集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙及破解研究

秦嶺　劉巧芹

摘 要：本文通過對重慶市永勝村這一集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)類型多、速度快、規(guī)模大的典型村莊進(jìn)行調(diào)查和分析，發(fā)現(xiàn)其集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在相關(guān)制度不健全、干部和農(nóng)戶思想認(rèn)識不到位、流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范、收益分配不夠合理等問題并對其原因進(jìn)行了深入剖析，在上述調(diào)查和分析的基礎(chǔ)上，針對性地提出了完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度、加大相關(guān)政策宣傳力度、規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為、合理分配流轉(zhuǎn)收益等集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的解決策略。

關(guān)鍵詞：集體土地；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)類型；收益分配

中圖分類號： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）25-127-2

1 研究區(qū)概況

重慶市永勝村距萬州城區(qū)29km，103省道橫貫全村，村級公路四通八達(dá)。永勝村地處深丘淺山地帶，海拔310-500m，；屬亞熱帶氣候，雨量充沛，年均日照數(shù)1400小時，無霜期320天。全村下轄9個村民小組，土地總面積450hm2，其中，耕地占217.07hm2，林地40.00hm2。2015年總?cè)丝?478人，人均純收入6750元，是重慶市市級新農(nóng)村建設(shè)示范村、先進(jìn)基層黨建示范點、新型農(nóng)村科技培訓(xùn)基地村和農(nóng)機(jī)安全村。

2 永勝村農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式

永勝村農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式有互換、轉(zhuǎn)讓、代耕、出租、宅基地互換及其他方式流轉(zhuǎn)。2014年，出租土地面積占新流轉(zhuǎn)農(nóng)地總面積的75%，大部分租給了農(nóng)業(yè)開發(fā)公司，小部分租給農(nóng)業(yè)種植大戶；代耕占10%，一般委托給親屬或其他村民代耕，所得收益幾乎全歸代耕人所有。土地互換占3%，主要是農(nóng)戶為方便耕種在雙方互利基礎(chǔ)上實現(xiàn)田塊歸并，一般沒有補(bǔ)償或僅有少量補(bǔ)償；轉(zhuǎn)讓占3%，宅基地?fù)Q住房占5%，其他占4%。可見，出租是本村農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式。

2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和收益

永勝村農(nóng)地流轉(zhuǎn)始于改革開放后，開始主要是以代耕和轉(zhuǎn)包為主，流轉(zhuǎn)的土地面積非常少。近年來，以萬州大瀑布群旅游資源為依托，引進(jìn)了西部農(nóng)業(yè)、青龍花木、同鑫現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、地大柑橘專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)開發(fā)企業(yè)，著力發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，重點打造柑橘、高科技蔬菜、花卉苗木、鄉(xiāng)村旅游四大產(chǎn)業(yè)。目前，全村已建成甘寧紅玫瑰香橙園133.33hm2，花卉苗木園13.33hm2，高科技蔬菜園36.67hm2，休閑山莊6家、星級農(nóng)家2家。

2.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)效益

永勝村農(nóng)地流轉(zhuǎn)使得土地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，特別是柑橘產(chǎn)業(yè)占全村耕地總面積的61.42%，機(jī)械化普及度達(dá)到80%，使得該村的玫瑰香橙美名遠(yuǎn)揚，進(jìn)而帶動了旅游業(yè)的發(fā)展，形成了一條“青龍瀑布—大型花圃基地—玫瑰香橙—蔬菜大棚—農(nóng)業(yè)種植試驗基地”旅游線路，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)強(qiáng)村、旅游興村、生態(tài)靚村。農(nóng)業(yè)開發(fā)公司與農(nóng)戶簽訂的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同租期一般為20年，每年按每畝補(bǔ)償糧食300-450kg，按當(dāng)年的糧食價格折合成貨幣發(fā)給農(nóng)戶。農(nóng)戶除得到土地租金外，還可外出務(wù)工或到農(nóng)業(yè)公司的柑橘園、大棚蔬菜基地等工作獲得收入?？梢?，農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；a(chǎn)業(yè)發(fā)展特色化、農(nóng)民就業(yè)渠道增多、家庭收入增加和村莊復(fù)興。

3 永勝村農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度不健全

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押盡管在國家政策層面得到了十八屆三中全會的認(rèn)可，但《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均從法律層面予以禁止，加上土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)制尚未建立，流轉(zhuǎn)市場也不健全，使得其抵押權(quán)的實際市場價值確定和抵押權(quán)實現(xiàn)面臨著技術(shù)風(fēng)險、法律風(fēng)險和市場風(fēng)險，金融機(jī)構(gòu)支持土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性不高。農(nóng)業(yè)保險覆蓋不全、保費低、補(bǔ)償率低，一旦發(fā)生較大的自然災(zāi)害，農(nóng)地流入方支付土地租金的難度很大。

3.2 思想認(rèn)識不到位

村集體和農(nóng)戶是永勝村當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的兩個主體，實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分村干部和農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策不熟，部分鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)沒有意識到土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范管理的重要性，對流轉(zhuǎn)管理比較松。80%的農(nóng)戶知道本村農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍，但90%以上的人表示不清楚土地流轉(zhuǎn)政策，認(rèn)為這些與自己無關(guān)。

3.3 流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范

永勝村農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，特別是農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)部分，流向大多是親戚朋友或是同村鄰居，以口頭協(xié)議為主，期限約定不明，備案的很少，變更登記的幾乎沒有。書面協(xié)議內(nèi)容不夠規(guī)范，如合同條款表述不明確，內(nèi)容不完整，個別公司與農(nóng)民簽訂的25年租約超過了合同法規(guī)定的最長租賃期限20年。無書面合同或書面合同不規(guī)范降低了合同對對流各方的約束力，易發(fā)生糾紛，一旦發(fā)生糾紛也不好協(xié)調(diào)。存在少量非法流轉(zhuǎn)行為，如小量耕地未得到批準(zhǔn)被用于房地產(chǎn)等建設(shè)項目；按本地規(guī)定樓房高度不許超過3層，但也有一些建成了七八層高的。此外，還有行政手段干預(yù)農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)、集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的參與權(quán)沒有得到有效保障的問題。

3.4 流轉(zhuǎn)收益分配不夠合理

永勝村農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益主要在政府、集體和農(nóng)戶之間分配，如2014年農(nóng)業(yè)公司租賃土地使用權(quán)支付給本村350萬元，其中，政府稅收21萬元。集體存留52.5萬元，按每戶具體出租的面積分配給農(nóng)戶276.5萬元，三者分配之間的分配比例是6：15：79。集體所得收益偏高，農(nóng)民所得收益偏低；集體留存的流轉(zhuǎn)收益主要用于集體開支，如修路等，沒有用于為農(nóng)民繳納社會保險。從總體上看，流轉(zhuǎn)收益分配不夠合理。

4 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對策與建議

4.1 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度

在國家層面，應(yīng)在全面試點、總結(jié)各試點地區(qū)經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上盡快修改《農(nóng)村土地承包法》，有效防范抵押權(quán)實現(xiàn)的法律風(fēng)險。進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)保險制度，加大農(nóng)保覆蓋范圍，提高保險額度和賠償水平，保障農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的適應(yīng)能力和再生產(chǎn)能力。在地方政府層面，應(yīng)引導(dǎo)現(xiàn)有土地評估機(jī)構(gòu)增加土地承包經(jīng)營權(quán)評估專項業(yè)務(wù)或培育獨立的土地承包經(jīng)營權(quán)評估機(jī)構(gòu)，客觀、公正地提供土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)市場價值；盡快完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管平臺，不斷提高土地承包經(jīng)營權(quán)的市場價值并降低其融資難度；切實支持農(nóng)業(yè)保險，降低農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶規(guī)?；?jīng)營風(fēng)險。

4.2 規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為

政府應(yīng)制定規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)協(xié)議文本，并積極引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議，對雙方的權(quán)利義務(wù)做出明確的規(guī)定，最大限度地避免糾紛事件的發(fā)生；建立監(jiān)督和反饋機(jī)制，避免村干部強(qiáng)行干預(yù)農(nóng)民合理自愿的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為；加強(qiáng)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的審查和流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督，及時辦理合同變更，做好合同的登記、立卷、歸檔等工作。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，如對于樓層數(shù)超過規(guī)定的，對其水、電做出不予開戶的處理。

4.3 加大相關(guān)政策宣傳力度

建議永勝村充分利用村內(nèi)廣播、宣傳欄等，深入地宣傳發(fā)家致富的典型成功案例、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等與農(nóng)民切身利益相關(guān)的鮮活案例和法規(guī)政策，在選舉村干部時要充分考慮其文化程度，使其和典型人物起到良好的宣傳作用和示范作用。提高農(nóng)民的法律意識和維權(quán)意識，提高農(nóng)民對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)合同、參與各方權(quán)利和義務(wù)等的認(rèn)知，自覺遵守法律法規(guī)并保護(hù)自己的合法權(quán)益。

4.4 合理分配流轉(zhuǎn)收益

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配中應(yīng)適當(dāng)降低政府所得和集體留存部分的分配比例，適當(dāng)提高農(nóng)民的收益分配比例。建議政府所得部分不超過5%，主要用于完善農(nóng)村水利等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。集體留存部分占農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益的比例不超過10%，其使用方向應(yīng)為村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民社保、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等提高全村當(dāng)前和未來收益的項目，不可用于行政辦公，更不能為干部發(fā)福利，每年在村里公示其使用情況，保證合法合理使用。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 應(yīng)鳳林.橘子村里的新生活[N].萬州時報，2014-7-15（03）.

[2] 劉紅耀，溫利華，張就英，班戰(zhàn)軍.河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查研究——以定州市為例[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016，15（2）：110-104.