淺析政府在處理小產(chǎn)權(quán)房問題中的對策

【摘要】十七屆三中全會作出了關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決定，提出“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”。這次會議還強調(diào)“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”；“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”。這次改革是農(nóng)村土地制度的一個新的突破，同時依附于農(nóng)村土地的小產(chǎn)權(quán)房也再一次成了人們關(guān)注的焦點，小產(chǎn)房將何去何從，人們的利益將如何得到最大限度維護？本文試圖從政府的角度來探悉小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因，并提出相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞]】小產(chǎn)權(quán)房，政府職能，政策選擇

盡管有政府政策規(guī)定，法律令行禁止，但人們對小產(chǎn)權(quán)房的熱情并未銳減。據(jù)不完全統(tǒng)計，小產(chǎn)權(quán)房的市場份額在北京大概為20%左右， 在西安估計占到25%到30%，在深圳則可能高達40%～50%，小產(chǎn)權(quán)房住宅的面積目前已經(jīng)相當(dāng)于我國120億平方米城鎮(zhèn)住宅的40%以上。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的因素包括政治、經(jīng)濟、社會等諸多方面，對小產(chǎn)權(quán)房的探討也一般限于經(jīng)濟、法律層面，筆者認為，究其根源，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生應(yīng)歸咎于政府職能的缺失，所以本文著眼于政府層面，對小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因及相應(yīng)對策作簡要探討。

一、小產(chǎn)權(quán)房及其負面影響

（一）內(nèi)涵。由國家房產(chǎn)部門頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證的叫“大產(chǎn)權(quán)房”，如果僅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府城鄉(xiāng)建設(shè)委或村委會蓋章加以證明權(quán)屬關(guān)系而沒有國家頒發(fā)的房產(chǎn)證的叫做“小產(chǎn)權(quán)房”。可以推出小產(chǎn)權(quán)房有以下幾個特征：首先，小產(chǎn)權(quán)房沒有政府房產(chǎn)管理部門頒發(fā)的房產(chǎn)證，僅有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會的蓋章以證明其權(quán)屬，而沒有國家認可的房屋所有權(quán)證，所以沒有產(chǎn)權(quán)保障，不具有房屋的所有、轉(zhuǎn)讓、收益等權(quán)利。其次，我國現(xiàn)行法律不允許其對外銷售，只能在本村集體經(jīng)濟組織成員之間進行流轉(zhuǎn)，不能向城市居民出售，也不能向本集體經(jīng)濟組織之外的農(nóng)民出售。再次，轉(zhuǎn)讓時易引起權(quán)屬糾紛，由于小產(chǎn)權(quán)房本身沒有合法產(chǎn)權(quán)，沒有辦理相關(guān)手續(xù)，所以將來在轉(zhuǎn)讓時會遇到許多難以解決的法律問題。

（二）負面影響

對農(nóng)民和購房者利益的侵害。根據(jù)現(xiàn)行法律，對集體土地進行開發(fā)必須首先征用為國有土地，在集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程中，當(dāng)?shù)卣烷_發(fā)商撈取了大部分利益，農(nóng)民獲得的征地補償只有很少一部分，這種收益確實給農(nóng)民帶來了比種地或打工更多的收入，但從長遠來看，隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，土地價值飛速增長，沒有了土地的農(nóng)民再也無法享受到土地增值帶來的巨大收益，甚至可能失去維持生存的最基本保障—土地，影響到農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同樣對購房者來說，他們的權(quán)利也得不到有效保障。小產(chǎn)權(quán)房沒有國家房產(chǎn)部門頒發(fā)的房產(chǎn)證，購買人無法獲得產(chǎn)權(quán)登記或過戶登記，不能成為房子的真正主人，因此對房子的所有權(quán)得不到保障。

對房地產(chǎn)市場的沖擊。農(nóng)村自建住宅和城市居民的商品房住宅體系構(gòu)成了我國當(dāng)前的住宅二元體系，農(nóng)村自建房不能隨意買賣，只能自給自足。但是小產(chǎn)權(quán)房不受現(xiàn)行房地產(chǎn)市場法律框架的約束，它是商品房市場之外的第二個住房市場，對經(jīng)濟運行體系有很大的沖擊力。

對法制建設(shè)的和政府公信力的破壞。我國相關(guān)法律文件已經(jīng)對小產(chǎn)權(quán)房叫停了，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、城市購房者從一開始就明知其違法性，明知道其產(chǎn)權(quán)不受法律保護，他們?nèi)匀晃倚形宜兀Ｍú回?zé)眾，逃避處罰，從中獲取非法利益。這是對法律的公然蔑視，其示范效應(yīng)極其惡劣，如果其行為不受到嚴懲，將極大的破壞法律的威懾力。小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動和默許，其在土地征收過程中得不到太多收益，因此牽頭搞小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，這集中暴露了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與政府主管部門、上級政府之間的利益博弈，其出發(fā)點并不是為了農(nóng)民的利益，這使人們看到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶頭違法、貪污腐敗的丑惡嘴臉。且如果中央政府不對小產(chǎn)權(quán)房的當(dāng)事人嚴懲，則會造成“守法的人吃虧，違法的人贏利”的嚴重心理暗示，極大的破壞政府的公信力。

二、產(chǎn)生小產(chǎn)權(quán)房問題的原因分析

（一）我國的二元土地制度下存在的利益博弈是“小產(chǎn)權(quán)”房出現(xiàn)的根本緣由。我國將土地分成城鎮(zhèn)土地國家所有，農(nóng)村土地集體所有。按照現(xiàn)有法律程序，集體土地進行非農(nóng)建設(shè)的，不能直接進入市場流轉(zhuǎn)，必須首先由政府征用為國有土地，統(tǒng)一出讓， 通過收取出讓金的方式將土地使用權(quán)讓與開發(fā)商， 這樣政府便成了土地供應(yīng)一級市場的壟斷者。據(jù)悉2007年全國土地出讓總價款為9 1 3 0 億元以上，而全國的財政收入為3.2萬億元，土地出讓收入占財政收入的比重28.53%?？梢?，土地帶來的收益對相當(dāng)多的地方政府來說已構(gòu)成了財政收入的重要的來源，在一些地區(qū)甚至成了地方政府的主要經(jīng)濟之柱。

其次，如果開發(fā)商要在國有土地上進行開發(fā)需向政府交納各類房地產(chǎn)稅費，而建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”使用的是農(nóng)村集體所有土地，沒有經(jīng)過政府征用和出讓手續(xù)，建筑成本上節(jié)約了土地出讓金和大量稅費。另外，對于農(nóng)民來說，為了獲得更高收入，很多農(nóng)民在集體土地上自行建設(shè)房屋然后賣給或出租給市民，這樣可以獲得一筆可觀的收入。

（二）政府對房價調(diào)控失職是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的背后原因。房地產(chǎn)政策失誤是房價居高不下的主要的原因。表現(xiàn)在以下方面：第一，1998年房改的出發(fā)點是發(fā)展經(jīng)濟為主，解決民生為輔。房地產(chǎn)是經(jīng)濟問題，被受人們的青睞，從而促成了房價的高漲，雖然在一定時期內(nèi)帶動了經(jīng)濟的發(fā)展，但由此而帶來的中低收入者的住房問題卻被忽視了。第二， 2003年出現(xiàn)了房地產(chǎn)泡沫，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》。該文件把以發(fā)展經(jīng)濟適用房為主的政策改為以商品房為主的政策。2003 年之后國家相繼出臺了幾十條重要的房地產(chǎn)調(diào)控措施，但遺憾的是，不斷推出的政策并沒有抑制住房價的攀升。而小產(chǎn)權(quán)由于沒有繳納土地出讓金等各種稅費，其價格相對低廉，因此仍具有較大的市場潛力。

（三）政府在住房政策上的“行政不作為”為小產(chǎn)權(quán)房提供了生存空間。為了保障城鎮(zhèn)低收入家庭的住房水平，政府提出了建設(shè)經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房等，但在實際執(zhí)行過程中卻沒有落到實處。很多地方不是沒有真正意義上的保障性住房，就是保障性住房規(guī)模不夠。對于住房結(jié)構(gòu)，國六條明確規(guī)定新建商品房中90平米以下的小戶型必須達到 70%，而實際情況是根據(jù)2007 年 1 到 5 月份根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，小戶型的開發(fā)比例僅占到總開發(fā)比例的 17.2%。因為小戶型的獲利空間小，大多數(shù)開發(fā)商主要致力于中高檔戶型的開發(fā)，中低收入者根本無法支付中高擋房屋巨額的房價。當(dāng)過高的租金和不斷攀升的房價超出普通居民的承受能力時，當(dāng)社會保障型住房不能滿足人們的需求時，小產(chǎn)權(quán)房便成為了房地產(chǎn)市場之外的另一種住房選擇。

（四）政府管制不力為小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展提供了便利條件。政府對小產(chǎn)權(quán)房管制不力主要表現(xiàn)在監(jiān)管不力和處罰不力。我國政府相關(guān)職能部門都對小產(chǎn)權(quán)房作出過風(fēng)險提示。例如，建設(shè)部于2007年6月29日發(fā)布了警示信息，城市居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋；2008年1月17日，國務(wù)院重新公布了《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，規(guī)定城鎮(zhèn)居民不得購買“小產(chǎn)權(quán)”房。盡管有各種文件警示，小產(chǎn)權(quán)房市場份額仍然如此巨大，這與相關(guān)部門監(jiān)管不力是分不開的。一方面，小產(chǎn)權(quán)房的管理涉及國土資源部門、建設(shè)部門和農(nóng)業(yè)部門等多個部門，各部門職責(zé)交叉，造成了表面有很多部門管，實際上卻是誰都沒有管的局面。另一方面，政府主要集中在對城市住房的管制上，卻忽視了對農(nóng)村住房的管制，一些居民趁機鉆空子，到周邊的郊區(qū)和農(nóng)村去購買住房。此外，小產(chǎn)權(quán)房進入市場后，相關(guān)部門也未能采取有效的措施，即便有處罰，力度也較輕，起不到遏制此種行為和現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展。

三、政府在處理小產(chǎn)權(quán)房問題中的對策建議

（一）建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)機制，打破政府對土地供應(yīng)的壟斷。土地流轉(zhuǎn)制度的二元性是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因，因此，要從根本遏制小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生，必須首先變革土地流轉(zhuǎn)的二元性。集中建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)機制，通過農(nóng)民自治組織與開發(fā)商進行談判，不僅可以調(diào)節(jié)土地價格，還有利于保證土地市場供求雙方的競爭性。也可以考慮讓政府以市場價購進以市場價轉(zhuǎn)出土地，使地方政府無利可圖，這樣就減少了腐敗的可能，也增加了農(nóng)民的收益。

（二）加強對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控，建立健全我國住房社會保障供應(yīng)體系。高房價是小產(chǎn)權(quán)房泛濫的重要原因，政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控不力又是導(dǎo)致高房價的重要原因。在對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控中，建立健全社會保障住房體系是重中之重：在房屋提供上，政府可以出資建設(shè)保障房屋，通過改善環(huán)境后以平價賣給購房者，政府還可以通過財政補貼，讓開發(fā)商上在已取得的土地上建設(shè)保障性房；在保障對象和保障標準方面，除了包括城鎮(zhèn)的中低收入者，還應(yīng)包括城市中流動的非戶籍人群，尤其是進城務(wù)工人員。

（三）加強管制，制定和完善小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)處理對策。小產(chǎn)權(quán)房牽動著諸多利益群體，甚至關(guān)系到社會的穩(wěn)定，因此要對土地和小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)進行嚴格的監(jiān)管，禁止以新農(nóng)村建設(shè)、舊城改造等各種名義進行圈地私建 “小產(chǎn)權(quán)”房。我國可以設(shè)立獨立的具有權(quán)威的執(zhí)法機構(gòu)對集體土地進行管理，制定嚴格土地規(guī)劃制度，并且嚴格土地建設(shè)審批制度，該機構(gòu)應(yīng)有獨立的調(diào)查檢查權(quán)、審核批準權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制措施權(quán)和行政裁決權(quán)，并應(yīng)擁有對地方各級政府及其部門和國務(wù)院各部門的集體土地流轉(zhuǎn)行為直接進行處理的權(quán)力。

同時對不同類型的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該分類進行處理，對待建、在建“小產(chǎn)權(quán)房”一律叫停甚至拆除，這樣既可以警示“跟進者”，又可以防止因撤除而造成的損失。對已建成出售，而且符合城市規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，政府可以用成本價向開發(fā)商買回產(chǎn)權(quán)，以保障性住房的形式提供給需求者，讓其補交房款，給予辦理房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證，使其合法。對于不符合城市規(guī)劃的且影響比較大的“小產(chǎn)權(quán)房”可以予以拆除，并變其占有的土地為耕地。對于由于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上的房屋，應(yīng)清查摸底， 對破產(chǎn)或無力經(jīng)營的企業(yè)， 在合理補償?shù)幕A(chǔ)上由政府進行土地征收， 作為儲備用地， 嚴禁此類土地再次進“ 小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)市場。

（四）加強法制宣傳，合理解決糾紛，最大限度保證農(nóng)民和中低收入者的利益。老百姓的利益需要公共權(quán)力加以維護，更需要其通過自助行為來維護，但相當(dāng)多的購房者受教育程度低，法律意識和維權(quán)意識淡薄，政府應(yīng)加強小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)政策宣傳，讓人們明白小產(chǎn)權(quán)房的違法性和危害性，以及在利益被侵害之后的救濟途徑，提高他們的維權(quán)意識和維權(quán)能力。

小產(chǎn)權(quán)房牽涉到眾多的利益群體，在對小產(chǎn)權(quán)房進行管制的過程中，難免會引起糾紛。應(yīng)該視情況而定，對不同的利益主體采取不同的措施。既要保障人們的住房需求，又不妨礙房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展。尤其要充分考慮失地農(nóng)民、城市中低收入購房者的利益，因為他們本身經(jīng)濟條件差，抗風(fēng)險能力弱，對他們的政策傾向就是對民生問題的最大關(guān)注。而對于政府部門因“小產(chǎn)權(quán)房”而獲得的灰色收入應(yīng)堅決打壓，遏制政府和開發(fā)商的權(quán)錢交易行為，嚴格約束政府打著公共利益的旗號濫用權(quán)力侵害農(nóng)民的利益。還應(yīng)提高政府征用土地的補償標準，使農(nóng)民成為土地增值的真正受益者，而不是讓政府和開發(fā)商從中截取大部分利益。

小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生有著深刻的社會政治經(jīng)濟原因，筆者認為，要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，需要綜合考慮多方面的原因，需要多方面、多手段協(xié)同進行，制定出切實有效的法律、政策，保護各階層的利益。

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作者簡介：劉姝，女，漢族，重慶巫山人，重慶市巫山縣工商行政管理局，本科學(xué)歷，研究方向：行政管理。