對美國高校外部學(xué)術(shù)治理的探討

徐子棉

【摘 ?要】在世界范圍內(nèi)，高等教育機(jī)構(gòu)正在快速轉(zhuǎn)型，學(xué)術(shù)治理（Academic Governance）的影響越來越大，由于高校學(xué)術(shù)治理通常在大學(xué)中被理解為旨在確保公共利益的體制框架，即所謂的“外部治理”。事實(shí)上鑒于高校工作的復(fù)雜性，許多國家（包括美國）高校都獲得了實(shí)質(zhì)性的專業(yè)自主權(quán)和決策自治權(quán)，即“內(nèi)部治理”。其“內(nèi)部治理”的設(shè)計(jì)和流程，均以確保大學(xué)協(xié)調(diào)和控制學(xué)術(shù)活動以及維護(hù)公眾利益。因此，高校學(xué)術(shù)治理應(yīng)由內(nèi)部治理與外部治理兩個(gè)部分構(gòu)成。在高等教育與政府和市場相互滲透的今天，美國高校外部學(xué)術(shù)治理問題是值得研究的課題，筆者通過考察和學(xué)習(xí)，對美國高等教育外部學(xué)術(shù)治理的起源、特點(diǎn)、應(yīng)對策略，以及對其他國家學(xué)術(shù)治理改革的可能影響、指導(dǎo)和借鑒進(jìn)行了積極探討。

【關(guān)鍵詞】美國高校 ?外部學(xué)術(shù)治理 ?研究與探討

基金項(xiàng)目：陜西省社會科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：2016A011）;中國國家留學(xué)基金委（CSC）資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：201708765004）。

引 言

多年來，美國高校在學(xué)術(shù)治理方面積累了不少值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，這源于其為保持本科教學(xué)和學(xué)術(shù)治理高質(zhì)量的可持續(xù)性發(fā)展。美國高校每年會定期舉辦由本校專家教授、教師和國內(nèi)不同高校專家及其他國家來訪的專家、學(xué)者參加的教學(xué)對話活動，尤其是近幾年，隨著世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、信息社會化、文化多樣化的發(fā)展態(tài)勢，即知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代已經(jīng)來臨，美國高校關(guān)于學(xué)術(shù)治理的話題，更是符合知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要，不僅聚集了美國知名高校的典型做法和經(jīng)驗(yàn)，使得美國高校學(xué)術(shù)治理的空間不斷擴(kuò)大，吸引了其他國家不少大學(xué)對高等教育學(xué)術(shù)治理的廣泛興趣，研究活動非?；钴S。為此，國際高校間相互來往交流和借鑒的頻率越來越高，已成為促進(jìn)其他國家學(xué)術(shù)治理發(fā)展的常態(tài)。當(dāng)然，美國高校的學(xué)術(shù)治理，不僅包括內(nèi)部學(xué)術(shù)治理，還包括外部學(xué)術(shù)治理，而作為最為重要的外部治理主體之一，政府是介入大學(xué)治理而影響大學(xué)學(xué)術(shù)治理的，所以，在高等教育與政府和市場相互滲透的今天，對美國高校外部學(xué)術(shù)治理問題進(jìn)行探討研究是必要的。

美國高校外部學(xué)術(shù)治理的起源

美國第一批學(xué)院和大學(xué)是在英國王室控制下的北美殖民地之間特許的，隨后由最初的美國各州注冊，均獨(dú)立于聯(lián)邦政府或國家政策。1819年，美國高等教育開始進(jìn)行第一次全國打造和塑型，當(dāng)時(shí)是美國最高法院在達(dá)特茅斯學(xué)院訴伍德沃德案中裁定了學(xué)院憲章。這意味著，大學(xué)是一個(gè)旨在使公眾受益的私立機(jī)構(gòu)，并不是受公共控制的公共機(jī)構(gòu)。[1]達(dá)特茅斯學(xué)院案例是一個(gè)具有里程碑意義的法律決定，它表達(dá)了美國公司制的概念，但它也認(rèn)可了美國學(xué)術(shù)組織的原則，即高等教育機(jī)構(gòu)的最終控制權(quán)是掌握在外部董事會手中，而非教職員工那里。最高法院的裁決鼓勵(lì)在美國發(fā)展中的各州建立、支持和監(jiān)管“私立”院校和“公立”院校，從而促成了一個(gè)具有全國競爭力的高等教育市場，其特點(diǎn)是具有積極管理的機(jī)構(gòu)。隨著時(shí)間的推移，美國高校的外部治理逐漸發(fā)展為贈地大學(xué)，包括聯(lián)邦政府的支持，致力于更實(shí)際和應(yīng)用的研究領(lǐng)域，以及聯(lián)邦政府對大多數(shù)學(xué)術(shù)研究的融資，最終廣泛用于學(xué)生獎學(xué)金和貸款，獲得這種財(cái)政支持的機(jī)構(gòu)資格是由區(qū)域自愿制度決定的。

美國高校外部學(xué)術(shù)治理特點(diǎn)與差異

鑒于美國的聯(lián)邦政治框架，在實(shí)踐中一直缺乏國家教育部和高等教育集中規(guī)劃。因此，美國高等教育的外部學(xué)術(shù)治理在世界上也是最為分散的體系之一，其在市場競爭中將消費(fèi)者主權(quán)置于首位。從而導(dǎo)致美國內(nèi)部學(xué)術(shù)治理比那些國家學(xué)科協(xié)會或國家部委在塑型大學(xué)決策方面扮演重要角色的國家，更注重制度。[2]但是，美國聯(lián)邦監(jiān)管政策關(guān)于環(huán)境、非歧視和移民等問題的關(guān)注確實(shí)影響了學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，也包括對學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的“非法定合法的影響”，比如私營部門的力量，雖然既不是法定的，也不是監(jiān)管的，但對學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)決策具有等效影響。這些影響包括保險(xiǎn)運(yùn)營商、認(rèn)證機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)聯(lián)盟等。

美國五十個(gè)州的外部治理也存在著顯著差異。比如紐約董事會施加監(jiān)管，在公共資助和某種程度上超過私人機(jī)構(gòu)的影響，但有些州只有一個(gè)公共資助機(jī)構(gòu)的正式管理機(jī)構(gòu)，而許多州都有機(jī)構(gòu)來計(jì)劃或協(xié)調(diào)公共資助，少數(shù)幾個(gè)州提倡憲法自治公開選擇公共資助機(jī)構(gòu)。[3]傳統(tǒng)上一直受到國際社會的廣泛關(guān)注，符合美國國家制定外部治理制度的加利福尼亞州，1960年即通過所謂的高等教育總體規(guī)劃，在這種連貫的制度下，公共支持的高等教育分為三個(gè)部門。加州大學(xué)（University of California）系統(tǒng)被授予最大的自治權(quán)，被指定為主要研究機(jī)構(gòu)，并給予公立高等教育專門管轄研究博士學(xué)位以及法律、醫(yī)學(xué)、牙科和獸醫(yī)的專業(yè)教育提供獨(dú)家管轄權(quán)。加州州立大學(xué)（CSU）系統(tǒng)是通過碩士學(xué)位和專注于研究適合教學(xué)的教育。社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)是通過本科教育的前兩年提供學(xué)術(shù)和職業(yè)指導(dǎo)，同時(shí)加州大學(xué)和加州州立大學(xué)旨在為社區(qū)大學(xué)畢業(yè)生提供深造的機(jī)會。加州的招生制度不僅資源比其他州更好，而且國家政策差異化招生在五十個(gè)州中也是獨(dú)一無二的，然而，最近加利福尼亞州對外治理機(jī)構(gòu)認(rèn)為該系統(tǒng)有嚴(yán)重的局限性。現(xiàn)在有了有條不紊的國家監(jiān)督和規(guī)劃，國家預(yù)算決定與國家預(yù)算決策之間的聯(lián)系，以及政策目標(biāo)之間關(guān)系薄弱，高等教育各個(gè)部分都是根據(jù)自己的優(yōu)先事項(xiàng)制定自己的政策，而國家政策指導(dǎo)卻很少。

美國高校外部學(xué)術(shù)治理的應(yīng)對策略

在對五十個(gè)州高等教育外部治理的評估中，著名教育專家麥克吉尼斯指出：盡管人們越來越關(guān)注更高層次的公共或社會目的、教育以及對政策指導(dǎo)和相關(guān)新方法的需求政策，但現(xiàn)實(shí)情況是，很少有國家有能力追求側(cè)重于公共目的的長期議程。簡而言之，在闡述和捍衛(wèi)基本公共目的責(zé)任時(shí)，無人承擔(dān)，責(zé)任缺位，國家領(lǐng)導(dǎo)人全神貫注于財(cái)政危機(jī)和短期政治議程危機(jī)。在動蕩的財(cái)政危機(jī)和競爭中，高等教育領(lǐng)導(dǎo)人似乎更關(guān)注他們自己機(jī)構(gòu)的未來，而非建立政策領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)和必要的政策，以確保高等教育響應(yīng)公共優(yōu)先事項(xiàng)。[4]

美國知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿基翁對這種變異影響使用了計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，美國各州法規(guī)為研究設(shè)計(jì)更有效的大學(xué)外部治理系統(tǒng)給出了一些重要的變量，研究人員試圖找出美國大學(xué)外部治理如何影響先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體系中有益的學(xué)術(shù)研究成果，他們對美國各州的分析表明，當(dāng)研究型大學(xué)擁有更大的自主權(quán)并面對更激烈的競爭時(shí)，它們的生產(chǎn)率更高。盡管大多數(shù)美國公立研究型大學(xué)都實(shí)現(xiàn)了先前描述的實(shí)質(zhì)性自治，包括選擇學(xué)生、設(shè)置課程和任命教授的自由，但就大學(xué)的程序自治而言，各州之間的差異要大得多（從中央采購要求其預(yù)算由國家批準(zhǔn)、從政府對人員的雇傭和支付的控制到需要遵守公務(wù)員薪酬規(guī)則等）。此外，受私立研究型大學(xué)及大學(xué)預(yù)算來自聯(lián)邦研究資助比例的影響，美國公立研究型大學(xué)的競爭程度也各不相同。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家，專注于大學(xué)影響技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)出，有助于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，其產(chǎn)出措施包括專利數(shù)量產(chǎn)生、研究出版物及大學(xué)對國家創(chuàng)造力的影響。關(guān)于外部治理與研究型大學(xué)企業(yè)生產(chǎn)率之間的關(guān)系結(jié)論，最適用于處于技術(shù)前沿的國家，即經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國家。在這方面，阿基翁認(rèn)為最有效的外部治理體系就是允許研究型大學(xué)控制其預(yù)算的使用，為它們的教師選擇補(bǔ)償，并雇用其中任何一個(gè)它們最喜歡的學(xué)術(shù)人員。

總之，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家對美國大學(xué)外部治理的分析，研究型大學(xué)只有最大限度給予指導(dǎo)資源和研究人員自由裁量權(quán)的情況下，才能有效地進(jìn)行研究，這是非常復(fù)雜的。此外，如果以績效為基礎(chǔ)進(jìn)行競爭，大學(xué)能更有效地管理、研究、獎勵(lì)、分配公共利益資源。這意味著另一個(gè)可能的優(yōu)勢，即美國高校外部治理體系中，公開的國家框架政策將資助學(xué)術(shù)研究。在大多數(shù)經(jīng)合組織國家中，資助大學(xué)研究的手段是“雙重資助”模式，特征表現(xiàn)為普通大學(xué)基金以非競爭性方式授予國家機(jī)構(gòu)，輔助以學(xué)科為導(dǎo)向的研究理事會授予的同行評審研究資助。[5]

相比較而言，大多數(shù)學(xué)術(shù)研究經(jīng)費(fèi)所采用的政策工具是以績效為基礎(chǔ)的競爭。美國公立和私立大學(xué)超過三分之二支出的研究經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦撥款資助，由國家科學(xué)基金會（National Science Foundation）、衛(wèi)生研究所（National Institutes of Health）和國家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration）等機(jī)構(gòu)提供。此外，這些競爭性的聯(lián)邦撥款通常都是對每個(gè)機(jī)構(gòu)的間接支持，這就提供了額外的資金，研究型大學(xué)可以自行決定這些資金的使用權(quán)。美國的外部治理通常允許大學(xué)根據(jù)需要靈活地調(diào)整和改革它們的內(nèi)部治理體系，而不是通過國家或州法規(guī)規(guī)定這些結(jié)構(gòu)和過程的設(shè)計(jì)。在這個(gè)分散的美國大學(xué)外部治理框架內(nèi)，學(xué)院和大學(xué)已經(jīng)形成了一個(gè)獨(dú)特的內(nèi)部或“共享治理”體系，旨在代表更廣泛的公共利益受托人。委員會和大學(xué)幫助協(xié)調(diào)和發(fā)展在競爭性的國家體系內(nèi)每個(gè)機(jī)構(gòu)的大學(xué)管理者，以及旨在反映專業(yè)價(jià)值觀和教師知識的學(xué)術(shù)參議院和學(xué)術(shù)部門等競爭機(jī)構(gòu)。

結(jié) 語

完整的大學(xué)治理在實(shí)際運(yùn)行中，包括“內(nèi)部治理”與“外部治理”兩個(gè)方面。而在高等教育與政府、市場相互滲透的今天，我們更應(yīng)重視研究和探討美國高等教育中的外部學(xué)術(shù)治理，對其外部學(xué)術(shù)治理的起源、特點(diǎn)、應(yīng)對策略以及對其他國家學(xué)術(shù)治理改革的借鑒進(jìn)行研究，從而激發(fā)不同國家高校在外部學(xué)術(shù)治理中不斷創(chuàng)新，保持學(xué)術(shù)治理的鮮活性和生命力，以滿足社會發(fā)展對高等教育的要求。

參考文獻(xiàn)：

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[4]McGuinness A. C，“Jr.‘The states and higher educationin Altbach， P.G， Gumport， P. J. and Berdahl， R. O.（Eds）American Higher Education in the Twenty-First Century： Social， Political， and Economic， Challenges（3rd Edn），”Baltimore MD： Johns Hopkins University Press（2011）p.164.

[5]Dill， D. D. “The United States in Dill， D. D. and van Vught， F. A.（Eds）National Innovation and the Academic Research Enterprise： Public Policy in Global Perspective，”Baltimore， MD： The Johns Hopkins University Press（2010）.