淺析行政訴訟跨區(qū)域管轄制度

摘 要 修改后的《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，由高級(jí)人民法院結(jié)合實(shí)際審判情況，實(shí)行跨行政區(qū)域的管轄。當(dāng)下社會(huì)正在全面推進(jìn)依法治國(guó)，依法行政無(wú)疑是最重要的課題，行政案件跨區(qū)域管轄對(duì)保障公平有效的處理行政案件具有顯著意義。但是，具體的適用無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)，立法者并未詳細(xì)的闡述實(shí)施跨行政區(qū)域管轄的條件，也未落實(shí)相應(yīng)的程序，更沒有規(guī)劃適用的模式，故而存在操作上的困難，因此，本文認(rèn)為有必要深入分析不同的模式，以實(shí)現(xiàn)最佳的改革目標(biāo)，強(qiáng)化法院公正行政審判，避免司法行政化的過度使用。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 跨區(qū)域 管轄

作者簡(jiǎn)介：曲木佳佳，四川大學(xué)法學(xué)院法律專業(yè)研究生。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-051-02

黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確要深化行政訴訟機(jī)制改革。行政案件司法審查的公正性由于我國(guó)特殊的行政體制而難以確保，為解決行政訴訟存在的立案與審理難的問題，探索行政區(qū)域與司法審判的分離機(jī)制，新修訂的行政訴訟法從立法上確立了跨行政區(qū)域管轄制度。 重新思考該制度在實(shí)施中的具體方案設(shè)計(jì)也有深遠(yuǎn)的意義。

一、法院跨行政區(qū)域管轄的必要性

（一）“原告就被告”的不合理性

新《行政訴訟法》實(shí)施以前對(duì)于行政訴訟管轄制度的規(guī)定內(nèi)容廣泛，涉及多種管轄的方式。由于我國(guó)民事訴訟模式的理論由來已久，對(duì)行政訴訟法的產(chǎn)生影響巨大，在行政訴訟中也沿用了民事訴訟中為了有效的防止原告濫用權(quán)力，同時(shí)保障作為被告一方的權(quán)益，而采取的“原告就被告”的管轄方式。但是行政訴訟適用此原則則存在以下的缺陷：首先，行政訴訟的被告是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織，其本身相對(duì)于原告處于優(yōu)勢(shì)地位，“便利被告應(yīng)訴”不僅多此一舉，更有讓行政相對(duì)人產(chǎn)生司法不公的合理懷疑。其次，在行政訴訟中若是原告勝訴，當(dāng)被告拒絕履行法院的司法判決、裁定的，人民法院可以不受空間的限制采取相應(yīng)措施；但相反情況出現(xiàn)時(shí)，按照傳統(tǒng)的原則確定的管轄法院，就不利于強(qiáng)制執(zhí)行。行政訴訟的主體由于一方是代表國(guó)家公權(quán)力，行使公共管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)，如果繼續(xù)適用平等主體間的管轄原則，不利于案件的公正審判。

（二）司法行政化影響審判公正

我國(guó)法院系統(tǒng)的等級(jí)劃分是按照行政區(qū)域設(shè)置的，由所屬地的權(quán)利機(jī)關(guān)劃撥財(cái)政預(yù)算，法院任職人員的選拔任命也由權(quán)力機(jī)關(guān)決定，同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)可以通過人財(cái)物控制當(dāng)?shù)胤ㄔ旱囊庵?，法院的行政審判?quán)深受地方政府行政權(quán)的羈絆。當(dāng)被訴行政機(jī)關(guān)通過各種手段向司法部門施加壓力時(shí)，或者司法機(jī)關(guān)為了不得罪權(quán)力主體而忽略法律本身時(shí)，便很難保障司法審判權(quán)的公正行使。

（三）各級(jí)人民法院負(fù)擔(dān)不合理

在我國(guó)一般由初級(jí)人民法院負(fù)責(zé)審理一審案件，一審和二審的案件結(jié)構(gòu)比例不合理。這樣的情形使得中級(jí)人民法院沒有發(fā)揮出其承上啟下的作用，作為地方基礎(chǔ)的初級(jí)人民法院，受到人員配置和地域的原因限制，其辦案能力顯然不如高一級(jí)的人民法院，卻要承擔(dān)與其能力不相當(dāng)?shù)陌讣?shù)量的審理，這無(wú)疑使基層法院承擔(dān)責(zé)任加重，同時(shí)也導(dǎo)致不當(dāng)?shù)呐袥Q的出現(xiàn)。

（四）跨行政區(qū)域管轄的實(shí)施意義

“跨區(qū)域管轄”條款的設(shè)置能夠在一定程度上改變?cè)妊匾u的民訴法眾“原告就被告”管轄的不合理性，打破地方政府對(duì)受案法院的行政干預(yù)。提升法院依法獨(dú)立審判的空間，在不受外界干擾的審判環(huán)境中做出公正的判決，更加有效的解決公權(quán)力和公民權(quán)利的沖突，減少行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的沖突。近年來的司法實(shí)踐表明，隨著社會(huì)的快速發(fā)展，公權(quán)力與私權(quán)利的對(duì)抗的加劇，越來越多的行政案件的產(chǎn)生，使得作為法院一隅的行政審判庭已經(jīng)不能完善處理各類行政案件，而“跨區(qū)域管轄”條款的設(shè)置為突破傳統(tǒng)的審判庭模式，設(shè)立專門法院審理行政案件打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、跨行政區(qū)域管轄的具體解讀

（一）與異地管轄和交叉管轄的區(qū)別

現(xiàn)行的法律中規(guī)定的“人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”，相比較過去的所謂提級(jí)管轄、異地交叉管轄有許多不同之處。異地交叉管轄制度的對(duì)象是被告為縣級(jí)以上政府和重大集團(tuán)訴訟行政案件時(shí)由中級(jí)法院直接受理此類案件，再依法移交給被告所在地外的其它基層法院審判。異地交叉管轄制度在某種程度上實(shí)現(xiàn)了司法審理權(quán)與行政機(jī)關(guān)地域上的分離，但是單純的從地域的回避不能斷絕地方行政權(quán)對(duì)于司法權(quán)的干涉，并且異地交叉管轄會(huì)增加導(dǎo)致當(dāng)事人應(yīng)訴成本。提級(jí)管轄同樣回避了地域的干涉，但是大量的適用還會(huì)增加中級(jí)人民法院審判量，從而增加中級(jí)法院的辦案壓力，并且可能是使得初審法院的判決權(quán)威受到影響，從而使得當(dāng)事人質(zhì)疑低一級(jí)法院的判決結(jié)果的效力。

《行政訴訟法》修改后在保留原有的管轄方式的基礎(chǔ)上，又規(guī)定的跨區(qū)域管轄則可以說是在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，在結(jié)合異地交叉管轄和提級(jí)管轄的基礎(chǔ)上提出的創(chuàng)新方式。指定的法院不僅可以審理一審的案件，也可以受理二審案件其次，原來的提級(jí)管轄一般是中級(jí)人民法院進(jìn)行審理，但是新修改的《行政訴訟法》只是規(guī)定確定實(shí)行跨區(qū)域管轄的主體是高級(jí)人民法院，是故必然不會(huì)突破省級(jí)區(qū)劃的范圍。并且，在行政法修改前管轄法院的確定石油法院本身決定的，新行政訴訟法的規(guī)定則給予行政相對(duì)人一定的選擇權(quán)，原告可以在高級(jí)法院確定的若干有資格審理案件的法院中決定是否適用跨區(qū)域管轄。

（二）對(duì)條文的再認(rèn)識(shí)

行政跨區(qū)域管轄的目的是為了彌補(bǔ)行政訴訟雙方主體地位不平等而引發(fā)的結(jié)果的不公正，避免地方保護(hù)主義。其中對(duì)于區(qū)域內(nèi)的規(guī)定并沒有具體化，這也賦予了各省確定地方法院審理行政案件的主觀能動(dòng)性，條文中的區(qū)域設(shè)定把司法管轄的范圍在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，各省擁有不同的地貌特征和風(fēng)俗習(xí)慣，在確定相關(guān)法院時(shí)也存在差別，所以沒有必要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。條文中設(shè)定的成立跨行政區(qū)域行政管轄的條件是：經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，這一點(diǎn)可以是程序上的報(bào)備，因?yàn)闆Q定的主體是省級(jí)高院，在確定跨區(qū)域行政管轄的行政案件時(shí)最高法已經(jīng)制定了具體的標(biāo)準(zhǔn)，高院只需按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，這樣也避免了設(shè)立步驟過于繁雜。高院在統(tǒng)一的前提下制定符合每個(gè)區(qū)域的規(guī)則，讓每個(gè)行政案件都至少有兩個(gè)以上適格的審判主體，讓原告有選擇的機(jī)會(huì)。分析條文可以看到，審理行政案件的主體是“若干法院”，在實(shí)踐中，全國(guó)已經(jīng)有幾個(gè)省份率先實(shí)施了該條款，統(tǒng)一都是在區(qū)域內(nèi)選擇幾個(gè)一審法院作為試點(diǎn)，在全國(guó)還沒有專門審理行政案件的法院，我國(guó)法院中審理行政案件的部門是行政審判庭。但是，這樣的舉措也為設(shè)立單獨(dú)的行政法院埋下伏筆。

三、行政案件跨區(qū)域管轄的制度設(shè)計(jì)

行政案件中行政相對(duì)人勝訴的情況是罕見的，行政審判往往受地方干預(yù)，司法活動(dòng)受到行政制約，常常喪失中立的立場(chǎng)，因此，當(dāng)事人經(jīng)常選擇訴訟以外的手段維權(quán)，于是經(jīng)常出現(xiàn)影響社會(huì)治理的上訪、示威游行等，這樣的情形既不能有效維權(quán)，反而違反了相關(guān)法律，疏遠(yuǎn)了行政管理機(jī)關(guān)與群眾的關(guān)系，當(dāng)下我們已經(jīng)在探索跨區(qū)域管轄，就是為了解決地方干涉司法公正。

首先，行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干預(yù)往往是通過掌握法院的財(cái)政的控制權(quán)，在設(shè)立跨區(qū)域管轄的過程中要避免行政的干擾就要改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，在確立的管轄機(jī)制上循序漸進(jìn)的改革司法管理體制，初步是將省級(jí)以下的地方人民法院的財(cái)務(wù)人事管理獨(dú)立于地方財(cái)政管理，本文認(rèn)為行政審判主體的財(cái)務(wù)應(yīng)由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一核撥，最高人民法院統(tǒng)一支配和管理。在法院法官及工作人員的待遇上，實(shí)行同一個(gè)級(jí)別，統(tǒng)一待遇，配套相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，以調(diào)動(dòng)法院人員的工作積極性和樹立法官的責(zé)任心。

在行政案件的審理上也要有規(guī)劃的現(xiàn)將一部分典型案件適用跨區(qū)域管轄，各省應(yīng)當(dāng)根據(jù)本省內(nèi)的實(shí)際情況著手，探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄，例如：部分省就將環(huán)境行政案件作為代表，首先適用該管轄方式，以免大規(guī)模大范圍適用帶來的困難。目前，國(guó)家在出臺(tái)了相關(guān)法律規(guī)定后，也建議了將部分行政案件指定到專門法院中，例如：鐵路法院等，既節(jié)約了轉(zhuǎn)化成本，充分利用了法院的剩余資源，也調(diào)節(jié)了管轄改革導(dǎo)致行政案件增多后也民事、刑事案件審理的沖突。

司法獨(dú)立于行政，不僅是為了保障司法公正，更重要的是司法與行政本身存在的差異是不可僭越的，司法的公正不能只體現(xiàn)在體制完善上，更重要的是落實(shí)機(jī)制，其中，司法人員作為機(jī)制的踐行者，應(yīng)該有別于參與行政管理的普通公務(wù)人員。目前，我國(guó)在選拔司法人員時(shí)采用的仍是普通公務(wù)員的方式，考察的內(nèi)容不以專業(yè)法律知識(shí)為主，反而強(qiáng)調(diào)行政管理；在入職后，司法機(jī)關(guān)的人員也有從其它非司法機(jī)關(guān)調(diào)入的行政管理人員，這些人員不具備專業(yè)法律修養(yǎng)，就從事專業(yè)的司法工作，種種情形都不利于保障辦案質(zhì)量。要增強(qiáng)行政審判庭的相對(duì)獨(dú)立性和專業(yè)性，使得行政法院區(qū)別于民事、刑事審判庭而單獨(dú)設(shè)立，就要建立專業(yè)的選拔體制，此外，在實(shí)施的過程中，還要完善跨區(qū)域行政審判的管理制度，落實(shí)好當(dāng)前規(guī)定的法院法官責(zé)任追究機(jī)制。最高行政法院直接統(tǒng)籌全國(guó)各級(jí)行政法院的人事任命。

當(dāng)下有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定較為寬泛，但實(shí)際在受理時(shí)卻比較狹隘，受理的案件也多為行政非訴，多追求以行政調(diào)解的方式結(jié)案，這導(dǎo)致行政訴訟在某種意義上喪失了司法審查的功能。鑒于此種情況，在確定跨行政區(qū)域?qū)徟械氖馨阜秶鷷r(shí)，要考慮進(jìn)一步擴(kuò)大，比如一些非國(guó)家機(jī)構(gòu)的可訴行為，或者涉及到政黨的行為，都可以考慮受理，從而確保公民在各領(lǐng)域各層面監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)行使公權(quán)力，使社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中的各項(xiàng)事務(wù)均可接受法律的評(píng)價(jià)，賦予行政案件原告進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利，徹底貫徹依法治國(guó)背景下的法治中國(guó)的建設(shè)。

新修訂的行政訴訟法從多個(gè)方面完善了調(diào)查取證制度，但在錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系中，法院獲取證據(jù)的難度依然存在，在審理因行政處罰而產(chǎn)生糾紛的案件中，法院對(duì)于行政主體作出行政處罰是否合法合理的判斷，其證據(jù)來源還是得依靠被告一方，并且這種判斷是事實(shí)認(rèn)定還是證據(jù)認(rèn)定仍然存有爭(zhēng)議。 因此，有必要進(jìn)一步保障法院調(diào)查取證職權(quán)。

四、結(jié)論

人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件的司法改革尊重原告選擇管轄法院的權(quán)利，彌補(bǔ)了行政訴訟中主體雙方地位不平等帶來的矛盾，同時(shí)，遏制了社會(huì)上行政干涉司法公正的不良之風(fēng)。由于我國(guó)行政法發(fā)展時(shí)間較短，使得該制度性的運(yùn)行還不成熟，在實(shí)踐中如果不能使法院在財(cái)政人事管理中真正的獨(dú)立于行政，那么跨區(qū)域管轄不但不能解決“司法行政化”，還會(huì)加大省級(jí)地方控制司法力度，所以，要從源頭遏制行政訴訟的地方干涉，創(chuàng)造公平有效的訴訟環(huán)境。

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