城鄉(xiāng)一體化發(fā)展：面向未來的國家戰(zhàn)略

秦中春

【摘要】城鄉(xiāng)一體化的提出具有鮮明的中國特色和重要的戰(zhàn)略意義，關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來。城鄉(xiāng)一體他的初級階段是加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，高級階段是提高人的社會流動性，特別是為窮人進(jìn)城和富人下鄉(xiāng)提供了渠道，以便建立適應(yīng)時代發(fā)展新要求的良好社會秩序和社會結(jié)構(gòu)。中國政府高度重視推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作。目前中國城鄉(xiāng)一體他的發(fā)展還處于初級階段，需要重視解決標(biāo)準(zhǔn)問題、理論問題、方法問題和保障問題?！笆濉笔侵袊钊胪七M(jìn)城鄉(xiāng)一體他的重要時間窗口，建議抓好規(guī)劃引領(lǐng)、明確發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)市場決定、建立良好機(jī)制，改進(jìn)政府作為、實行配套服務(wù)，加強(qiáng)制度保障、確保走向長遠(yuǎn)。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化中國經(jīng)濟(jì)社會流動性社會結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)一體化的提出具有很強(qiáng)的現(xiàn)實針對性和重要的戰(zhàn)略意義，強(qiáng)調(diào)體制改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高人的社會流動性，是中國針對過去實行的城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)社會管理體制和建設(shè)投資發(fā)展不協(xié)調(diào)布局提出的一個重要概念，是比強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展更高一個層次的社會要求，也是一個關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、國家發(fā)展戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)發(fā)展秩序的問題。由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，一些地區(qū)“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”，盡管說得有點夸張，但問題確實嚴(yán)重。城鄉(xiāng)一體化的短期目標(biāo)是要實行問題導(dǎo)向，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化支撐新型城鎮(zhèn)化，以新型城鎮(zhèn)化化解“三農(nóng)問題”，最終目標(biāo)是要建立良好穩(wěn)定的社會秩序和社會結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展及其相關(guān)的投資理財、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、生活方式、教育醫(yī)療和社保關(guān)系等在城鄉(xiāng)之間合理規(guī)范地自由選擇和自由流動，特別是為窮人進(jìn)城、富人下鄉(xiāng)提供便利和激勵，推進(jìn)城鄉(xiāng)分工合作、各盡所能、各取所需，提高稀缺資源配置效率，改善社會福利總水平。在中國新階段新形勢新常態(tài)下，這項工作影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，關(guān)系中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來。

城鄉(xiāng)一體化關(guān)系中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來

城鄉(xiāng)一體化是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化工作的簡稱。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二，綜合國力大幅提升，人民生活顯著改善，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生重大變化，但受國家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會發(fā)展水平、特別是城鄉(xiāng)二元管理體制的制約，中國城鄉(xiāng)發(fā)展之間不協(xié)調(diào)、不開放、不完善，城鄉(xiāng)居民收入差距大，城鄉(xiāng)空間布局欠合理，城鄉(xiāng)公共管理欠整合，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施欠配套，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等，城鄉(xiāng)要素市場建設(shè)不統(tǒng)一，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大大滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展輻射帶動力不強(qiáng)，城鄉(xiāng)之間平等交流分工合作不夠，深刻影響到全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

從2010年開始，按照世界銀行的分類標(biāo)準(zhǔn)，中國已從下中等收入國家轉(zhuǎn)變?yōu)樯现械仁杖雵?。這是一個新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在向高收入國家邁進(jìn)的過程中，中國既面臨著有利的發(fā)展機(jī)遇，也面臨著艱巨的發(fā)展挑戰(zhàn)。“十二五”時期，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主題是科學(xué)發(fā)展，主線是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，主要工作是以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整為方向，以科技進(jìn)步和創(chuàng)新為支撐，以保障和改善民生為出發(fā)點和落腳點，以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為著力點，以改革開放為動力，加強(qiáng)和改善政府公共管理服務(wù)。經(jīng)過五年的發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得重大成就。到2015年，中國大陸總?cè)丝跒?3.68億人，人均GDP為4.94萬元（約折7924現(xiàn)價美元），全國GDP為67.7萬億元，三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)為9.0%：40.5%：50.5%，城市化率56.1%，年末金融機(jī)構(gòu)本外幣各項存款余額為135.7萬億元，貸款余額99.3萬億元，國家財政收入為15.22萬億元，財政支出為17.58萬億元，糧食產(chǎn)量62144萬噸，肉類產(chǎn)量8625萬噸，禽蛋產(chǎn)量2999萬噸，牛奶產(chǎn)量3755萬噸，水產(chǎn)品產(chǎn)量6690萬噸，全國居民人均可支配收入21966元，其中城鎮(zhèn)人均31195元，農(nóng)村人均11422元。

目前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已逐步進(jìn)入新常態(tài)，消費需求、投資需求、出口和國際收支、生產(chǎn)能力和產(chǎn)業(yè)組織方式、生產(chǎn)要素相對優(yōu)勢、市場競爭特點、資源環(huán)境約束、資源配置模式和宏觀調(diào)控方式與以前相比發(fā)生重大變化，對調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、抓改革、保增長、防風(fēng)險、惠民生、講秩序、可持續(xù)提出了迫切要求，能否解決好這些問題，關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來，而城鄉(xiāng)一體化與這些內(nèi)容都有重要關(guān)聯(lián)。其一，城鄉(xiāng)一體化事關(guān)中國稀缺資源配置的空間和范圍，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效和平穩(wěn)較快增長，是調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的基本內(nèi)容。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化意味著要拆除城鄉(xiāng)之間人為制造的藩籬，包括有形障礙和無形壁壘，這將提高人的社會流動性，促進(jìn)人的知識增長和資本積累，同時拓展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源要素供給渠道，既為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展提供機(jī)會，也為工業(yè)和城市發(fā)展提供機(jī)會。其二，城鄉(xiāng)一體化事關(guān)中國不同部門之間有效需求創(chuàng)造，影響市場經(jīng)濟(jì)所存在的過剩問題的解決，是抓改革、保增長的重要內(nèi)容。市場經(jīng)濟(jì)所內(nèi)合的最大矛盾是過剩，特別是相對于購買力不足和市場限制所帶來的相對過剩。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化意味著要拓展消費市場，擴(kuò)大消費群體規(guī)模，推動消費結(jié)構(gòu)升級，這既為城鎮(zhèn)產(chǎn)品服務(wù)去庫存流向廣闊的農(nóng)村提供可能，也為農(nóng)村產(chǎn)品資源去庫存進(jìn)入城鎮(zhèn)提供可能?，F(xiàn)代城市是人口集聚和創(chuàng)造收入的中心，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)安居和市民化，可以激活城鎮(zhèn)巨大的消費市場?，F(xiàn)代農(nóng)村的發(fā)展內(nèi)容豐富，城市人下鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè)和享受田園生活，可以激活農(nóng)村巨大的消費市場，改善提升農(nóng)村生活設(shè)施和生產(chǎn)基礎(chǔ)條件。其三，城鄉(xiāng)一體化事關(guān)中國社會穩(wěn)定和社會結(jié)構(gòu)建設(shè)，影響市場經(jīng)濟(jì)的缺陷或不足的解決，是防風(fēng)險、惠民生的必要內(nèi)容。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化意味著要更好發(fā)揮政府作用，去深入了解市場，深入了解社會，深入了解基層，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期，調(diào)控兩極分化，可以減少經(jīng)濟(jì)波動和社會問題對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。其四，城鄉(xiāng)一體化事關(guān)中國長遠(yuǎn)發(fā)展和長治久安，影響國際競爭力、氣候變化和環(huán)境等問題的解決，是講秩序、可持續(xù)的關(guān)鍵內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，效率越高，秩序就越重要。城鄉(xiāng)一體化是發(fā)達(dá)國家具有較強(qiáng)國際競爭力和解決氣候變化及環(huán)境等問題的重要基礎(chǔ)，是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)保持高效率運行所需要的一般秩序。中國要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的國際競爭力，解決氣候變化和環(huán)境等問題，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高效率運行的良好秩序，都離不開城鄉(xiāng)一體化。城市是人口、建筑、工業(yè)、交通、物流的集中地，也是高能耗、高碳排放、環(huán)境污染的集中地。如果缺乏農(nóng)村的有效參與和配合，氣候變化和環(huán)境等問題是很難解決的。

中國政府高度重視推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作

城鄉(xiāng)一體化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。新中國成立以后，黨和政府高度重視城市和農(nóng)村發(fā)展工作，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際狀況和戰(zhàn)略需要，不斷調(diào)整和完善工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，在處理城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系上經(jīng)歷了城鄉(xiāng)通開良性循環(huán)、以“大”農(nóng)村促“小”城市發(fā)展、農(nóng)村和城市順次改革同步發(fā)展、城鎮(zhèn)化速度加快城鄉(xiāng)差別逐漸加劇、從強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展到強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等五個階段?？傮w上，城鄉(xiāng)一體化的提出既有重要的戰(zhàn)略意義，也有很強(qiáng)的現(xiàn)實針對性，是從2002年黨的十六大開始，由中央針對中國工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的深層次矛盾和突出問題而逐步提出的。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場化和國際化的不斷發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作的內(nèi)容本身也有所變化，需要在理論上不斷進(jìn)行總結(jié)、提升和深化，在實踐中不斷探索、創(chuàng)新和拓展。

2002年到2008年，是黨中央國務(wù)院提出并實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的時期，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的工作處于萌芽階段并包含在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作中。這一時期的工作重點，主要是對國民收入分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，國家擴(kuò)大對農(nóng)村“多予”“少取”范圍，加大深化農(nóng)村稅費改革力度，對“三農(nóng)”財政投入政策做出具體規(guī)定并保證投入規(guī)模逐年擴(kuò)大，逐步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)和更加關(guān)注農(nóng)村民生（參見專欄1）。2002年，黨的十六大提出了實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。2003年，胡錦濤同志在中央經(jīng)濟(jì)工作會上提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用。黨的十六屆三中全會報告將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在了作為科學(xué)發(fā)展總要求的“五個統(tǒng)籌”之首。2004年，在中共十六屆四中全會上，胡錦濤同志首次提出“兩個傾向”的重要論斷，即“縱觀一些工業(yè)化國家的發(fā)展歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的傾向；但當(dāng)工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也帶有普遍性的傾向”。2005年，黨的十六屆五中全會提出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的重大歷史任務(wù)。2007年，黨的十七大提出了實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的新要求和建設(shè)新農(nóng)村的要求。2008年，黨的十七屆三中全會強(qiáng)調(diào)把構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略，指出中國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期，提出建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、市場建設(shè)和社會管理一體化。

專欄1 2002～2008年黨中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策內(nèi)容

2002年黨的十六大報告：全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)。農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來。消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動。堅持黨在農(nóng)村的基本政策，長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。尊重農(nóng)戶的市場主體地位，推動農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新。增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實力。建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。加大對農(nóng)業(yè)的投入和支持，加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改善農(nóng)村金融服務(wù)。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民利益。

2003年中央農(nóng)村工作會議：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用。各級黨委和政府在制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃、確定國民收入分配格局、研究重大經(jīng)濟(jì)政策的時候，要把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題放在優(yōu)先位置，使城市和農(nóng)村相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)全體人民的共同富裕。要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家財力的增強(qiáng)，進(jìn)一步調(diào)整國民收入分配和財政支出的結(jié)構(gòu)，增加對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的支持，逐步形成國家支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和可持續(xù)發(fā)展能力。加大扶貧開發(fā)力度，加快貧困地區(qū)脫貧步伐。農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢，也是增加農(nóng)民收入的重要途徑。要按照“公平對待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”的方針，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造有利條件。要堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷提高城鎮(zhèn)化水平。

2003年黨的十六屆三中全會報告：按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力，健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強(qiáng)有力的體制保障。深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制。完善農(nóng)村土地制度。健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場和對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系。深化農(nóng)村稅費改革。改善農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的環(huán)境。完善市場體系，規(guī)范市場秩序。加快建設(shè)全國統(tǒng)一市場。大力發(fā)展資本和其他要素市場。建立健全社會信用體系。

2004年中央1號文件：發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革和調(diào)整。大力發(fā)展農(nóng)村個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)。繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境，增加外出務(wù)工收入。保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益。加強(qiáng)對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓(xùn)。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。繼續(xù)增加財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2005年中央1號文件：加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境。加大農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。加快農(nóng)產(chǎn)品流通和檢驗檢測設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合配套體系建設(shè)。改革和完善農(nóng)村投融資體制，健全農(nóng)業(yè)投入機(jī)制。完善農(nóng)業(yè)投資管理體制。加快農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。推進(jìn)農(nóng)村金融改革和創(chuàng)新。

2006年中央1號文件：全面深化農(nóng)村改革，健全社會主義新農(nóng)村建設(shè)的體制保障。進(jìn)一步深化以農(nóng)村稅費改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革。統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村其他改革。

2007年中央1號文件：健全農(nóng)村市場體系，發(fā)展適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的物流產(chǎn)業(yè)。發(fā)達(dá)的物流產(chǎn)業(yè)和完善的市場體系，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要保障。必須強(qiáng)化農(nóng)村流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代流通方式和新型流通業(yè)態(tài)，培育多元化、多層次的市場流通主體，構(gòu)建開放統(tǒng)一、競爭有序的市場體系。建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施和發(fā)展新型流通業(yè)態(tài)。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管和市場服務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口調(diào)控。積極發(fā)展多元化市場流通主體。

2008年中央1號文件：逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。必須加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平。提高農(nóng)村義務(wù)教育水平。增強(qiáng)農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)能力。穩(wěn)定農(nóng)村低生育水平。繁榮農(nóng)村公共文化。建立健全農(nóng)村社會保障體系。不斷提高扶貧開發(fā)水平。大力發(fā)展農(nóng)村公共交通。繼續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。

2008年黨的十七屆三中全會報告：中國從總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期，要建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合。統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排市縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動條件，保障生產(chǎn)安全，擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面。盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。推動流動人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新。擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增加對縣的一般性轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)財力與事權(quán)相匹配，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實力。推進(jìn)省直接管理縣（市）財政體制改革。優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮好大中城市對農(nóng)村的輻射帶動作用，依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限.促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制。積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗。

資料來源：根據(jù)有關(guān)文件報告整理

2009年以來，黨中央國務(wù)院明確提出推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的工作從此進(jìn)入一個旗幟鮮明大張旗鼓發(fā)展的新時期。這一時期國家積極建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，實施新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動”。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化（專欄2）。在實踐中，各地推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作在思想認(rèn)識上逐步形成共識，在不同類型地區(qū)的探索試驗上形成典型模式，在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)一體化等方面開始取得重要進(jìn)展，糧食持續(xù)增產(chǎn)，農(nóng)民持續(xù)增收，農(nóng)村人口向工業(yè)化和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移取得突破性進(jìn)展，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化，從2011年起中國城鎮(zhèn)常住人口總量首次超過農(nóng)村人口總量（城市化率為51.3%），到2015年城市化率已達(dá)到56.1%，城鄉(xiāng)面貌有所改善。

專欄2 2009～2016年黨中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策內(nèi)容

2009年中央1號文件：推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化。加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。積極擴(kuò)大農(nóng)村勞動力就業(yè)。推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。積極開拓農(nóng)村市場。完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系。

2010年中央1號文件：加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系，推動資源要素向農(nóng)村配置。提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。加快改善農(nóng)村民生，縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距。協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)改革，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2011年中央1號文件：不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制。完善水資源管理體制。強(qiáng)化城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，對城鄉(xiāng)供水、水資源綜合利用、水環(huán)境治理和防洪排澇等實行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)實施，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，建立事權(quán)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源管理工作機(jī)制。進(jìn)一步完善水資源保護(hù)和水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制。加快水利工程建設(shè)和管理體制改革。健全基層水利服務(wù)體系。積極推進(jìn)水價改革。

2012年中央1號文件：提高市場流通效率，切實保障農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定均衡供給。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施建設(shè)。創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品流通方式。完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控。

2013年中央1號文件：改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。按照提高水平、完善機(jī)制、逐步并軌的要求，大力推動社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜，努力縮小城鄉(xiāng)差距，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)。

2013年中央1號文件：健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。

2014年中央1號文件：健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。開展村莊人居環(huán)境整治。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

2014年國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）：推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多子少取放活方針，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制障礙，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場建設(shè)。推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化。加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。堅持走中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險能力、市場競爭能力和可持續(xù)發(fā)展能力。保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。完善農(nóng)產(chǎn)品流通體系。建設(shè)社會主義新農(nóng)村。堅持遵循自然規(guī)律和城鄉(xiāng)空間差異化發(fā)展原則，科學(xué)規(guī)劃縣域村鎮(zhèn)體系，統(tǒng)籌安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃管理水平。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。

2015年中央1號文件：圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。中國要美，農(nóng)村必須美。繁榮農(nóng)村，必須堅持不懈推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。要強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用，加快提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。提升農(nóng)村公共服務(wù)水平。全面推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治。引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)。切實加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建工作。

2016年中央1號文件：推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高新農(nóng)村建設(shè)水平。加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，必須堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、城鄉(xiāng)要素平等交換，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。推進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工市民化。實施脫貧攻堅工程。

2016年國家“十三五”規(guī)劃：推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，全力實行脫貧攻堅。加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品安全保障能力，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備和信息化水平，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。建設(shè)和諧宜居城市。健全住房供應(yīng)體系。推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展特色縣域經(jīng)濟(jì)。加快建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，貫徹精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制和模式，采取超常規(guī)措施，加大扶貧攻堅力度，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，貫徹精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制和模式，采取超常規(guī)措施，加大扶貧攻堅力度，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧。支持貧困地區(qū)加快發(fā)展。完善脫貧攻堅支撐體系。

資料來源：根據(jù)有關(guān)文件報告整理

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要解決的關(guān)鍵問題

城鄉(xiāng)一體化是一個需要不斷探索和完善的過程。這個過程也是一個提出問題、界定問題、分析問題和解決問題的過程。中國多種城市形態(tài)、多樣鄉(xiāng)村、多個民族、多元文化并存，各地城鄉(xiāng)建設(shè)情況各異，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段不一，政府實力能力差異懸殊，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作復(fù)雜，必須統(tǒng)籌考慮，解決一系列關(guān)鍵問題。按照未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，結(jié)合近年來各地推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作進(jìn)展實際，有四個問題必須重視。

標(biāo)準(zhǔn)問題。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，具有很強(qiáng)的工具性，首先要明確目標(biāo)、建立標(biāo)準(zhǔn)，這是一個求同存異的過程，具有引領(lǐng)發(fā)展的重要作用，也是工作考核的基本依據(jù)。自中國政府提出推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作的目標(biāo)任務(wù)以來，迄今為止，已經(jīng)明確的標(biāo)準(zhǔn)主要是“六個一體化”（推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、市場建設(shè)和社會管理一體化）。在實踐中，主要是推動農(nóng)民工市民化、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)和積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。這些標(biāo)準(zhǔn)是重要的，但還很不夠。一是標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容有缺陷，對人的因素考慮不足。城鄉(xiāng)一體化是為人服務(wù)的，但在目前的標(biāo)準(zhǔn)中，只見物不見人或者難見人，難以在各項工作內(nèi)容上進(jìn)行取舍。二是標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不具體，在實踐中落實考核難。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的首要工作是搞好規(guī)劃，讓未來城鄉(xiāng)發(fā)展的具體邊界和框架科學(xué)合理和清晰可見，以此讓市場在資源配置中起決定作用，讓政府更好地發(fā)揮作用，但目前這一工作尚未受到足夠重視，很多規(guī)劃基礎(chǔ)不扎實，頂層設(shè)計不合理，基本內(nèi)容不完善，特別是多數(shù)還不公開、不透明乃至限制發(fā)展的多而促進(jìn)發(fā)展的不足。三是標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏銜接配套，在實施中有內(nèi)部沖突。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化涉及面廣，各項工作內(nèi)容很多，多數(shù)地區(qū)在發(fā)展優(yōu)先順序安排和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上缺乏明確界定。

理論問題。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，影響和制約因素很多，政府有重要職責(zé)，但也不全是政府的事。城鄉(xiāng)一體化不等于城鄉(xiāng)一樣化，不等于新型城鎮(zhèn)化，不等于新農(nóng)村建設(shè)。新中國是現(xiàn)代國家，目前的政府是有限政府，政府在城鄉(xiāng)發(fā)展上只能干有限的事并將這些事干好。在中國目前的發(fā)展階段，結(jié)合未來的發(fā)展目標(biāo)，政府究竟應(yīng)該干什么事、怎么干好，對這些事如何進(jìn)行選擇、排序、連接、組織、管理、監(jiān)督和保障，如何建立良好的機(jī)制，需要完善和創(chuàng)新理論來指導(dǎo)政策實踐和具體工作開展。但目前社會上對此研究重視還不夠，特別是對推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作在行動研究上不深不透，忽視了國家應(yīng)在有限政府框架內(nèi)解決這一最重要問題。在實踐中，各有關(guān)部門單位各種思想認(rèn)識觀點主張很多、分歧很大，基本上都按對本地區(qū)、本部門、本單位和本人工作最有利的內(nèi)容來思考和設(shè)計制定整個公共政策，組織安排政府各項工作，勢必阻礙整個推進(jìn)工作取得突破性進(jìn)展。主要表現(xiàn)在：在發(fā)展目標(biāo)定位上缺乏為人服務(wù)意識，在政府定位上求全責(zé)備；在實現(xiàn)途徑設(shè)計上缺乏整體框架，在政策設(shè)計上很不完善；在工作布局安排上缺乏合理路線圖，在工作安排上抓不住重點。

方法問題。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是隱合有假設(shè)條件的，采用科學(xué)的方法至關(guān)重要。這項工作既涉及生產(chǎn)力的發(fā)展，也涉及生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，既涉及思想觀念和政策措施的轉(zhuǎn)變，也涉及城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，既涉及生產(chǎn)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也涉及利益沖突和社會矛盾的調(diào)適。在政策設(shè)計上，要從全局、長遠(yuǎn)、戰(zhàn)略、宏觀、前瞻的角度來分析問題和解決問題，將政策的設(shè)計、執(zhí)行和保障統(tǒng)籌起來考慮，將現(xiàn)實社會中的人作為政策設(shè)計的出發(fā)點和落腳點，全面考慮政策制定的各種影響因素并將這些因素作為條件盡可能顯示在政策內(nèi)容中，將政策作為一種限額交易合約，對政策運行所要解決的關(guān)鍵問題提出比較科學(xué)合理的解決方案，建立激勵約束機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，保證在解決問題的同時不產(chǎn)生新問題。其核心思想是政府作為在邊際上，要在政策中合理引入條件，明確列出各種條件，將政策具體化和邊界化，實行合約治理，使政策執(zhí)行富有效率，同時制度保障可靠有力。但在實踐中，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作主要以文件為主，在引入條件和分類管理的政策規(guī)定上很不完善。

保障問題。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是一個長期、艱苦的過程，需要配置資源、加強(qiáng)保障，建立長效機(jī)制。迄今為止，中國政府在調(diào)整國民收入分配關(guān)系、加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得一定進(jìn)展，但在加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新方面進(jìn)展緩慢，在重要稀缺資源配置上保障不力。一是技術(shù)創(chuàng)新慢，發(fā)展資源稀缺。按照現(xiàn)有的技術(shù)水平、發(fā)展模式和政策要求，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)需要國家大力支持，農(nóng)民工市民化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也需要國家大力支持，都需要解決錢的問題、人的問題和地的問題等，這些發(fā)展資源都是稀缺的，國家在配置上兩面為難。二是制度創(chuàng)新慢，稀缺資源配置效率不高。在發(fā)展資源稀缺的背景下，提高資源配置效率，就要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定作用以及讓政府更好地發(fā)揮作用，目前中國這兩個作用都還發(fā)揮不夠。特別是國家對城鄉(xiāng)資產(chǎn)及其相關(guān)土地和資源的產(chǎn)權(quán)的合理界定和保護(hù)不足，城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場建設(shè)滯后，農(nóng)民難以搬遷進(jìn)城，實現(xiàn)市民化，城市人難以下鄉(xiāng)投資買房和享受生活，稀缺資源難以通過市場交易優(yōu)化配置。同時，國家目前還缺乏房地產(chǎn)稅、繼承稅、贈與稅等基本制度，政策性投資管理平臺建設(shè)不足，有效率的公共服務(wù)組織缺乏，對不同資產(chǎn)所有者和不同收入水平人員家庭依法依規(guī)進(jìn)行合理利益調(diào)節(jié)方面存在不足等，也造成部分稀缺資源占用浪費或重新配置困難。

“十三五”時期推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策建議

“十三五”是中國深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要時間窗口。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)步入“增速變化、結(jié)構(gòu)升級、動力轉(zhuǎn)換”的新常態(tài)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要創(chuàng)新。為適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來需要，要按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展新理念要求，在近年來工作基礎(chǔ)上，以戰(zhàn)略主動謀求發(fā)展先機(jī)，以規(guī)劃完善統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展全局，建立市場機(jī)制，改進(jìn)政府作為，優(yōu)化制度供給，確立堅定的決心、改革的精神、統(tǒng)籌的方法和長效的機(jī)制，力爭在正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系上實現(xiàn)新突破，在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化上取得新成就。

抓好規(guī)劃引領(lǐng)，明確發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是為人的發(fā)展服務(wù)的。要圍繞提高人的社會流動性、促進(jìn)人的全面發(fā)展、扶持大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新、為窮人進(jìn)城和富人下鄉(xiāng)提供途徑、擴(kuò)大社會稀缺資源配置的空間和范圍、促進(jìn)發(fā)展動力拓展轉(zhuǎn)換升級、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域勞動生產(chǎn)率和家庭收入生活水平的差距，長遠(yuǎn)謀劃，推進(jìn)城鄉(xiāng)合理分工和有機(jī)連接，促進(jìn)城鄉(xiāng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，同時引入綠色發(fā)展理念，發(fā)展“低碳”城市和生態(tài)農(nóng)業(yè)，完善和健全城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃配置好土地和空間資源、規(guī)制和引導(dǎo)城鄉(xiāng)健康發(fā)展，將各種相關(guān)規(guī)劃制定完整并公開發(fā)布。要立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，處理好短期與長期、宏觀與微觀、政府和市場、供給側(cè)與需求側(cè)的關(guān)系，實行問題導(dǎo)向，明確到2020年工作的具體標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)銜接配套辦法，尋求在推進(jìn)農(nóng)民工市民化、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上取得重要突破的途徑，釋放國內(nèi)需求潛力，升級消費結(jié)構(gòu)水平，擴(kuò)大消費群體規(guī)模，拉動廣闊消費市場，實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，增添發(fā)展新動能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效和平穩(wěn)較快增長。

推進(jìn)市場決定，建立良好機(jī)制。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要平臺是市場交易。要圍繞讓市場在資源配置中起決定作用，解決城鄉(xiāng)發(fā)展資源都稀缺的體制矛盾問題，引入市場機(jī)制，對稀缺資源在不同區(qū)域單位配置的效率進(jìn)行客觀評價，促進(jìn)稀缺資源從相對富余單位向相對稀缺單位合理流動。推進(jìn)理論創(chuàng)新，對中國城鄉(xiāng)土地所有制，按照建立制度是為了解決問題的思路引入現(xiàn)代制度和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行重新解釋，對土地市場建設(shè)的影響和制約因素進(jìn)行全面深入考慮，建立城鄉(xiāng)土地管理制度的內(nèi)在一致性，探索引入土地所有權(quán)稅費和土地特定用途補(bǔ)助，為深化城鄉(xiāng)土地制度改革提供支撐。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，拓展城鄉(xiāng)資源要素供給渠道，促進(jìn)低成本融資。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，拆除城鄉(xiāng)之間人為制造的藩籬（包括有形障礙和無形壁壘），促進(jìn)多方利益相關(guān)者充分參與，對排他性權(quán)利及其隱合責(zé)任進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、計量化、交易化，加強(qiáng)城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，加快建立房地產(chǎn)稅、繼承稅、贈與稅等基本制度，深化城鄉(xiāng)社會保障制度改革，積極穩(wěn)妥地建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地（含用途管制、空間管制、指標(biāo)交易和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)）、資金（含現(xiàn)金流、長期資金、投資項目）、人力資源（含從事三次產(chǎn)業(yè)、提供管理技術(shù)、信息咨詢服務(wù)等）等市場體系，立平臺、去庫存、補(bǔ)短板、拉鏈條、促分工、做交易、建合作，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素之間的雙向流動和優(yōu)化配置。

改進(jìn)政府作為，實行配套服務(wù)。政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中具有重要作用。要圍繞更好地發(fā)揮政府作用，讓國家在有限政府框架內(nèi)解決城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)構(gòu)矛盾問題。一方面，國家要在宏觀和大局上調(diào)整優(yōu)化國民收入分配結(jié)構(gòu)。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，加大對農(nóng)村實行“多予”、“少取”和“放活”的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度。積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量水平。合理界定、保護(hù)和明晰城鄉(xiāng)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)，完善城鄉(xiāng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大綠色采購、節(jié)能建筑規(guī)范、垃圾廢物管理及回收利用等力度，加快建構(gòu)資源節(jié)約型和環(huán)保友好型的生產(chǎn)方式和消費模式。另一方面，國家也要在微觀和地區(qū)上尊重各地發(fā)展實際差異，探索多元城鄉(xiāng)一體化模式。在微觀上，加快彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，讓農(nóng)村行路暢通、用水方便、生產(chǎn)力提升、人居環(huán)境改善。在地區(qū)上，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域合縱連橫、打破地域限制，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展需要，探索引入專業(yè)化組織，開發(fā)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，建設(shè)新型農(nóng)村管理服務(wù)載體，發(fā)展政策性投資管理公司，建立農(nóng)村勞動者及勞動貢獻(xiàn)登記管理服務(wù)中心和農(nóng)村投資交易所等，為農(nóng)民進(jìn)城和城市人下鄉(xiāng)牽線搭橋、分散風(fēng)險和提供相關(guān)配套服務(wù)。

加強(qiáng)制度保障，確保走向長遠(yuǎn)。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的長遠(yuǎn)保障是制度建設(shè)。要圍繞講秩序和可持續(xù)，讓國家在有限政府框架內(nèi)辦事，在完善和創(chuàng)新公共管理服務(wù)上有所突破，從加強(qiáng)基本制度建設(shè)入手，科學(xué)合理地確定深化農(nóng)村土地集體所有制和城鎮(zhèn)土地國有制改革的方向，合理引入條件，明確界定和保護(hù)勞動者在制度中的產(chǎn)權(quán)，實行有保留、有取消、有修改相結(jié)合，建立內(nèi)在邏輯一致的完整制度框架，激發(fā)各種勞動者在農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地上的生產(chǎn)積極性，建立良好穩(wěn)定的社會秩序和社會結(jié)構(gòu)。建立完善國家推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立日常工作機(jī)制，組織在法律授權(quán)下開展改革試點和推進(jìn)全面工作。深化國家行政管理體制改革，將政府工作權(quán)力明確界定為有條件的權(quán)力，并公開這些條件，將政府工作職責(zé)明確界定為有限責(zé)任，并進(jìn)行責(zé)任分解，推進(jìn)建立政府權(quán)力清單和責(zé)任清單。借鑒日本經(jīng)驗，制定和完善專門法案，有計劃有步驟地統(tǒng)籌推進(jìn)國土綜合開發(fā)，注重開發(fā)和地區(qū)綜合發(fā)展，推動大型項目建設(shè)，創(chuàng)造良好生態(tài)環(huán)境，建設(shè)宜居綜合環(huán)境，構(gòu)建交流網(wǎng)絡(luò)和多級分散國土框架，推進(jìn)多種主體參與開發(fā)和地區(qū)合作，保障國土開發(fā)可持續(xù)發(fā)展。