行政審批改革的浙江實踐

龍海波 宮劍

近年來，浙江省積極開展“四單一網(wǎng)”建設(shè)，在系統(tǒng)梳理政府各部門權(quán)力職責(zé)的基礎(chǔ)上，堅持用權(quán)力清單管住政府權(quán)力，用責(zé)任清單明確政府職責(zé)，用企業(yè)投資負(fù)面清單放開企業(yè)手腳，用財政專項資金管理清單曬收支家底

早在2013年初，浙江省就制定出臺了《浙江省深化行政審批制度改革實施方案》，提出要打造“辦事最快”政府的號召，強力推進以“四單一網(wǎng)”為主要內(nèi)容的政府“自我革命”?！八膯巍笔侵笝?quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單和財政專項資金管理清單，“一網(wǎng)”是指浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，其目標(biāo)是打造“審批事項最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)省份”。

2014年6月，浙江在網(wǎng)上公布了省級部門權(quán)力清單，作為縣級層面試點的富陽市也與省級同步公布了行政權(quán)力清單。同年10月，全省101個市、縣（市、區(qū)）在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布了行政權(quán)力清單。至此，浙江成為全國第一個在全省推行權(quán)力清單制度的省份。

2014年12月，浙江省完成省市縣政府部門責(zé)任清單編制工作并在網(wǎng)上公布，成為“四單一網(wǎng)”建設(shè)最具代表性的省份之一。從明確政府職責(zé)到限制政府權(quán)力，同時激發(fā)市場活力并接受社會監(jiān)督，全方位將政府權(quán)力關(guān)進籠子，按照限制權(quán)力、激發(fā)活力、鼓勵創(chuàng)新、推動發(fā)展的邏輯重構(gòu)了政府職能體系。

權(quán)力清單：緊扣清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

權(quán)力清單不僅是政府行政權(quán)力的列表，更重要的是通過權(quán)力清單的制定，將行政權(quán)力進行全面匯總與梳理，正確處理好政府與市場的關(guān)系，科學(xué)劃分政府各部門的行政權(quán)力。浙江省在推行權(quán)力清單制度工作中，緊緊抓住“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”三個重要環(huán)節(jié)，按照統(tǒng)一行政權(quán)力分類標(biāo)準(zhǔn)，全面部署、分步推進、重點突破、依法實施。

1.梳理部門職責(zé)，優(yōu)化權(quán)力配置。突破行政許可和行政審批范疇，按照行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政征收等15類劃分標(biāo)準(zhǔn)，逐條逐項進行分類登記，認(rèn)真研究提出需要取消轉(zhuǎn)移下放職責(zé)的意見。采用“三報三審三回”的工作流程，在浙江省編辦和各省級部門間進行反復(fù)協(xié)商。

2.多方征求意見，建立會商機制。省級部門權(quán)力事項的清理方案先后兩輪征求了11個設(shè)區(qū)市和20多個縣（市、區(qū)）意見，共征集意見建議3000余條。與此同時，依托高校和科研機構(gòu)開展獨立的第三方評估，保障權(quán)力清單合理性。此外，建立由省編辦牽頭，省發(fā)展改革委（審改辦）、省法制辦等部門參與的權(quán)力清單會商機制。

3.編制職權(quán)履行流程圖，優(yōu)化辦事流程。在具體編制過程中，原則上采取分類的辦法編制，同類職責(zé)的不同項目履職流程有關(guān)鍵性差異的，單獨編制相應(yīng)的流程圖；法律法規(guī)明確規(guī)定程序的，按法定程序編制流程圖；沒有明確規(guī)定的，按照便民原則編制。公開的運行流程圖內(nèi)容應(yīng)包括權(quán)力名稱編號、實施依據(jù)、辦事流程、責(zé)任單位、監(jiān)督電話等，確保每項權(quán)力按照規(guī)定的權(quán)限和程序行使。

4.建立部門權(quán)力清單和履職流程動態(tài)調(diào)整機制。對不合理的法律法規(guī)在充分論證的情況下要盡早宣布廢止或修正。根據(jù)執(zhí)法依據(jù)和機構(gòu)職能調(diào)整等變化，不斷調(diào)整完善“權(quán)力清單”內(nèi)容，定期審視需要削減的權(quán)力事項和下放的事項，并按程序確認(rèn)公布。

責(zé)任清單：明確權(quán)責(zé)關(guān)系、強化事中事后監(jiān)管

權(quán)力與責(zé)任相匹配是政府有效履行責(zé)任的保證，權(quán)責(zé)一致是政府運行的首要原則。責(zé)任清單是理順橫向和縱向部門職責(zé)關(guān)系，明確管理事項的部門、職責(zé)分工和依據(jù)。責(zé)任清單編制過程中，始終堅持職責(zé)法定、問題導(dǎo)向、便民高效、公開透明原則，重點要把握以下四個方面：一是部門的主要職責(zé)是否表述全面、具體、清晰、完備，新增職責(zé)要避免產(chǎn)生新的職責(zé)交叉；二是重點圍繞理順部門職責(zé)關(guān)系，堅持一件事情原則上由一個部門管理，刪除重復(fù)事項；三是確保當(dāng)前社會關(guān)注的突出事項都有監(jiān)管制度，并具有可操作性和可行性；四是具體強制性公共服務(wù)事項不列入部門責(zé)任清單，防止取消的行政權(quán)力被包裝成服務(wù)事項。

與此同時，專門將事中事后監(jiān)管納入責(zé)任清單。其一，分類建立監(jiān)管制度，對每一類制度都要明確監(jiān)督檢查對象、內(nèi)容、措施、程序和處理方式，重點針對公共安全、環(huán)境保護、公共秩序等領(lǐng)域，建立經(jīng)常性抽查監(jiān)管制度、定期監(jiān)管和危險隱患及時監(jiān)管制度。其二，加強對取消（包括簡化審批程序）、轉(zhuǎn)移、委托下放權(quán)力事項的監(jiān)管。其三，加強對實行屬地管理執(zhí)法事項的監(jiān)管，從程序是否規(guī)范、執(zhí)法是否到位等方面強化對市縣行使處罰權(quán)過程的監(jiān)督。其四，加強對保留權(quán)力事項的監(jiān)管，主要包括：依法行使職權(quán)，建立或完善現(xiàn)有的事中事后監(jiān)管制度；進一步提出減少審批環(huán)節(jié)、簡化辦事程序的措施；針對食品、安全、環(huán)境等社會關(guān)注事項，建立健全科學(xué)的抽查制度、責(zé)任追溯制度、經(jīng)營異常名錄和黑名單制度等。

企業(yè)投資負(fù)面清單：減審批重監(jiān)管、突出企業(yè)主體地位

浙江省是國內(nèi)較早提出制定企業(yè)投資負(fù)面清單的省份之一。在舟山群島新區(qū)、嘉善縣、海寧市、紹興市柯橋區(qū)四地試點基礎(chǔ)上，發(fā)布了《浙江省企業(yè)投資項目核準(zhǔn)目錄（2015年版）》，成為全國首個全省通用的企業(yè)投資負(fù)面清單。該目錄分國家核準(zhǔn)、省級核準(zhǔn)、市縣核準(zhǔn)以及相關(guān)禁止類、限制類、淘汰類等7大類別，共計1151個事項。主要做法包括：一是對核準(zhǔn)目錄外企業(yè)項目一律施行備案管理。對于清單外企業(yè)投資項目政府不再審批，而是實行立項備案、前置審批按準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)自主承諾、竣工統(tǒng)一驗收、事中事后“零容忍”監(jiān)管制度。二是企業(yè)經(jīng)營自主事項一律不作為核準(zhǔn)前置條件。除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策。三是依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格控制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩產(chǎn)業(yè)。

財政專項資金管理清單：提高公共資金使用效率

財政專項資金管理清單，是指以清單的方式對財政專項資金進行管理。內(nèi)容包括：主管部門、專項名稱和涉及金額。以清理規(guī)范、完善制度、提高績效、公開透明為主線，深入推進專項資金管理清單改革。

1.制定專項資金管理清單。清理整合現(xiàn)有專項資金，嚴(yán)控新增專項資金項目。對已實現(xiàn)項目目標(biāo)或到期項目予以取消；對使用方向一致、扶持對象相同或相近的予以歸并；對不同部門管理但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的予以整合。省級部門將不再直接與企業(yè)產(chǎn)生撥付資金和收費的“經(jīng)濟往來”。

2.完善清單配套制度體系。一是按照“一個部門整合歸并為一個轉(zhuǎn)移支付項目，一個專項制定一個管理辦法”的原則，修訂完善轉(zhuǎn)移支付專項資金管理辦法和資金分配程序。二是改革和完善資金分配方法。納入專項性一般轉(zhuǎn)移支付的采用“因素法”分配，對競爭性專項資金按規(guī)定經(jīng)項目招標(biāo)評審擇優(yōu)分配。三是積極創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式，加快設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)資金。

3.創(chuàng)建績效預(yù)算管理模式。強化績效與預(yù)算相結(jié)合，要求每項預(yù)算都有績效目標(biāo)和組織實施計劃。強化績效跟蹤，將跟蹤結(jié)果作為預(yù)算執(zhí)行依據(jù)，并據(jù)此優(yōu)化和調(diào)整管理措施。強化績效問責(zé)，將評價結(jié)果公示、公開，健全績效評價結(jié)果反饋整改制度。完善評價結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的機制，績效好的專項資金如需要可以延續(xù)，績效不好的專項資金要取消或調(diào)整使用方向。

4.推進管理信息公開。提高專項資金透明度，除涉密專項外，省級財政專項資金清單項目分配政策、分配過程和結(jié)果，執(zhí)行過程及結(jié)果全程在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、省級主管部門和財政部門的網(wǎng)站向全社會公開。

浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)：公共服務(wù)平臺的“2+4”模式

2014年6月，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)正式上線運行。全省101個市縣政府和31個開發(fā)區(qū)設(shè)服務(wù)平臺，43個省級部門設(shè)服務(wù)窗口，將4000多個政府機構(gòu)的政務(wù)服務(wù)資源聯(lián)接在一起，成為全國首個實現(xiàn)省市縣一體化建設(shè)與管理的政府網(wǎng)站。目前，已初步建成集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、互動交流、效能監(jiān)察于一體，省市縣統(tǒng)一架構(gòu)、多級聯(lián)動的公共服務(wù)平臺，形成“2+4”模式的六大功能模塊，“2”即個人辦事、法人辦事兩個主體板塊，“4”即行政審批、便民服務(wù)、陽光政務(wù)、數(shù)據(jù)開放4個專題版塊。

1.打造統(tǒng)一、規(guī)范的行政權(quán)力網(wǎng)上運行體系。一是建設(shè)全省一體化的行政權(quán)力事項庫。在省市縣三級政府權(quán)力清單基礎(chǔ)上，將各級政府權(quán)力事項基本信息、運行要求編號入庫，實行標(biāo)準(zhǔn)化、動態(tài)化管理。二是建設(shè)全省統(tǒng)一運行的行政權(quán)力運行系統(tǒng)。按照統(tǒng)一認(rèn)證、統(tǒng)一申報、統(tǒng)一查詢的要求，將省市縣政府部門審批事項全部實現(xiàn)網(wǎng)上運行。三是深化全省統(tǒng)一的電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)行政權(quán)力運行的全過程監(jiān)督。

2.依托信息化推進行政流程再造，逐步提升政務(wù)服務(wù)便捷化程度。在全省多個地區(qū)開展網(wǎng)上網(wǎng)下多級聯(lián)動審批、商事登記“三證”聯(lián)辦、審批中介網(wǎng)上超市等試點工作。比如，溫州市龍灣等區(qū)縣，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和社區(qū)便民服務(wù)中心，實現(xiàn)社保、民政、計生、海洋漁業(yè)等事項“就近申報、網(wǎng)上辦理、就近反饋”；臺州市開展行政審批中介服務(wù)監(jiān)管試點，建立網(wǎng)上競價平臺，增強中介服務(wù)的透明度和競爭性。

3.不斷拓展網(wǎng)上服務(wù)功能和形式，以“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)化政府公共服務(wù)。一是不斷增加應(yīng)用項目，先后推出信用信息查詢、工商企業(yè)年報、旅游電子合同等多項新服務(wù)。二是不斷將政務(wù)服務(wù)平臺向基層延伸，比如，寧波北侖區(qū)依托農(nóng)村電子商務(wù)服務(wù)點將政務(wù)服務(wù)延伸至農(nóng)村居民。三是拓展移動端政務(wù)服務(wù)，通過移動客戶端（APP）、微信公眾號等，提供手機預(yù)約診療掛號、水電氣繳費等熱點服務(wù)。四是借助平臺開展政民互動，比如，推出省政府十方面民生實事網(wǎng)上意見征集和投票活動，吸引二十余萬網(wǎng)民實名參與活動。

4.推進電子政務(wù)集約建設(shè)和數(shù)據(jù)共享，構(gòu)建智慧政府監(jiān)管平臺。一是強化基礎(chǔ)設(shè)施和平臺支撐，積極推進各部門電子政務(wù)系統(tǒng)在云平臺集中部署，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施集約建設(shè)、共享利用。二是推動政務(wù)信息資源共享，制定政務(wù)服務(wù)網(wǎng)信息資源共享管理辦法，開展省級單位信息資源目錄梳理工作，推出“數(shù)據(jù)開放板塊”。三是打造綜合監(jiān)測分析平臺，建設(shè)財政專項資金管理系統(tǒng)，對每筆專項資金的流向進行全過程管理。建設(shè)經(jīng)濟運行監(jiān)測系統(tǒng)，進行即時數(shù)據(jù)的全面匯聚、動態(tài)展示和比對分析。

“四單一網(wǎng)”建設(shè)的進展及思考

浙江省以“四單一網(wǎng)”建設(shè)為重點，深化行政審批制度改革，為全國提供了政府職能轉(zhuǎn)變的浙江樣本。目前，部門權(quán)力清單和責(zé)任清單開始在全國范圍推廣，企業(yè)投資負(fù)面清單已在部分地區(qū)擴大試行，實行財政專項資金管理清單也于2016年1月在國務(wù)院常務(wù)會議上通過。“職權(quán)法定、邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運作高效”的政府職責(zé)體系正逐步形成。由于“四單一網(wǎng)”內(nèi)在關(guān)聯(lián)性強，無論哪個方面處理不好，都會影響整個改革進程。因此，必須高度重視改革過程中面臨的一些困難和問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.地方政府在處置涉及中央層面事項時存在障礙?，F(xiàn)行法律法規(guī)滯后與缺位并存，難以適應(yīng)改革的需求，導(dǎo)致清權(quán)減權(quán)難以徹底，厘權(quán)確權(quán)難以到位。其一，部分職權(quán)沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)，但在實踐中難以取消。比如，省級部門目前實施的審核轉(zhuǎn)報事項，不少以國家部委文件為依據(jù)進行審批，涉及市場準(zhǔn)入、資金分配、項目審批等鼓勵性扶持措施，如果取消可能就無法公平參與市場競爭。其二，部分事項雖有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)，但不符合全面深化改革的要求，地方政府相關(guān)部門一時也難以處置。

2.制訂市縣專項資金管理清單工作進度較慢。浙江省推進財政專項資金管理清單工作雖然走在全國前列，改革成果也已初步顯現(xiàn)，但由于專項資金覆蓋面廣、政策性強，資金管理具有地方特色，在實施過程中還存在不同步的問題。截止2015年8月，除省級以外，僅有6個地市、20個縣（區(qū)、市）公開了專項資金管理清單。此外，各類鼓勵引導(dǎo)類事項政出多門、名目繁多，導(dǎo)致政府資源多頭分配、力量分散，往往使得政府投入績效不高。

3.“一張網(wǎng)”系統(tǒng)整合和資源共享障礙較大。多年來形成的電子政務(wù)縱強橫弱、條塊分割格局，制約了政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)的拓展和完善。例如，使用部委垂直系統(tǒng)的單位，很難實現(xiàn)行政審批等相關(guān)業(yè)務(wù)的一站式辦理。不少部門的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)都在縱向?qū)＞W(wǎng)上運行，無法實現(xiàn)實時互通，致使業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合和信息資源共享存在“中梗阻”現(xiàn)象。此外，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)覆蓋各地的范圍廣度和時間進度存在差距。

4.“四單一網(wǎng)”工作長效機制尚未健全。動態(tài)調(diào)整機制、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)運行維護機制、改革效果綜合評價機制、社會監(jiān)督管理機制等亟待建立。財政專項資金在分配、使用和管理上還存在“重項目爭取、輕資金管理”、“重資金分配、輕使用監(jiān)管”、“重項目申報、輕后期監(jiān)督”現(xiàn)象。改革的總牽頭部門未明確。比如，省政府辦公廳、省編辦、財政廳、發(fā)展改革委、法制辦分工各管一塊，但缺少總牽頭部門綜合協(xié)調(diào)。