城市管理中相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的應(yīng)用研究

摘 要 隨著社會(huì)的發(fā)展與城市化建設(shè)的不斷擴(kuò)大，對(duì)于城市管理也提出了更高的要求。通過(guò)在城市管理中相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的試點(diǎn)工作，我們對(duì)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在城市管理中的重要應(yīng)用有了相應(yīng)的認(rèn)識(shí)，但是目前城市管理的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度仍不能滿足現(xiàn)有的城市管理發(fā)展需求。本文將針對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行具體的探究，從而為城市管理如何應(yīng)用相對(duì)集中行政處罰制度提出可行的建議，希望能為改革實(shí)踐作出參考。

關(guān)鍵詞 城市管理 相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度 執(zhí)法方式

作者簡(jiǎn)介：楊濤，西北農(nóng)林科技大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-039-02

目前我國(guó)的城市管理相對(duì)集中行政處罰制度已經(jīng)在被推廣應(yīng)用，但是仍有一些問(wèn)題存在，相對(duì)集中處罰權(quán)制度是城市管理改革中的重要一部分，不僅僅可以改進(jìn)城市的管理問(wèn)題，還在一定程度上對(duì)于深化行政管理體制改革有重要的意義。下文我們將針對(duì)這些不足進(jìn)行具體分析。

一、 城市管理中相對(duì)集中行政處罰制度的基本內(nèi)涵

城市管理一直是國(guó)家想要進(jìn)行重點(diǎn)改革的方向，而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度就是應(yīng)用于城市管理改革中的一項(xiàng)重要舉措，相對(duì)集中行政處罰制度是于九六年十月一日，在國(guó)務(wù)院指導(dǎo)下進(jìn)行的，由于城市管理中管理范圍較廣較雜這一特性，往往城市在進(jìn)行管理中會(huì)有不同部門(mén)存在矛盾的現(xiàn)象發(fā)生，所以才建立了相對(duì)集中行政處罰制度的管理辦法，并且國(guó)務(wù)在進(jìn)行實(shí)施前進(jìn)行了試點(diǎn)工作，明確了相對(duì)集中行政處罰制度的重要意義及重要作用，對(duì)于行政執(zhí)法體制的改革與發(fā)展起到指引的重要作用。相對(duì)集中行政處罰制度也是黨的十六大召開(kāi)后響應(yīng)其建設(shè)新的行政管理體系而進(jìn)行開(kāi)展的，是行政管理體制改革中的重要部分，通過(guò)一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使權(quán)利，以此避免分散執(zhí)法的問(wèn)題。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度也能在一定程度上規(guī)范執(zhí)法流程，健全執(zhí)法體系，完善相應(yīng)的執(zhí)法制度，如社會(huì)執(zhí)法工作公示、聽(tīng)證制度及復(fù)議制度等。所以城市管理中應(yīng)用相對(duì)集中行政處罰制度也是為了規(guī)范政府部門(mén)及行政機(jī)關(guān)，這也是對(duì)于政府內(nèi)部進(jìn)行有效治理的重要手段，既避免了權(quán)利的分散。

在此之外，城市管理中相對(duì)集中行政處罰制度也是社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，在城市建設(shè)及發(fā)展的基礎(chǔ)之上，勢(shì)必需要更加完善的城市管理體制來(lái)進(jìn)行管理，相對(duì)集中行政處罰制度就是順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展而建立的符合城市發(fā)展需求的、為城市的發(fā)展提供安全保障的重要管理制度。

二、 在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度出現(xiàn)前，城市管理中所存在的相關(guān)問(wèn)題

在改革開(kāi)放初期，我國(guó)的城市管理水平還不高，與城市建設(shè)發(fā)展一樣，都處于一個(gè)起步階段，城市管理發(fā)展的過(guò)程之中也出現(xiàn)了“有些問(wèn)題沒(méi)有人管，有些問(wèn)題有很多人管”的現(xiàn)象發(fā)生，不僅僅如此，往往本應(yīng)該維護(hù)城市管理秩序的執(zhí)法行為，有些時(shí)候甚至反過(guò)來(lái)影響公民的日常生活，并且為市民帶來(lái)了困擾。沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)及管理水平，處理事情起來(lái)往往找不到相應(yīng)的部門(mén)，我們將這種行為稱之為多頭管理與重復(fù)處罰。執(zhí)法部門(mén)及執(zhí)法人員在進(jìn)行城市管理的過(guò)程之中反而成為城市發(fā)展的一大阻礙，并且執(zhí)法方式及執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)很多的時(shí)候都令人感到反感，在這種城市管理問(wèn)題頻發(fā)的時(shí)候，就需要一個(gè)行政機(jī)關(guān)去統(tǒng)一行使行政權(quán)利從而進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰制度，在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)之下，為了促進(jìn)行政管理制度的進(jìn)一步發(fā)展，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度就此產(chǎn)生。

三、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在應(yīng)用中所存在的問(wèn)題及發(fā)展現(xiàn)狀

在完全推廣相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度之前，國(guó)務(wù)院在不同的地區(qū)進(jìn)行了相應(yīng)制度的試點(diǎn)工作，也取得了一定的成果，大致在城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的推廣上，經(jīng)歷了規(guī)劃研究、試點(diǎn)調(diào)查、完全深入等三個(gè)階段。但是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度應(yīng)用的過(guò)程之中，仍然發(fā)現(xiàn)了相對(duì)集中處罰權(quán)制度所存在的一些問(wèn)題。

相對(duì)集中處罰權(quán)制度作為城市管理改革的重大策略，雖然在制度的層面上提升了管理效率及管理范圍，但是法律的層面上并沒(méi)有跟上，在很多處罰制度及法律上缺少調(diào)整與規(guī)范。立法的工作的不完善間接地導(dǎo)致了相對(duì)集中處罰制度在應(yīng)用的過(guò)程之中缺少相應(yīng)法律的保障，在進(jìn)行相應(yīng)的城市管理工作時(shí)，對(duì)于其違規(guī)單位或個(gè)人進(jìn)行集中行政處罰時(shí)，有時(shí)會(huì)難以找到相應(yīng)的法律依據(jù)與法律法規(guī)，所以綜上所述，集中行政處罰權(quán)制度這種法律與制度間的矛盾，都源于相關(guān)立法方面的失敗，無(wú)論是執(zhí)法還是進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，都缺少相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程常有沖突，不能順利“走章程”辦事情。

除此之外，在城市管理方面對(duì)于實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的資金投入較少，不能滿足城市管理及制度發(fā)展的真正需求。

所以目前來(lái)看，在城市管理的過(guò)程之中，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的建立在一定程度上提升了城市的管理效率，深化了行政管理體制的改革，但是仍然存在著諸多的問(wèn)題等待我們?nèi)ミM(jìn)行解決。

四、 在城市管理中如何應(yīng)用相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的具體對(duì)策

（一）完善城市管理中關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度方面的立法問(wèn)題

在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的管理制度與法律矛盾的解決上，我們必須將重心放在其立法問(wèn)題的解決上，一個(gè)行而有效的制度體系中，不僅僅需要一個(gè)完善的制度結(jié)構(gòu)，同時(shí)也需要法律作為其執(zhí)法基礎(chǔ)與執(zhí)法依據(jù)，所以我們要在以實(shí)際出發(fā)的基礎(chǔ)之上，完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的相關(guān)法律體系，明確相對(duì)集中處罰權(quán)制度的主體，及其行政方法與行政手段，根據(jù)城市間不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色進(jìn)行不同的處理行政標(biāo)準(zhǔn)，從而出臺(tái)具有可行性、操作性、科學(xué)性的法律法規(guī)政策。

（二）做好相關(guān)機(jī)關(guān)權(quán)力分割工作

相對(duì)集中處罰權(quán)制度其中最大的一個(gè)特色就是將分散的權(quán)利集中在一個(gè)行政機(jī)關(guān)身上，從而簡(jiǎn)便城市管理工作，提高管理效率，可這一步恰恰也是工作的難點(diǎn)與重點(diǎn)，往往一些行政部門(mén)很難將權(quán)力進(jìn)行下放，沒(méi)有樹(shù)立正確的意識(shí)，在進(jìn)行權(quán)力內(nèi)容交接的過(guò)程之中還予以保留，不能配合有關(guān)部門(mén)的工作，所以我們要將機(jī)關(guān)權(quán)利分割的相關(guān)工作落實(shí)到位，切實(shí)避免有些機(jī)關(guān)仍對(duì)城市管理的一些工作進(jìn)行干預(yù)與管理，致使多頭管理的問(wèn)題再犯，做好相關(guān)機(jī)關(guān)的思想教育及處理工作。自身利益的受損其結(jié)果是預(yù)料之中的，我們要將眼光放在大局上，對(duì)于因?yàn)橛|碰自身利益而對(duì)權(quán)力的回收予以抵抗的機(jī)關(guān)部門(mén)要予以警告及懲罰，做好機(jī)關(guān)權(quán)利分割工作也是完善相對(duì)集中處罰權(quán)制度中的重要內(nèi)容。

（三）做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的延伸工作，提升行政隊(duì)伍的綜合素質(zhì)

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度是將具體的管理權(quán)力及處理權(quán)力集中于一處，但同時(shí)我們也要在不同的市、鎮(zhèn)、區(qū)等建立相應(yīng)的城市管理所去幫助城市管理的進(jìn)行，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的實(shí)行過(guò)程中，我們也要注重提升行政隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，可以定期對(duì)執(zhí)法團(tuán)隊(duì)進(jìn)行城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的相關(guān)培訓(xùn)，培訓(xùn)包括法律培訓(xùn)、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度理論培訓(xùn)、執(zhí)法流程培訓(xùn)，對(duì)于參與過(guò)培訓(xùn)的執(zhí)法人員，應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的執(zhí)法證件考試，從而確保每一名行政執(zhí)法隊(duì)員都是有證上崗并且持證上崗。在上崗之后也要進(jìn)行定期的抽查，檢驗(yàn)工作，對(duì)于其法律水平等進(jìn)行檢驗(yàn)。不斷提高相關(guān)人員的行政能力及管理水平，從而促進(jìn)相對(duì)集中行政管理權(quán)制度的發(fā)展與城市管理水平的提高。

（四）在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度下為完善相應(yīng)的考評(píng)環(huán)節(jié)

在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的管理模式下，需要更加完善的管理考核機(jī)制及考評(píng)環(huán)節(jié)，因?yàn)榭荚u(píng)環(huán)節(jié)的完善能在一定程度上規(guī)范相關(guān)人員的行政方式與管理方法，政府執(zhí)法人員在這個(gè)環(huán)節(jié)上往往更能明確相應(yīng)的責(zé)任劃分范圍及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

在《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的決定》文件中指出：“推行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核，強(qiáng)化對(duì)有關(guān)行政執(zhí)法人員的政治教育和法律培訓(xùn)。”“要健全對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的檢查監(jiān)督機(jī)制和紀(jì)律約束機(jī)制。教育督促集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)自覺(jué)接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民法院的司法監(jiān)督以及行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督?！彼钥荚u(píng)環(huán)節(jié)不僅僅是順應(yīng)國(guó)家下達(dá)的文件要求標(biāo)準(zhǔn)，而是真正為相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的配套措施進(jìn)行完善，以完善的考評(píng)環(huán)節(jié)提升相關(guān)人員的工作積極性。

不僅僅如此，考評(píng)環(huán)節(jié)在一定程度上提高了行政監(jiān)督的重要作用，這種監(jiān)督不僅來(lái)自于政府內(nèi)部的自我監(jiān)督，同時(shí)也來(lái)自于公眾監(jiān)督，群眾們的要求與評(píng)議也可以成為衡量行政工作的重要參考依據(jù)，摸索符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色的績(jī)效考核模式與考評(píng)環(huán)節(jié)，從而促進(jìn)行政管理制度的不斷完善。

（五）擴(kuò)大相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的應(yīng)用領(lǐng)域

在2002年，國(guó)辦發(fā)2002年56號(hào)文中對(duì)于綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的原則、具體內(nèi)容和組織實(shí)施做出了具體明確的要求，從試點(diǎn)工作的進(jìn)行，到目前的全面推廣，這向我們證明相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在對(duì)于城市管理是有相當(dāng)大的效果的，我們可以在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的應(yīng)用領(lǐng)域，不再僅僅是應(yīng)用于城市管理當(dāng)中，同時(shí)我們還可以在文化市場(chǎng)、旅游行業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及水利等領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新與發(fā)展，因?yàn)槠渌念I(lǐng)域的發(fā)展也能反作用于城市管理的進(jìn)步。

在城市管理的發(fā)展過(guò)程中，相對(duì)集中行政處罰權(quán)機(jī)制的應(yīng)用中，我們看到了開(kāi)展的目標(biāo)效果的實(shí)現(xiàn)，但是在發(fā)展的過(guò)程之中，仍然存在著一些問(wèn)題。我們可以通過(guò)完善城市管理中關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度方面的立法問(wèn)題、做好相關(guān)機(jī)關(guān)權(quán)力分割工作、做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的延伸工作，提升行政隊(duì)伍的綜合素質(zhì)、完善相應(yīng)的考評(píng)環(huán)節(jié)、擴(kuò)大相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的應(yīng)用領(lǐng)域等多種方式，以此促進(jìn)行政管理制度的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]市政府關(guān)于相對(duì)集中城市管理處罰權(quán)的決定.南京市人民政府公報(bào).2015（3）.

[2]武漢市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法.長(zhǎng)江日?qǐng)?bào).2013-12-30（006）.

[3]姚雪.我國(guó)城管綜合執(zhí)法主體制度研究.安徽大學(xué).2014.

[4]麗水市人民政府關(guān)于印發(fā)麗水市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法的通知.麗水市人民政府公報(bào).2013（3）.

[5]高超.城市管理綜合行政執(zhí)法主體問(wèn)題研究.遼寧大學(xué).2014.