論法院體制的去行政化

摘 要 法院體制改革是我國(guó)司法體制改革的關(guān)鍵問題，只有健全完善法院體制，才能更好的實(shí)現(xiàn)司法體制改革的目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)的法院體制面臨著行政化、地方化、封閉化、模糊化、循環(huán)化等問題，其中法院體制的去行政化直接關(guān)系到其他問題的解決。

關(guān)鍵詞 法院體制 司法改革 去行政化

作者簡(jiǎn)介：胡雪茹，鄭州大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法學(xué)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-109-02

一、我國(guó)法院行政化的具體表現(xiàn)及危害

張衛(wèi)平教授定義：“法院體制的行政化，是指法院在整個(gè)體制構(gòu)成和運(yùn)作方面與行政管理在體制構(gòu)成和運(yùn)作方面有著基本相通的屬性，是按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式建構(gòu)和運(yùn)行的?！睆拇烁拍钪锌梢钥闯?，法院行政化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是法院系統(tǒng)設(shè)置的行政化；二是法院系統(tǒng)運(yùn)作方式的行政化；三是法院系統(tǒng)管理方式的行政化。

（一）法院系統(tǒng)設(shè)置的行政化

在我國(guó)，除專門法院外，法院的層級(jí)設(shè)置基本與行政區(qū)劃重合，高級(jí)、中級(jí)和基層法院對(duì)應(yīng)省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣的行政區(qū)劃，有縣、部、局等行政級(jí)別的劃分。同時(shí)，雖然我國(guó)《法官法》第18條將法官的級(jí)別分為12級(jí)。最高人民法院院長(zhǎng)為首席大法官，二級(jí)至十二級(jí)法官為大法官、高級(jí)法官、法官?！钡沁@一規(guī)定并未真正實(shí)施，我國(guó)法官的級(jí)別制度仍適用的是《公務(wù)員法》，法官有科、處、廳等級(jí)別的劃分。這種法院系統(tǒng)整體和內(nèi)部法官的行政化設(shè)置，會(huì)使得法院和法官都很難保持自身的獨(dú)立性，法官在審理案件時(shí)，同時(shí)要受到上級(jí)法院和法院內(nèi)部比自己行政級(jí)別高的人員的干涉，但是法官作為具體案件的審理者，其獨(dú)立性是案件得到公正審判的決定性因素，對(duì)司法公正至關(guān)重要。

（二）法院系統(tǒng)運(yùn)作方式的行政化

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，上下級(jí)人民法院，在審判上是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，在業(yè)務(wù)上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但在司法實(shí)踐中，這種關(guān)系被模糊化，取而代之的是行政化的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級(jí)法院在遇到復(fù)雜疑難的案件時(shí)，普遍采用行政機(jī)關(guān)的作法，即向上級(jí)人民法院匯報(bào)、請(qǐng)示相關(guān)問題，以期得到上級(jí)人民法院的答復(fù)，最后，將上級(jí)法院的答復(fù)意見作為內(nèi)部事務(wù)處理或者案件判決的依據(jù)。上下級(jí)法院之間可以內(nèi)部溝通，既不利于審判權(quán)的獨(dú)立行使，也不利于保障當(dāng)事人的上訴權(quán)，上訴制度名存實(shí)亡。

法院審判業(yè)務(wù)運(yùn)作方式的行政化。體現(xiàn)在兩個(gè)具體的制度上，即“審判委員會(huì)制度”和“案件審批制度”。審判委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)行政業(yè)務(wù)組織，是由院領(lǐng)導(dǎo)或者相關(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人組成，它本身就具有濃厚的行政辦公會(huì)議的性質(zhì)。審判委員會(huì)的這種性質(zhì)使其在實(shí)際運(yùn)行中存在諸多問題，如審委會(huì)在審議案件時(shí)行政級(jí)別較高的委員往往具有較大的發(fā)言權(quán)，缺失定案責(zé)任機(jī)制等。

案件審批制度，是指審理案件的法官或合議庭，在作出的判決前還需要經(jīng)過有關(guān)業(yè)務(wù)庭負(fù)責(zé)人和院主管領(lǐng)導(dǎo)的批示，若相關(guān)負(fù)責(zé)人或者領(lǐng)導(dǎo)指出審理還有問題，那么獨(dú)任審判員或合議庭就要按照領(lǐng)導(dǎo)的意見繼續(xù)進(jìn)行審理和調(diào)查。在這種審批制度下，法官迫于對(duì)上級(jí)的服從，很難有自己獨(dú)立的法律思考，不能充分運(yùn)用自己的審判經(jīng)驗(yàn)和法律積累來審理案件。

以上兩種制度都悖離了司法直接審理原則，直接審理案件的法官并不享有獨(dú)立的審判權(quán)，但對(duì)案件結(jié)果有決定性影響的人，又不直接審理案件，只是通過翻閱卷宗或聽取主審法官的匯報(bào)來審理案件，這種判審分離的情況，既不利于案件的公正審理，也不利于保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等合法權(quán)利。

（三）法院人事制度的行政化

在法官的錄用上，《法官法》等規(guī)定，除了要通過司法考試外，還需要通過統(tǒng)一的公務(wù)員考試和人大的任命。這種法官錄用制度并不符合法官職業(yè)的專業(yè)化和精英化要求，執(zhí)業(yè)人員的素質(zhì)參差不齊。同時(shí)，法院并沒有對(duì)其工作人員進(jìn)行類型化管理，法院內(nèi)部司法人員與非司法人員混同，都統(tǒng)稱“干部”，這種“一鍋燉”的管理方式，使司法審判和司法行政事務(wù)混同管理，會(huì)致使職能不明。最后，我國(guó)法院的經(jīng)費(fèi)大部分來源于同級(jí)政府，法院的財(cái)政不能自主，使得地方法院依附于地方政府，易滋生司法腐敗，容易造成司法權(quán)的地方割據(jù)，違背司法權(quán)的統(tǒng)一性和國(guó)家性。

二、法院體制行政化的成因分析

造成我國(guó)法院體制行政化現(xiàn)狀的原因有很多，但最主要的是傳統(tǒng)的法律文化和當(dāng)前的國(guó)家權(quán)力體制架構(gòu)。

（一）法律文化傳統(tǒng)

司法權(quán)獨(dú)立的思想基礎(chǔ)是西方的“分權(quán)制衡”理論，但我國(guó)在3000多年的封建社會(huì)歷史中，都實(shí)行的是司法行政合一制度，司法權(quán)被看作是政府的一項(xiàng)行政權(quán)力；到了清末和民國(guó)時(shí)期，我國(guó)在一些立法和政治制度設(shè)計(jì)上借鑒過西方分權(quán)制衡等法律思想，但限于當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治原因，這些制度建設(shè)沒有產(chǎn)生大的影響。新中國(guó)成立以后，受蘇聯(lián)法學(xué)理論的影響，司法機(jī)關(guān)被看作為維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的工具，是鎮(zhèn)壓反動(dòng)派的手段，其不具有獨(dú)立存在的地位。因此，將法院劃歸由人民政府領(lǐng)導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)隸屬于行政機(jī)關(guān)。雖然在1954年我國(guó)憲法規(guī)定了“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律。”但是，到如今，這種影響仍然存在，上下級(jí)法院間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，人員的遴選任免，經(jīng)費(fèi)來源等都具有濃厚的行政色彩。

（二）強(qiáng)行政、弱司法的權(quán)力架構(gòu)

在國(guó)家權(quán)力體系中，司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)相比，本身就處于明顯的弱勢(shì)地位，同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行憲法所設(shè)定的權(quán)力框架又具有明顯的“強(qiáng)行政、弱司法”的傾向，雖然1990年我國(guó)《行政訴訟法》的正式實(shí)施，使司法權(quán)獲得了一定程度上對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約，但這種審查范圍僅限于具體行政行為；而且，雙方這一關(guān)系還并未在我國(guó)憲法條文中得到體現(xiàn)。新修的《行政訴訟法》將法院的審查范圍擴(kuò)至抽象行政行為，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約力度有所增強(qiáng)，但是長(zhǎng)期強(qiáng)行政、弱司法的權(quán)力架構(gòu)非一朝一夕可以改變的，司法權(quán)作為中央事權(quán)，其人財(cái)物都應(yīng)由中央管理，但實(shí)際上，我國(guó)法院的經(jīng)費(fèi)大部分來自于地方政府，這就使得地方法院在一定程度上會(huì)依附于地方政府，受其制約。同時(shí)，基于我國(guó)“議行合一”的政治體制，司法權(quán)來源于立法機(jī)關(guān)，必須要接受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但是我國(guó)的司法審查制度的范圍太過狹窄，司法權(quán)與立法權(quán)并不能達(dá)到平衡制約的關(guān)系。

三、我國(guó)法院體制去行政化的改革對(duì)策

我國(guó)十八屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中規(guī)劃了法院體制的改革方向和路徑，但是并不徹底，對(duì)于一些問題也沒有給出細(xì)節(jié)性的規(guī)定。在結(jié)合《決定》和我國(guó)法院體制的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為法院體制的去行政化之路，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

（一）正確定位上下級(jí)法院之間的關(guān)系

明確上下級(jí)法院之間的監(jiān)督和指導(dǎo)關(guān)系，而不是行政化的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。各個(gè)法院都是獨(dú)立的，擁有獨(dú)立的審理案件的權(quán)利。除上訴制度外，上級(jí)法院不得通過 “指示”“復(fù)函”等方法干涉下級(jí)法院的審判活動(dòng)。明確審級(jí)法院的職能，除提級(jí)管轄外，上下級(jí)法院的關(guān)系僅限于一審和二審的關(guān)系，確保審級(jí)獨(dú)立。

（二）改革審判委員會(huì)制度，廢除案件審批制度

1.改革審判委員會(huì)制度。明確審判委員會(huì)的職能，其主要負(fù)責(zé)案件的法律適用問題和總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，案件的事實(shí)問題則有主審案件的法官負(fù)責(zé)。為解決當(dāng)前判審分離的狀況，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)完善院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、或?qū)徟形瘑T會(huì)直接審理重大、復(fù)雜、疑難案件的制度。

2.廢除案件審批制度，還權(quán)于合議庭和獨(dú)任法官。近年來，我國(guó)各級(jí)法院法官的素質(zhì)已有了很大的提高，科班出身的已經(jīng)占了相當(dāng)大的比例，以前的層層審批、層層把關(guān)的做法已經(jīng)不再適合現(xiàn)實(shí)情況。在司法實(shí)踐中，下級(jí)法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守最高院的規(guī)定，將請(qǐng)示問題的范圍限制在法律適用上，請(qǐng)示的方式也要合理合法。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在上訴制度上，除重大疑難等案件，其余案件均應(yīng)嚴(yán)格貫徹誰審理、誰判案、誰負(fù)責(zé)的原則。

（三）改革法院的人事制度

1.改革法官制度，實(shí)行法官獨(dú)立。修改現(xiàn)行的相關(guān)法律，將“法官獨(dú)立行使職權(quán)，只服從憲法與法律”寫入其中，在法律層面上保障法官獨(dú)立。我國(guó)《憲法》第126條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)不受行政機(jī)關(guān)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，對(duì)此條規(guī)定，學(xué)界認(rèn)識(shí)不一，但主流觀點(diǎn)是認(rèn)為我國(guó)實(shí)行的是法院的整體獨(dú)立。目前，世界許多國(guó)家都已經(jīng)采用了法官獨(dú)立制度，成文憲法國(guó)家大多已將法官獨(dú)立的條款寫入憲法中，不成文法國(guó)家，也都用判例確立了法官擁有獨(dú)立的審判權(quán)等等。多國(guó)的法律實(shí)踐已經(jīng)證明了法官自身獨(dú)立的可行性與必要性。

2.完善法官的選拔任用機(jī)制。根據(jù)法官的職業(yè)特點(diǎn)，建立獨(dú)立的一套招錄、任免、考核、晉升機(jī)制，淡化行政機(jī)關(guān)以及黨委在其中的作用?；诼殬I(yè)的專業(yè)性，可以建立選拔律師、法律學(xué)者等專業(yè)法律人才擔(dān)任法官的制度機(jī)制。

3.對(duì)司法人員進(jìn)行類型化管理。根據(jù)職能的性質(zhì)范圍將法院所有的人員分為幾大類別，嚴(yán)格區(qū)分司法人員和非司法人員在業(yè)務(wù)上的差別。因?yàn)閮烧咝枰莆詹煌穆殬I(yè)技能，因此在選拔、培養(yǎng)機(jī)制上也要有所區(qū)別，法官和書記官負(fù)責(zé)的是專門的法律作業(yè)，要將通過司法考試作為進(jìn)入法官和書記官隊(duì)伍的法定條件，在正式進(jìn)入崗位前還要在專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的職業(yè)訓(xùn)練；而執(zhí)行官和事務(wù)官負(fù)責(zé)的是法院的行政性作業(yè)，只需參照一般公務(wù)員錄取程序即可；司法警官適用一般警官錄取辦法。

4.改革法院的人財(cái)物管理制度。《決定》中明確指出，省級(jí)統(tǒng)管省級(jí)以下地方人民法院人財(cái)物由。地方各級(jí)人民法院及專門人民法院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)。但到底是由省一級(jí)的哪個(gè)部門管？《決定》沒有給出具體的答案，當(dāng)前有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由省高院管統(tǒng)一管理地方各級(jí)法院的人財(cái)物；也有學(xué)者認(rèn)為人事歸省人大直管，經(jīng)費(fèi)財(cái)物歸省司法行政部門管 。前一種雖符合法院的垂直管理體制的要求，但淡化了審級(jí)監(jiān)督體系，而且這種垂直管理體制很可能會(huì)強(qiáng)化上下級(jí)法院間的行政化關(guān)系；后一種說法符合司法行政和司法審判分離的要求。

四、結(jié)語

我國(guó)法院體制的非行政化來自于內(nèi)部和外部的雙重阻力，這些措施，能否真正得到貫徹和實(shí)施，還需要建立完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，如傳統(tǒng)意義上人大的監(jiān)督、檢察院的監(jiān)督，除此之外，因?yàn)樗痉ü缘慕⑴c所有公民的自身權(quán)益息息相關(guān)，還應(yīng)建立拓寬公民的參與渠道，讓民眾監(jiān)督方案政策的實(shí)施工作。監(jiān)督機(jī)制的完善可以督促政策的實(shí)施，不至于讓這些方案政策擱淺、空置，使其成為一紙空文。

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