行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理研究文獻(xiàn)述評(píng)

孫超

[摘 要] 運(yùn)用文獻(xiàn)研究法，對(duì)國內(nèi)外行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理方面的研究觀點(diǎn)、研究方法及研究視角等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)梳理。國外學(xué)者的研究視角多集中在影響公共資產(chǎn)管理水平因素的探索、管理模式的創(chuàng)新以及通過案例與建立模型分析公共資產(chǎn)管理。但實(shí)踐性較弱，且研究對(duì)象與視角均較為宏觀，對(duì)解決實(shí)踐領(lǐng)域中的具體問題不具可操作性。國內(nèi)學(xué)者的研究集中于問題與對(duì)策、資產(chǎn)管理模式、資產(chǎn)的配置、資產(chǎn)管理與內(nèi)部控制及資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，且多針對(duì)現(xiàn)狀和問題的分析，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。國內(nèi)學(xué)者相關(guān)的研究更加注重實(shí)踐中具體問題的解決對(duì)策。但一些研究成果欠缺理論依據(jù)，大多是對(duì)國家政策法規(guī)的解讀與延伸拓展，有關(guān)研究的實(shí)踐意義較強(qiáng)而理論基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn)管理;文獻(xiàn)述評(píng)

[中圖分類號(hào)] F235.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

一、引言

2016年，財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查核實(shí)管理辦法》、《關(guān)于開展2016年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作的通知》，確定于今年1-10月在全國范圍內(nèi)開展行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作。通過清查，可以明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存量，有利于強(qiáng)化管理基礎(chǔ)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理;有利于明確行政事業(yè)單位階段性資產(chǎn)增量，有利于實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理;有利于了解國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比重，為實(shí)行資產(chǎn)分類管理提供助力。同時(shí)，開展國有資產(chǎn)清查能夠從資產(chǎn)的總量、增量、結(jié)構(gòu)等多方面反映公共部門財(cái)政情況，為實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位科學(xué)化、精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。

論文通過對(duì)國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理研究成果的梳理，列出若干有代表性的研究視角與研究觀點(diǎn)，指出它們的現(xiàn)實(shí)意義和理論不足，形成文獻(xiàn)評(píng)述，以展現(xiàn)截至當(dāng)前，國內(nèi)外關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理研究的現(xiàn)狀。

需要說明的是，國外并沒有“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)”這一提法，在諸多文獻(xiàn)中多稱之為公共資產(chǎn)（public assets）、政府資產(chǎn)（government assets）、國家資產(chǎn)（national assets）。且國內(nèi)外對(duì)于公共部門的名稱界定存在較大差異，鑒于國內(nèi)外研究客體口徑不一等因素限制，故本文著重于國內(nèi)研究成果，僅對(duì)國外部分做簡(jiǎn)要述評(píng)。

二、國外文獻(xiàn)綜述

為了解國外研究文獻(xiàn)的總體情況，本文分別以public assets、government assets、national assets為主題詞，利用中國知網(wǎng)（www.cnki.net）進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，其中2006至2016十多年間，共涉及期刊論文144篇。在這些已發(fā)表的研究成果中，研究焦點(diǎn)集中于發(fā)展中國家公共資產(chǎn)管理模式選擇、政治商業(yè)周期對(duì)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中公共資產(chǎn)私有化的影響以及公司合作伙伴關(guān)系下的公共資產(chǎn)管理模型構(gòu)建等。具有代表性的觀點(diǎn)，如：

Endrit Lami， ?Drini Imami， ?Holger Kachelein（2015）通過分析選舉對(duì)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中公共資產(chǎn)私有化的影響，深入研究了政治商業(yè)周期這一現(xiàn)象。他們假設(shè)，企業(yè)私有化的機(jī)會(huì)主義發(fā)生于臨近下屆選舉之時(shí)，為了融通資金，填補(bǔ)更高的公共支出，以取悅選民和增加再次當(dāng)選的機(jī)會(huì)，特別是當(dāng)他們的借款能力由高公共負(fù)債所約束。他們認(rèn)為阿爾巴尼亞正處于轉(zhuǎn)型期，是一個(gè)相對(duì)高公共負(fù)債的小型開放經(jīng)濟(jì)體。他們發(fā)現(xiàn)，在選舉前，私有化收入顯著增加。盡管在結(jié)構(gòu)性改革的背景下經(jīng)常被大肆渲染，但在選舉時(shí)公共資產(chǎn)私有化最可能是實(shí)現(xiàn)公共利益的一個(gè)次優(yōu)選擇。[1]

Hasina Rasolonjatovo， Evelyne Lande， Victor Harison（2015），研究了發(fā)展中國家馬達(dá)加斯加的公共資產(chǎn)管理并認(rèn)為，目前很少有關(guān)于發(fā)展中國家資產(chǎn)管理的相關(guān)研究。他們通過案例分析，得出結(jié)論：著眼于資產(chǎn)收益方面的西方資產(chǎn)管理模式并不適用于發(fā)展中國家和地區(qū)。[2]

Benedet to Manganelli， Francesco Tajani（2014）提出了一種在公私合作伙伴關(guān)系下的公共資產(chǎn)管理模型，該模型可應(yīng)用于不動(dòng)產(chǎn)管理。模型結(jié)果表明私人投資者可以減少業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低投資所需的財(cái)政支出，易獲銀行信貸的支持。還表明，在公共管理方面，資產(chǎn)管理成本降低，同時(shí)伴隨著公共資產(chǎn)保護(hù)需求的增多。他們認(rèn)為，該方面需求可以給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公共資產(chǎn)附加一個(gè)較高的文化和歷史價(jià)值。[3]

Muhammad Hasbi Hanis， Bambang Trigunarsyah， Connie Susilawati（2011）介紹了印度尼西亞當(dāng)?shù)卣诓捎霉操Y產(chǎn)管理框架時(shí)所面臨的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)是：沒有一個(gè)制度和法律框架，以支持資產(chǎn)管理應(yīng)用程序;公共資產(chǎn)的非營利原則，涉及公共資產(chǎn)的多個(gè)司法管轄區(qū)與管理過程;地方政府目標(biāo)的復(fù)雜性;管理公共財(cái)產(chǎn)的非可用性;人力資源的有限性。他們還探討了地方政府采取和實(shí)施公共資產(chǎn)管理框架的實(shí)用度。該文的獨(dú)創(chuàng)性在于印度尼西亞政府的政策制定者，學(xué)者和資產(chǎn)管理從業(yè)者可建立一個(gè)公共資產(chǎn)管理框架，從而高效和有組織的提升公共服務(wù)質(zhì)量。這項(xiàng)研究還有一個(gè)潛在的應(yīng)用，即其可應(yīng)用于其他發(fā)展中國家。[4]

（2009）探討了公共資產(chǎn)管理的目的是維護(hù)國家財(cái)富。他們通過借鑒發(fā)達(dá)國家通過設(shè)立公共投資基金（即主權(quán)財(cái)富基金）來管理他們的公共資產(chǎn)這一經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為私人投資者和公共資產(chǎn)是“可管理的”。同時(shí)他們還論述了公共財(cái)產(chǎn)的保管方式與使用規(guī)則，分析了有效的公共資產(chǎn)管理的先決條件。[5]

三、國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

（一）從問題與對(duì)策角度研究行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理

陳兵華（2013），首先指出行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的具體內(nèi)容。分別介紹了行政單位與事業(yè)單位資產(chǎn)管理原則，又對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的概念和資產(chǎn)范圍進(jìn)行了界定。進(jìn)一步提出行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存在著賬實(shí)不符、大量閑置、購置隨意、處置不當(dāng)?shù)葐栴}。針對(duì)上述問題提出了解決對(duì)策，包括強(qiáng)化管理人員責(zé)任意識(shí)、定期舉行資產(chǎn)管理培訓(xùn)、優(yōu)化管理手段以及加強(qiáng)信息化建設(shè)等。[6]

劉株彬、張鴻超、馬守鳳（2014），認(rèn)為造成當(dāng)前國有資產(chǎn)管理問題的原因主要在于管理者定位不清，模糊了所有權(quán)與使用權(quán)的界限。在管理角度上，重價(jià)值管理輕實(shí)物管理。資產(chǎn)使用效率低，重復(fù)購置現(xiàn)象嚴(yán)重。特別指出，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督不利也是問題的重要成因。為此，他們提出了相應(yīng)的建議措施，包括制度構(gòu)建系統(tǒng)化、資產(chǎn)管理動(dòng)態(tài)化、資產(chǎn)處置透明化。[7]

趙建勛（2015），認(rèn)為資產(chǎn)管理存在著外部監(jiān)管不力、資產(chǎn)管理職責(zé)不明確，財(cái)務(wù)管理的不規(guī)范造成資產(chǎn)賬實(shí)不符，管理意識(shí)薄弱、管理人員專業(yè)素質(zhì)低下等問題?；诖?，分別通過內(nèi)部因素與外部因素兩方面對(duì)問題的成因進(jìn)行分析。最后，提出應(yīng)該規(guī)范財(cái)務(wù)管理、強(qiáng)化內(nèi)部約束，強(qiáng)化固定資產(chǎn)日常管理，推進(jìn)國有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)，加強(qiáng)國有資產(chǎn)有償使用和處置收入管理等政策建議。[8]

（二）從管理模式角度研究行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理

宗慶華、王少娟（2010），對(duì)《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》與《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》在全國范圍內(nèi)實(shí)施后，國有資產(chǎn)管理改革實(shí)施效果進(jìn)行分析，認(rèn)為我們初步建立了管理體系、明確了管理責(zé)任，開展了資產(chǎn)清查、摸清了家底，加強(qiáng)了資產(chǎn)管理信息化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理，資產(chǎn)管理已突見成效。他認(rèn)為可以建立主要資產(chǎn)集中管理模式，搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、資產(chǎn)評(píng)估平臺(tái)，建設(shè)公務(wù)倉實(shí)物庫、固定資產(chǎn)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)庫。資產(chǎn)處置公示辦法要公示、國有資產(chǎn)要折舊、國有資產(chǎn)管理引入績(jī)效評(píng)價(jià)辦法、資產(chǎn)管理效果問責(zé)機(jī)制等，以創(chuàng)新行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式。[9]

張?jiān)铝?、陳紅麗（2010），在介紹國外公共資產(chǎn)管理模式的基礎(chǔ)上，對(duì)《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》與《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的實(shí)施效果進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)述，隨后從管理體制建設(shè)、管理手段優(yōu)化與管理制度確立三個(gè)方面對(duì)構(gòu)建行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式進(jìn)行分析。[10]

李平（2014），認(rèn)為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式改革應(yīng)該遵循以下原則。所有權(quán)與使用權(quán)相分離，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、價(jià)值管理與實(shí)物管理相結(jié)合，計(jì)劃配置與市場(chǎng)配置相結(jié)合，不動(dòng)產(chǎn)集中統(tǒng)一管理，防止過度商業(yè)化運(yùn)作，檢查、審批和監(jiān)管相結(jié)合。[11]

（三）從績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)角度研究行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理

財(cái)政部行政法司課題組（2009），認(rèn)為行政單位開展資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作是資產(chǎn)管理科學(xué)化、精細(xì)化的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金后續(xù)使用成果跟蹤評(píng)價(jià)的重要手段。同時(shí)，理順了行政單位資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)所應(yīng)遵循的思路。特別強(qiáng)調(diào)行政手段、外部評(píng)價(jià)和過程評(píng)價(jià)作用的發(fā)揮。他們認(rèn)為，在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)，應(yīng)關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)寬松，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象重點(diǎn)選擇等問題。并給出了興證資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的組織流程和實(shí)施流程。在指標(biāo)設(shè)計(jì)中，除介紹指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則和方法外，還介紹了資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)，但只局限于指標(biāo)的名稱、范圍，并未對(duì)指標(biāo)的具體應(yīng)用做詳細(xì)闡述。[12]

趙愛玲、潘姝（2012），認(rèn)為獲得有效資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的前提是明晰的產(chǎn)權(quán)主體。她們認(rèn)為，研究國有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于提升國有資產(chǎn)管理效率，有利于降低行政成本，有利于公平分配社會(huì)資源，有利于穩(wěn)固政權(quán)基礎(chǔ)，有利于落實(shí)國有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任。在借鑒國企績(jī)效評(píng)價(jià)體系并運(yùn)用模糊層次分析法基礎(chǔ)上，對(duì)甘肅省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行實(shí)證研究。在研究中，首先介紹了在借鑒企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)，遇到的難點(diǎn)和障礙，進(jìn)而說明了運(yùn)用模糊層次分析法的必要性，隨后給出運(yùn)用模糊層次分析法的過程圖。其次，從目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、措施三個(gè)層次對(duì)指標(biāo)進(jìn)行構(gòu)建并運(yùn)用yaAHP軟件設(shè)計(jì)出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)圖，接著對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證分析。最后，通過對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的分析，認(rèn)為該地區(qū)應(yīng)從制定分類管理辦法和鼓勵(lì)各單位、部門經(jīng)營積極性兩方面優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理。[13]

孫世強(qiáng)、張少茹（2014），主要從行政事業(yè)資產(chǎn)的內(nèi)涵、管理制度及運(yùn)行機(jī)制對(duì)日本行政事業(yè)資產(chǎn)管理的使用與管理績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)分析。在資產(chǎn)運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度中，對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)績(jī)效的概念、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)效果進(jìn)行詳細(xì)分析。他們認(rèn)為，社會(huì)總體意識(shí)是滿足公共服務(wù)總體需求的前提下，資產(chǎn)規(guī)模最小化。隨后又運(yùn)用案例分析法，展示了日本京都市左京區(qū)政府資產(chǎn)績(jī)效管理產(chǎn)生的良好效果。[14]

譚靜（2015），認(rèn)為在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)區(qū)分行政性與事業(yè)性兩類資產(chǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時(shí)需要分層次進(jìn)行指標(biāo)構(gòu)建，他們?cè)O(shè)計(jì)了資產(chǎn)保障水平、資產(chǎn)管理能力、資產(chǎn)運(yùn)行效率及資產(chǎn)管理效果等四個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并對(duì)各級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵及賦值標(biāo)準(zhǔn)予以詳細(xì)論述。在此基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出指標(biāo)體系框架，其中包含指標(biāo)名稱、計(jì)算公式、權(quán)重、樣本值、標(biāo)準(zhǔn)值、評(píng)價(jià)分等內(nèi)容。并運(yùn)用層次分析法確定一、二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，運(yùn)用專家意見法對(duì)三級(jí)指標(biāo)權(quán)重加以確定。隨后，明確了可量化以及難以量化指標(biāo)信息的獲取方式，并說明了最終績(jī)效得分的計(jì)算方法。最后，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫進(jìn)行論述。[15]

另外，還有張彤（2011），認(rèn)為國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的制定有利于提高資產(chǎn)管理工作水平，有利于平衡單位之間資產(chǎn)使用的不平衡，有利于促進(jìn)財(cái)政精細(xì)化、科學(xué)化管理，有利于資源節(jié)約型政府的建設(shè)。分別從辦公用房、公車使用、通用辦公設(shè)備以及專用型國有資產(chǎn)等四個(gè)方面對(duì)目前國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析。并指出在建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須注意以下幾個(gè)問題：相關(guān)數(shù)據(jù)的清查與統(tǒng)計(jì)、區(qū)分行政單位與事業(yè)單位分別制定標(biāo)準(zhǔn)、配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)適應(yīng)性與可行性原則、對(duì)配置標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。[16]陳艷利（2014），基于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（2012）、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（2006）及《關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見》。以內(nèi)部控制五要素和資產(chǎn)管理十層次設(shè)計(jì)問卷，并對(duì)行政類、公益類、營利類等三類事業(yè)單位進(jìn)行調(diào)查。通過對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制和資產(chǎn)管理現(xiàn)狀的分析，指出事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在的問題。尤其是公益類事業(yè)單位的特殊問題：資產(chǎn)管理目標(biāo)不明確、資產(chǎn)使用浪費(fèi)現(xiàn)象多發(fā)、資產(chǎn)定期清查主動(dòng)性弱、資產(chǎn)處置流程不透明、資產(chǎn)日常管理制度不適用以及資產(chǎn)管理內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全等六方面的問題。隨后，針對(duì)行政類事業(yè)單位和公益類事業(yè)單位分別設(shè)計(jì)了層次較為清晰、內(nèi)容較為全面的國有資產(chǎn)管理模式，并提出了該模式實(shí)現(xiàn)的路徑。[17]

四、文獻(xiàn)研究簡(jiǎn)評(píng)

由上述可知，國外學(xué)者有關(guān)公共資產(chǎn)管理研究的主要視角多集中在影響公共資產(chǎn)管理水平因素的探索、管理模式的創(chuàng)新以及通過案例與建立模型分析公共資產(chǎn)管理。但相關(guān)研究的實(shí)踐性較弱，且研究對(duì)象與視角均較為宏觀，業(yè)務(wù)層面的可操作性存在一定的不足，對(duì)解決實(shí)踐領(lǐng)域中的具體問題不具可操作性。

國內(nèi)學(xué)者有關(guān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的研究主要集中于問題與對(duì)策、資產(chǎn)管理模式、資產(chǎn)的配置、資產(chǎn)管理與內(nèi)部控制及資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)等五個(gè)方面，且多針對(duì)現(xiàn)狀和問題的分析，提出相應(yīng)的對(duì)策建議?？梢姡瑖鴥?nèi)學(xué)者相關(guān)的研究更加注重實(shí)踐中具體問題的解決對(duì)策。而且，國內(nèi)一些研究成果欠缺理論依據(jù)，大多是對(duì)國家政策法規(guī)的解讀與延伸拓展，有關(guān)研究的實(shí)踐意義較強(qiáng)而理論基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]Endrit Lami， ?Drini Imami， ?Holger Kachelein.Fuelling political fiscal cycles by opportunistic privatization in transition economies： The case of Albania [J]. Economic Systems， 2015，Vol.10 （1）：001

[2]Hasina Rasolonjatovo、Evelyne Lande、Victor Harison.Active asset management： feasibility in Malagasy municipalities[J]. Public Money & Management， 2015， Vol.35 （6）：417-422

[3]Benedetto Manganelli、Francesco Tajani.Optimized management for the development of extraordinary public properties[J]. Journal of Property Investment & Finance， 2014， Vol.32 （2）：187-201

[4]Muhammad Hasbi Hanis、Bambang Trigunarsyah、Connie Susilawati.The application of public asset management in Indonesian local government：A case study in South Sulawesi province[J]. Journal of Corporate Real Estate， 2011， Vol.13 （1）

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