢是成本優(yōu)勢。但其中很大一部分來自于對勞動(dòng)力、對環(huán)境、土地以及自然資源的“透支”，資源要素價(jià)格長期偏低，資源浪費(fèi)、過量開采、環(huán)境惡化等越發(fā)明顯，資源成本外部化趨勢難以維持。而隨著適齡勞動(dòng)力人口的減少以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升。我國的勞動(dòng)力成本也逐漸增加，僅在2010年，中國就有27個(gè)省市區(qū)上調(diào)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，我國勞動(dòng)力成本優(yōu)勢日益減弱。2013年中國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為51483元，按平均貨幣工資指數(shù)計(jì)算，比2000年增加了4.5倍，按實(shí)際平均工資指數(shù)計(jì)算，比2000年增加了3.4倍。中國制造業(yè)實(shí)際成本已經(jīng)幾乎趕上發(fā)達(dá)國家。

而實(shí)際上，自2010年第二季度開始，至2014年上半年，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)連續(xù)16個(gè)季度增速回落。習(xí)近平總書記在APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上闡述了關(guān)于“新常態(tài)”幾個(gè)主要特征：一是從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)需求逐步成為主體，三是從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。2015年11月10日，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，習(xí)近平總書記首次提出供給側(cè)改革。并作為新常態(tài)下中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重大創(chuàng)新舉措，包括“三去一降一補(bǔ)”（即鋼鐵等產(chǎn)業(yè)的去產(chǎn)能、房地產(chǎn)業(yè)的去庫存、金融業(yè)的去杠桿、降低企業(yè)成本、補(bǔ)短板）的供給側(cè)改革對我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展帶來重要影響。

鋼鐵、煤炭、水泥等大宗產(chǎn)品行業(yè)在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)下，普遍面臨著產(chǎn)能過剩的局面。而這些產(chǎn)業(yè)主要集中在資源密集型省份如內(nèi)蒙、山西和東北等地區(qū)。而這些省份也恰恰是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為困難的省份，2015年遼寧、山西和黑龍江的GDP增長率僅為3.0%、3.1%和5.7%，為全國倒數(shù)前三位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅鋼鐵和煤炭兩個(gè)行業(yè)的去產(chǎn)能問題就將涉及180萬職工的分流安置，而在鋼鐵和煤炭中就業(yè)人員很大一部分來自農(nóng)村地區(qū)。另外，除了一些原材料的大宗工業(yè)品面臨去產(chǎn)能外，農(nóng)產(chǎn)品特別是玉米也面臨著嚴(yán)重的去產(chǎn)能壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國玉米產(chǎn)量高達(dá)4492億斤，而當(dāng)年消費(fèi)量僅為3585億斤。國家實(shí)行玉米收儲(chǔ)政策也使得玉米收儲(chǔ)壓力愈發(fā)凸顯。國家因此實(shí)行了“市場化收購+補(bǔ)貼”的新機(jī)制。而作為玉米主產(chǎn)地的東北三省農(nóng)民也面臨著較大的增收壓力。此外，作為吸納農(nóng)民工較多的房地產(chǎn)業(yè)近期也陷入了去庫存壓力之中。特別是在一些三四線城市，由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐以及必要的社會(huì)公共服務(wù)配套，一些中西部地區(qū)的新興區(qū)域建設(shè)了大量樓盤但因無人購買而逐漸陷入空城。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年前11個(gè)月國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)投資增速同比增長僅為1.3%，增速下降10.6個(gè)百分點(diǎn)，增速連續(xù)22個(gè)月下滑。雖然國家近期相繼出臺了降首付、降利率、減契稅等去庫存政策，但更多則是一二線城市房地產(chǎn)的復(fù)蘇以及快速去庫存，廣大二三線城市去庫存依然壓力巨大。這些傳統(tǒng)過剩產(chǎn)業(yè)（許多都是吸納農(nóng)民工較多的產(chǎn)業(yè)）的調(diào)整無疑會(huì)對我國農(nóng)民工就業(yè)以及增收帶來不利影響。

而作為新常態(tài)下新舊產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)能的一個(gè)轉(zhuǎn)換，中國龐大的網(wǎng)民數(shù)量以及較為發(fā)達(dá)的信息基礎(chǔ)設(shè)施在包括風(fēng)險(xiǎn)投資在內(nèi)的各種資本的巨量投入下，使得互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的新興業(yè)態(tài)在中國取得了迅速的發(fā)展。“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，互聯(lián)網(wǎng)在很大程度上重構(gòu)了中國的生活性服務(wù)業(yè)以及傳統(tǒng)零售批發(fā)等產(chǎn)業(yè)，這些包括020在內(nèi)的一些新興業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)對于“最后一公里”問題的聚焦也使其吸納了大量知識專業(yè)技能不高但勤奮努力的普通農(nóng)民工。僅以快遞行業(yè)為例，國內(nèi)領(lǐng)先的快遞企業(yè)順豐速運(yùn)就雇傭了超過30萬員工，且其中絕大部分是來自于農(nóng)村，與2014年我國外出農(nóng)民工2864元的平均月收入比起來，大城市中相當(dāng)一部分快遞員的月收入都超過了這個(gè)平均線。在吸納大量農(nóng)民工就業(yè)的同時(shí)，由于資金和技術(shù)門檻不高、市場容量較大、可持續(xù)性較好等原因，快遞行業(yè)甚至也成為農(nóng)民工在城市創(chuàng)業(yè)的一個(gè)較好平臺。而這樣的新興產(chǎn)業(yè)或是新興業(yè)態(tài)如果在國家補(bǔ)齊相關(guān)的制度短板無疑有助于促進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

新常態(tài)下促進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策建議

戶籍制度創(chuàng)新改革作為啟動(dòng)點(diǎn)。由于歷史和體制原因，我國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程在很大程度上是以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民利益為代價(jià)來進(jìn)行的，我國生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間存在著的不平等交換關(guān)系，再加上公共資源和公共權(quán)力的不均衡分布，導(dǎo)致了我國各種生產(chǎn)要素形成單向向上流動(dòng)，導(dǎo)致了大城市太大和小城市太小的弊病，我國的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程在很大程度上是依賴于低土地成本、低勞動(dòng)力成本以及各種低社會(huì)保障成本來進(jìn)行的，而中國外部環(huán)境和內(nèi)在條件的變化使得這種只犧牲一部分地區(qū)和一部分人利益而進(jìn)行的城鄉(xiāng)一體化愈發(fā)難以持續(xù)。當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的戶籍制度（戶籍并不僅僅僅是一紙戶口憑證，而在于其所附加的各項(xiàng)福利制度以及不同性質(zhì)的土地制度）和城市土地國家所有、農(nóng)村土地集體所有的城鄉(xiāng)二元土地制度進(jìn)一步加大而不是縮小了城鄉(xiāng)之間本已不小的發(fā)展差距，也成了阻礙我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的制度障礙和最大的“短板”。

國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更是提出以人為核心的城鎮(zhèn)化，許多專家學(xué)者呼吁要打破甚至完全放開戶籍管理制度來加快半城鎮(zhèn)人口的市民化進(jìn)程。在當(dāng)前條件下，貿(mào)然放開戶籍制度，不但可能加劇中國龐大數(shù)量人口流動(dòng)的無序性，出現(xiàn)拉美國家城市中的“貧民窟”現(xiàn)象，甚至還可能引發(fā)農(nóng)民工市民化與原有城鎮(zhèn)居民的嚴(yán)重利益沖突，產(chǎn)生新的二元結(jié)構(gòu)和更激烈的社會(huì)問題。其實(shí)，戶籍制度本身并不是關(guān)鍵，更為重要的是戶口背后隱藏的社會(huì)福利以及為戶口提供公共服務(wù)所需要的巨大投資的分擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前一個(gè)半城鎮(zhèn)化的農(nóng)村人口變成完全的城市市民，大概需要10萬元以上，而在北京需要50萬元以上。目前，這些投資主要由地方政府承擔(dān)，以我國地方財(cái)政收入最高的城市上海為例，2012年全年地方財(cái)政3743億元，而其半城鎮(zhèn)化人口為960萬，就算不負(fù)擔(dān)任何其他支出項(xiàng)目和戶籍人口，地方財(cái)政均攤到每個(gè)半城鎮(zhèn)人口僅為3.9萬元，與市民化過程需要的巨大投資相比只是杯水車薪。在當(dāng)前制度背景下，單純放開所謂的戶籍制度可能并不現(xiàn)實(shí)，對現(xiàn)存的“戶籍”制度不應(yīng)采取激進(jìn)的“一刀切”的取消政策，而應(yīng)采取漸進(jìn)式、分階段、分地區(qū)的進(jìn)行。

此外，相對于通常農(nóng)民工遷出地地方政府的積極性高漲而言，理性的農(nóng)民工人口趕入地地方政府沒有積極性、沒有動(dòng)力也更不情愿放開戶籍樊籬來使本地相關(guān)社會(huì)福利向外來流動(dòng)人口傾斜。因此應(yīng)改變之前的地方政府完全負(fù)擔(dān)農(nóng)民工進(jìn)城的成本，通過減輕地方政府壓力或增加地方政府動(dòng)力實(shí)行農(nóng)民工進(jìn)城中央政府/地方政府以及農(nóng)民工三方共同分擔(dān)進(jìn)城成本。

在減輕地方政府財(cái)政壓力上，可以加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及中央基建投資等中央政府對地方政府的財(cái)政補(bǔ)償力度，并將其與吸納的進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量聯(lián)動(dòng)的方式進(jìn)行調(diào)整，以適當(dāng)減輕人口輸入地地方政府的財(cái)政壓力，此外，當(dāng)前各個(gè)城市建設(shè)用地指標(biāo)管理日趨嚴(yán)格甚至變成了日益稀缺的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)（城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展越好，對建設(shè)用地需求越大。相應(yīng)的土地指標(biāo)也越緊缺）。中央政府可以嘗試采取吸納外來人口數(shù)量與其建設(shè)用地新增指標(biāo)掛鉤的方式來增強(qiáng)地方政府吸納農(nóng)民工的動(dòng)力。當(dāng)然，這些希望獲得城市戶籍的農(nóng)民工也必須是符合一定的限制條件，但在“人、錢、地互相掛鉤”的制度設(shè)計(jì)下，限制條件無疑比之前各個(gè)城市設(shè)定的入籍條件要寬松許多，因此也容易許多，也能夠吸引更多城鎮(zhèn)外來務(wù)工人員平穩(wěn)有序地轉(zhuǎn)為戶籍人口。

城鄉(xiāng)之間建立平等要素交換關(guān)系作為關(guān)鍵點(diǎn)。新中國成立后，我國的城市和農(nóng)村之間，無論是資源還是能力等方面，城鄉(xiāng)之間都存在著較大的差距。而城鄉(xiāng)之間不平等的要素關(guān)系更進(jìn)一步助推了城鄉(xiāng)之間的差距。比如在土地增值收益分配上，目前各級地方政府通常通過廉價(jià)征用農(nóng)民土地，然后通過市場運(yùn)作，高比例獲得土地增值收益，以此籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，這種方式帶來了諸多嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題（如強(qiáng)拆問題）。目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平使得政府有條件和有能力，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村征地制度改革，同時(shí)大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，這不但可以有效限制地方政府粗放的土地經(jīng)營方式，同時(shí)也可以快速提升農(nóng)民的收入水平，使得農(nóng)民可以更好共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。同時(shí)，應(yīng)嘗試進(jìn)行農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)和抵押試點(diǎn)，賦予農(nóng)民應(yīng)該享受的金融權(quán)利，以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對宅基地和農(nóng)民住宅的應(yīng)有權(quán)益。

另外，城鎮(zhèn)化不是把農(nóng)村人口遷移出來，集中在城鎮(zhèn)居住的過程，城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)應(yīng)該是無論居住在城市還是農(nóng)村，人們都應(yīng)該能夠享受基本類似的生活水平和公共服務(wù)。因此在城鎮(zhèn)化過程中，一定要處理好城市與農(nóng)村之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，而不能通過犧牲農(nóng)村來達(dá)到推進(jìn)城鎮(zhèn)化的目的，政府應(yīng)該促進(jìn)生產(chǎn)要素在和公共資源在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)和均衡配置，以政府先期投資為引導(dǎo)，同時(shí)廣泛吸納社會(huì)投資，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高社會(huì)保障水平，使得城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距保持在合理水平范圍內(nèi)，從而有效引導(dǎo)要素資源在城鄉(xiāng)之間雙向互動(dòng)。

實(shí)行區(qū)域差別化而非一刀切城鄉(xiāng)政策作為支撐點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，要充分考慮我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)之間特別是農(nóng)村之間發(fā)展差異較大的現(xiàn)實(shí)。農(nóng)村中既包括一些充分利用城市的外溢效應(yīng)而獲得快速發(fā)展，相對比較富裕和發(fā)達(dá)的大城市城郊結(jié)合部，也有一些出“撤村并居”、農(nóng)民“集中居住”下的新型農(nóng)村社區(qū)，還有一些因農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力全向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而只留下老年和少年而引致的“空心村”。因此在相關(guān)具體政策上，國家應(yīng)該考慮各個(gè)地區(qū)的發(fā)展實(shí)際，實(shí)行針對性的而不是大一統(tǒng)的政策。

對于比較發(fā)達(dá)的城郊結(jié)合部地區(qū)而言，未來促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)放在提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量方面。避免城市“攤大餅”式的蔓延；加大財(cái)政投入積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，使其能夠共享改革發(fā)展成果，政府也應(yīng)通過合理引導(dǎo)資源流向超大城市周圍的中小城市，減輕特大城市人口壓力，避免單個(gè)城市過度膨脹而導(dǎo)致城市病，通過大中小搭配合理的城市群建設(shè)來促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

而在具體產(chǎn)業(yè)配套政策上，為了管理方便，也常常出現(xiàn)先發(fā)達(dá)地區(qū)得病，后發(fā)展地區(qū)也一同吃藥的困擾。特別是對于一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必須的配套政策上，如土地政策和環(huán)境政策等。但當(dāng)前無差異的一刀切政策對于處于不同工業(yè)化和城市化地區(qū)農(nóng)村而言影響是顯著的，只會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的優(yōu)勢，抑制欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的自生發(fā)展能力。因此要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間一體化發(fā)展，就要求我們在地區(qū)實(shí)行針對性的差別化的產(chǎn)業(yè)和配套政策而不應(yīng)該實(shí)“一刀切”的一體化政策。

此外，我國的公共資源配置通常是根據(jù)行政等級而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)情況來確定的，在東部一些沿海發(fā)達(dá)省份農(nóng)村，兩者之間不匹配問題已經(jīng)日益凸顯，因此應(yīng)適時(shí)適度調(diào)整農(nóng)村規(guī)劃和管理幅度，賦予與其經(jīng)濟(jì)規(guī)模和居住人口相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，增強(qiáng)配套政策的適應(yīng)性和針對性。

互聯(lián)網(wǎng)與三農(nóng)有機(jī)結(jié)合作為當(dāng)前突破點(diǎn)。由于城鄉(xiāng)之間發(fā)展能力的不均衡與相關(guān)制度不平等，使得我國城鎮(zhèn)化發(fā)展之路更多是通過城鎮(zhèn)的快速發(fā)展來吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)力，更多體現(xiàn)是城鎮(zhèn)對農(nóng)村的拉力。而農(nóng)村自生發(fā)展的推力則相對滯后。然而這樣的問題因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)和新動(dòng)能的引入而發(fā)生了改變，互聯(lián)網(wǎng)與三農(nóng)的有機(jī)結(jié)合可以使得在激活我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。

首先在貿(mào)易領(lǐng)域，我國絕大部分農(nóng)村居民往往通過定期的集市或小型農(nóng)貿(mào)市場來出售農(nóng)副產(chǎn)品和購買生產(chǎn)、生活資料。由于基礎(chǔ)設(shè)施落后、市場信息不對稱等原因，農(nóng)副產(chǎn)品的交易范圍十分有限，而農(nóng)民購買的工業(yè)制成品往往價(jià)高質(zhì)劣，假種子、假農(nóng)藥、假化肥所在多有，而且消費(fèi)權(quán)益難以獲得保障。分割而狹小的市場限制了農(nóng)民收入的增加和消費(fèi)質(zhì)量的提高。而互聯(lián)網(wǎng)的引入不但使農(nóng)民與城里人享受同樣的消費(fèi)服務(wù)，而且某種程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間的公平。此外，農(nóng)民可以借助電子商務(wù)把養(yǎng)在深山人不知的優(yōu)質(zhì)農(nóng)副產(chǎn)品推向全國乃至全球市場，減少中間環(huán)節(jié)的加價(jià)，增加收入。此外，城市居民對安全優(yōu)質(zhì)的農(nóng)副產(chǎn)品有著巨大需求，而國內(nèi)許多名優(yōu)土特產(chǎn)品由于缺乏營銷推廣，卻找不到銷路?；ヂ?lián)網(wǎng)牽手傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，不僅可以減少城鄉(xiāng)市場之間的信息不對稱，縮短中間環(huán)節(jié)，節(jié)約交易成本，還能以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的雙贏。

其次是農(nóng)村金融領(lǐng)域，雖然國家相繼出臺了多項(xiàng)鼓勵(lì)金融企業(yè)深耕農(nóng)村的政策措施，但由于成本收益之間的不匹配性，而實(shí)際進(jìn)展并不大。農(nóng)村地區(qū)的“金融短板”是解決“三農(nóng)”問題的一大挑戰(zhàn)。而互聯(lián)網(wǎng)金融利用越來越普及的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，能夠跨地區(qū)、跨時(shí)域運(yùn)營。不僅提供存取款、支付、理財(cái)?shù)葌鹘y(tǒng)金融服務(wù)，而且具有收費(fèi)低、效率高、操作簡便等優(yōu)勢。因此彌補(bǔ)了農(nóng)村地區(qū)金融滯后的最大短板?；ヂ?lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的應(yīng)用在重塑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中都會(huì)起到重要的促進(jìn)作用。

注釋

①相對而言，地方政府可能更關(guān)心一個(gè)區(qū)域的GDPTZ其增長情況，而作為普通居民，可能更關(guān)心其收入水平而非單純經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高增長只是工具和手段，而非最終目的，因此我們更關(guān)心城鄉(xiāng)之間收入水平而非城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。

②根據(jù)國外發(fā)達(dá)國家城市化經(jīng)驗(yàn)，一般城市化率達(dá)到75%左右就進(jìn)入了成熟階段，所以即使以近些年來中國發(fā)展迅速的城市化率年增長率1.3%計(jì)算，中國完成城鎮(zhèn)化依然還要經(jīng)歷最少15年的時(shí)間。

③著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫甚至認(rèn)為中國仍有較強(qiáng)的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長潛力，中國經(jīng)濟(jì)從2008年開始再有20年年均8%的增長并非不可能。

④依據(jù)中央和地方政府出臺的制度下，按照誰污染誰承擔(dān)的原則，本來應(yīng)該由企業(yè)承擔(dān)的環(huán)境污染或破壞成本巧妙地被“社會(huì)化”或“外部化”。因此企業(yè)相對于承擔(dān)了環(huán)境成本的競爭對手而言。增加了成本優(yōu)勢。

⑤國家領(lǐng)導(dǎo)人也越來越強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明，如長江經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶的共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)以及既要金山銀山也要綠水青山。

⑥中國近些年逐漸放開的二胎政策也可以從另一個(gè)側(cè)面說明當(dāng)前中國人口結(jié)構(gòu)問題的嚴(yán)重性。

⑦李建民：《中國的人口新常態(tài)與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)》，《人口研究》，2015年第1期。

⑧據(jù)波士頓咨詢公司2013年的研究報(bào)告，當(dāng)時(shí)在美國制造商品的平均成本只比在中國高5%。2015年，在美國低成本地區(qū)生產(chǎn)已經(jīng)變得和在中國生產(chǎn)一樣經(jīng)濟(jì)劃算。更令人震驚的是，到2018年，美國制造的成本甚至將比中國便宜2～3%。

⑨習(xí)近平：《在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)開幕式上的演講》，《人民日報(bào)》，2014年11月10日。

⑩在當(dāng)前制度背景下，由于農(nóng)民的個(gè)人承包地在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上屬于集體所有，因此無法把土地抵押給銀行獲得貸款。而當(dāng)前，房地產(chǎn)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)甚至已經(jīng)成為了城市人最重要的財(cái)產(chǎn)。這種由于制度設(shè)計(jì)而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)同一要素收益不匹配和不平等問題無疑加重了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的難度。