基于突發(fā)事件生命周期理論視角的城市公交應(yīng)急管理研究
——以廣州“7·15”公交縱火案為例

盧文剛，舒迪遠(yuǎn)

（暨南大學(xué)應(yīng)急管理系，廣東廣州 510632）

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基于突發(fā)事件生命周期理論視角的城市公交應(yīng)急管理研究
——以廣州“7·15”公交縱火案為例

盧文剛，舒迪遠(yuǎn)

（暨南大學(xué)應(yīng)急管理系，廣東廣州 510632）

摘 要：城市公交系統(tǒng)載客量大、班次多、目標(biāo)具體、線路固定等特點(diǎn)，存在多種安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，而又以人為縱火（燃爆）事件最為顯性。通過對近十年公交縱火（燃爆）類突發(fā)事件的特征和趨勢進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，城市公交縱火和燃爆事件并不鮮見。文章基于應(yīng)急管理生命周期MPRR理論，以廣州“7·15”公交縱火案作為典型案例進(jìn)行剖析，從該事件的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和修復(fù)四個(gè)階段對該事件主體、管理措施、風(fēng)險(xiǎn)因素等進(jìn)行分析，并從應(yīng)急管理的減緩和準(zhǔn)備期的事前風(fēng)險(xiǎn)評估、隱患排查、加強(qiáng)外來人員及易燃易爆市場管理、開展人員培訓(xùn)和應(yīng)急訓(xùn)練；應(yīng)急響應(yīng)期的及時(shí)應(yīng)急響應(yīng)和處置疏導(dǎo)以及修復(fù)期的積極引導(dǎo)及多渠道救濟(jì)、完善問責(zé)及補(bǔ)償機(jī)制等突發(fā)事件的發(fā)生演化過程等方面，提出加強(qiáng)城市公交應(yīng)急治理的相關(guān)策略建議。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；城市公交；生命周期理論；報(bào)復(fù)社會；突發(fā)事件；廣州“7·15”公交縱火案

一、問題的提出

大中型城市公共交通系統(tǒng)作為主要的交通出行方式，在市民的出行中所占的比重越來越高。而又因?yàn)槌鞘泄幌到y(tǒng)載客量大、人員密集、班次多、目標(biāo)具體、線路固定等特點(diǎn)存在多種安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，一旦發(fā)生突發(fā)安全事件造成的人員傷亡和損失巨大且難以在短時(shí)間內(nèi)有效恢復(fù)，并容易引起社會的持續(xù)廣泛關(guān)注。其中以惡性報(bào)復(fù)社會為誘因的人為縱火和燃爆事件因其近年的多發(fā)性、發(fā)生的較難預(yù)測性、仿效性、損害結(jié)果的嚴(yán)重性和不可逆性等特征成為城市公交公共安全的脆弱環(huán)節(jié)，而城市公交安全問題也成為民生安全工程中的重中之重。

從整體趨勢上看，近十年城市公交縱火和燃爆事件呈現(xiàn)多發(fā)、頻發(fā)乃至惡發(fā)狀態(tài)和趨勢。2014年是城市公交安全事件的高發(fā)年，全年共發(fā)生六起以報(bào)復(fù)社會為目的的嚴(yán)重的公交縱火事件，分別是：貴陽“2·27”公交縱火案［1］、“5·12”宜賓公交縱火案［2］、杭州“7·5”公交縱火案［3］、“7·11”長沙公交縱火案［4］、廣州“7·15”公交縱火案［5］及“8·20”山東煙臺公交車縱火案［6］，具體見表1所列。

表1　2014年以報(bào)復(fù)社會為目的的公交縱火（燃爆）事件

2014年發(fā)生的6起城市公交縱火事件，為故意攜帶汽油、煤油等易燃易爆物品進(jìn)入公交車、有預(yù)謀地進(jìn)行縱火、報(bào)復(fù)社會的人為事件。尤其是7月份的3起事件，發(fā)生時(shí)間集中，前后不足一個(gè)星期，縱火者為外來務(wù)工人員，具有一定的效仿效應(yīng)。而2015年1月15日，廈門656路公交車再度發(fā)生人為縱火事件［7］，這是2013年6月廈門BRT起火爆炸案［8］以來發(fā)生的第三起惡意報(bào)復(fù)社會性質(zhì)的公交暴力事件，事件造成至少12人受傷，無人員死亡。［9］

本文通過對近十年來共15起以報(bào)復(fù)社會為目的的公交縱火（燃爆）典型案例（如圖1所示）進(jìn)行梳理研究可以發(fā)現(xiàn)，其中，2005～2010年的5起公交縱火（爆炸）事件均發(fā)生在省會城市，而2014年6起公交縱火（燃爆）事件中有3起發(fā)生在省會城市。在近十年的15起事件中，共有8起發(fā)生在省會城市，1起發(fā)生在北京直轄市，其余多起發(fā)生在省會城市周邊僅次于其的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，如福建廈門、山東煙臺、浙江杭州等?？梢?，城市公交縱火（燃爆）類突發(fā)事件多集中發(fā)生在省會城市，且有向周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市輻射蔓延的趨勢。省會城市及其周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市作為城市公交安全的脆弱點(diǎn)，研究其發(fā)生的典型事件具有一定的代表性。

圖1　近十年以報(bào)復(fù)社會為目的的公交縱火（燃爆）典型事件發(fā)生數(shù)

廣州市作為沿海地區(qū)省會城市，具有人口高度密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、城市公交線路復(fù)雜、外來人口多等大中型城市的一般特點(diǎn)。而廣州“7·15”公交縱火案發(fā)生在公共線路晚高峰時(shí)期、城市中心路段，在發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、事件演化過程上具有典型代表性。此外，因其發(fā)生在該類事件的頻發(fā)期，事前廣州市相關(guān)管理部門曾針對該類事件開展過應(yīng)急演練等應(yīng)急減緩準(zhǔn)備工作、事件發(fā)生后應(yīng)急恢復(fù)管理工作也更為具體，能夠完整體現(xiàn)針對整個(gè)突發(fā)事件演化過程的應(yīng)急減緩、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)管理全過程。

因此，以廣州“7·15”公交縱火案作為典型案例，對大中型城市公交突發(fā)事件演化中的應(yīng)急管理過程進(jìn)行描述性分析并總結(jié)其存在的問題，對進(jìn)一步加強(qiáng)城市公交公共安全應(yīng)急治理具有重要的借鑒價(jià)值。

二、文獻(xiàn)綜述

肖虎指出成都公交“6·5”縱火事件反映出，隨著我國交通運(yùn)輸系統(tǒng)的不斷發(fā)展，系統(tǒng)與外部的聯(lián)系不斷增加，公共交通所面臨的非傳統(tǒng)安全“威脅”也在不斷增加。非傳統(tǒng)交通安全有著強(qiáng)調(diào)人在公交系統(tǒng)中全過程及全方位的安全以及不同主體多個(gè)安全目標(biāo)的兩大特征。［10］盧文剛通過分析成都“6·5”公交縱火事件指出，要在風(fēng)險(xiǎn)社會視閾下構(gòu)建城市公交公共安全長效機(jī)制，并提出了加強(qiáng)公交應(yīng)急管理的對策建議框架。［11］沈媛媛通過借鑒日本大阪的公交安全對策，指出通過完善硬件設(shè)備設(shè)施，加強(qiáng)演練提高公交安全。［12］彭明等指出目前我國公交行業(yè)安全管理整體仍處于事后管理階段，缺乏對安全隱患及風(fēng)險(xiǎn)因素的事前預(yù)防與識別，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)管理。［13］楊超群指出公交企業(yè)做好安全文化管理顯得責(zé)任日益重大。［14］張永杰指出國內(nèi)與城市公交客車相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系涵蓋并規(guī)定了車輛結(jié)構(gòu)安全及裝置、阻燃防火及應(yīng)急逃生等多方面的要求，但城市客車具有其自身的獨(dú)特性，在要求上應(yīng)與其他類型客車加以區(qū)別對待。［15］呂志雄以廈門縱火案為例，提出從源頭阻止負(fù)向輿論的形成，通過瓦解環(huán)境、適當(dāng)分流、平等對話等手段消除負(fù)向輿論的影響。［16］畢文佳從政府微博、新聞發(fā)布及事件應(yīng)對三個(gè)方面對“6·7廈門BRT公交車爆炸案”進(jìn)行分析，指出要從形象重塑、社會關(guān)愛關(guān)懷、安撫補(bǔ)償穩(wěn)壓、責(zé)任歸屬反思進(jìn)行輿論引導(dǎo)。［17］盧文剛、舒迪遠(yuǎn)指出城市快速公交系統(tǒng)具有的內(nèi)部不穩(wěn)定性、高度敏感性及難以復(fù)原性等公共特征、變化特征及封閉特征，提出加強(qiáng)內(nèi)部穩(wěn)定性、減少外部干擾、針對重點(diǎn)人群進(jìn)行防范等安全管理建議。［18］謝志欽指出交通企業(yè)要完善安全管理制度，建立安全管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)安全監(jiān)管與安全培訓(xùn)。［19］可見，近六年來，越來越多的學(xué)者日益關(guān)注城市公交公共安全問題，并從硬件、文化、事前演練等方面提出了加強(qiáng)和改善的對策建議。然而在城市公交公共安全及其應(yīng)急治理的研究中，仍較為缺乏結(jié)合現(xiàn)實(shí)典型案例對該類公交縱火（燃爆）事件應(yīng)急管理全過程的研究，這也是本文著重關(guān)注和探討的視角。

三、廣州“7·15”公交縱火案生命周期（MPRR）模型分析

（一）應(yīng)急管理生命周期（MPRR）模型

應(yīng)急管理生命周期理論的發(fā)展經(jīng)歷了多個(gè)階段。1978年，美國全國州長聯(lián)合會（NGA）通過編制應(yīng)急準(zhǔn)備項(xiàng)目最終報(bào)告——《綜合應(yīng)急管理：州長指南》，提出了傳統(tǒng)四階段理論（PPRR），將危機(jī)管理分為四個(gè)階段工作的危機(jī)管理通用模式：危機(jī)前預(yù)防階段、準(zhǔn)備階段、危機(jī)爆發(fā)期反應(yīng)階段和危機(jī)結(jié)束期恢復(fù)階段。后美國聯(lián)邦安全管理委員會對其加以修正，優(yōu)化為：減緩（Mitigation）、準(zhǔn)備（Prepara-tion）、響應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery），稱為“MPRR”模型（如圖2所示）［20］。David Mcloughlin的危機(jī)管理過程論認(rèn)為：危機(jī)管理可以分解為危機(jī)前預(yù)防減災(zāi)和事前準(zhǔn)備、危機(jī)中響應(yīng)應(yīng)對和危機(jī)后恢復(fù)四個(gè)階段。［21］此后，四階段理論逐漸成為應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理論被廣泛應(yīng)用，但在各階段的內(nèi)涵定義中存在一定差異，而21世紀(jì)后美國對四階段進(jìn)行了不同的擴(kuò)充。本文使用學(xué)界較為普遍認(rèn)可的生命周期MPRR模型作為城市公交應(yīng)急管理生命周期分析的理論基礎(chǔ)。

圖2　應(yīng)急管理生命周期（MPRR）模型

減緩階段是“未雨綢繆”，預(yù)防突發(fā)事件的階段，是應(yīng)急管理全過程的起點(diǎn)階段，也是基礎(chǔ)性、前瞻性工作階段。主要包括進(jìn)行隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)評估和脆弱性診斷，防控風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，減少災(zāi)害發(fā)生的機(jī)會，控制不能避免的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等。

準(zhǔn)備階段是準(zhǔn)備應(yīng)對災(zāi)害的階段，指發(fā)展應(yīng)對各種突發(fā)事件的能力，包括為拯救生命財(cái)產(chǎn)和后期管理制定計(jì)劃或準(zhǔn)備的工作。如制定應(yīng)急預(yù)案，建立預(yù)警系統(tǒng)，建設(shè)應(yīng)急平臺，進(jìn)行事前演練、監(jiān)測、監(jiān)控與預(yù)警等。

響應(yīng)階段是應(yīng)急管理的關(guān)鍵階段，是指在突發(fā)事件發(fā)生的事前、事中與事后采取有效措施以挽救生命和防止財(cái)產(chǎn)損害，減少損失的一系列應(yīng)急行動。該階段涉及眾多的人員、救援救災(zāi)設(shè)備和應(yīng)急物資資源，包括啟動與實(shí)施應(yīng)急預(yù)案、提供醫(yī)療及現(xiàn)場援助、組織疏散等等。

恢復(fù)階段既包括重要系統(tǒng)復(fù)員到運(yùn)作狀態(tài)的短期行為，也包括使社會生活恢復(fù)到正常狀態(tài)的長期治理優(yōu)化過程，如提供臨時(shí)住房、控制污染、重新規(guī)劃和設(shè)計(jì)，學(xué)習(xí)總結(jié)應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)再提高等。

發(fā)生突發(fā)事件的系統(tǒng)恢復(fù)之后，仍需持續(xù)系統(tǒng)實(shí)施防災(zāi)減災(zāi)治理措施，控制風(fēng)險(xiǎn)、降低事件再次發(fā)生的可能性。因此，應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)是一個(gè)閉合持續(xù)循環(huán)的改善優(yōu)化升級過程，全面有效的應(yīng)急管理工作應(yīng)覆蓋并貫穿其整個(gè)過程。

（二）廣州“7·15”公交縱火案應(yīng)急管理生命周期（MPRR）模型分析

廣州“7·15”公交縱火案發(fā)生在廣州海珠區(qū)人群較為密集的廣州大道南敦和公交站北往南路段。廣州大道是貫穿廣州的公交主干道之一。事發(fā)時(shí)間為2014年7月15日晚上19時(shí)45分左右，正處于晚高峰時(shí)期，人流量較大，車上約有40名乘客。事發(fā)時(shí)，301公交車正?？空九_供乘客上下車，這從一定程度上緩解了燃燒爆炸造成的人員傷亡。因該事件發(fā)生突然，爆發(fā)快，應(yīng)急準(zhǔn)備時(shí)間短，故將應(yīng)急準(zhǔn)備階段與減緩階段合并進(jìn)行分析，詳見表2所示。

表2　廣州“7·15”公交縱火案“MPRR”分析表

續(xù)表2　廣州“7·15”公交縱火案“MPRR”分析表

四、基于應(yīng)急生命周期（MRPP）模型的城市公交風(fēng)險(xiǎn)因素分析

（一）應(yīng)急減緩（Mitigation）階段

1．陌生人社會下，城市外來人員缺乏認(rèn)同感

我國在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，原有的以村落或氏族為基本社會單位，以地緣和血緣為依托的“熟人社會”模式逐漸被打破，大量農(nóng)村人口海量涌入城市，社會流動性加強(qiáng)。社會從“熟人社會”向“陌生人社會”轉(zhuǎn)變，城市外來人員也經(jīng)歷著從鄉(xiāng)土社會到城市工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變。在原來的熟人社會中，外來人員生活在已有的依托宗法血緣關(guān)系的社會網(wǎng)絡(luò)中，較少與外人、陌生人交往。其社會地位及行為規(guī)范都被打上了宗法血緣關(guān)系的烙印，以親情和交情作為聯(lián)系的主要紐帶，行為模式主要依靠道德倫理來調(diào)節(jié)規(guī)范，人際關(guān)系依賴熟人間的人情維系，是一種倫理型的人際關(guān)系［29］。而在現(xiàn)代工業(yè)社會，工業(yè)社會以及它的市場經(jīng)濟(jì)，把完整的個(gè)體的人的存在抽象化為理性“經(jīng)濟(jì)人”，使一部分人“一切向錢看”，只認(rèn)識金錢和利益得失，時(shí)時(shí)處于計(jì)算與算計(jì)的行為謀劃中，這對農(nóng)業(yè)社會的“親情”是一個(gè)極大的沖擊［30］。城市外來人員一旦難以調(diào)整適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，加之一些城市對外來人員服務(wù)和保障措施的缺失、文化的沖突，往往會使其產(chǎn)生巨大的心理落差。這種落差不僅使得其對城市居民缺乏認(rèn)同感和歸屬感，一旦被激發(fā)還容易產(chǎn)生不滿甚至敵視情緒。

2．易燃易爆品市場管理缺位，民眾容易購買

廣州市于2000年公布了《廣州市人民政府關(guān)于加強(qiáng)易燃易爆危險(xiǎn)物品運(yùn)輸管理的通告》，指出從事易燃易爆危險(xiǎn)物品運(yùn)輸車輛必須申領(lǐng)公安消防機(jī)構(gòu)核發(fā)的《易燃易爆化學(xué)物品準(zhǔn)運(yùn)證》，但并沒有對易燃易爆物品交易作出明確管理規(guī)定。這就使得一般市民都較容易購買到大量易燃易爆物品，為實(shí)施公交縱火爆炸類事件提供了作案工具的便利性。此外，公交線路不同于火車、飛機(jī)等交通設(shè)施，較難設(shè)置安檢口，這就使得乘客一旦攜帶易燃易爆物品上車，較難被發(fā)現(xiàn)，從而大大增加了安全風(fēng)險(xiǎn)。

3．公交公司對城市公交非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不足，應(yīng)急演練不到位

日常應(yīng)急演練不足以及缺乏針對性、預(yù)見性、實(shí)踐性，反映了公交公司等管理主體對城市公交非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不足。雖然2014年5月4日廣州市交委舉辦了基于突發(fā)事件恐怖襲擊為主題，各應(yīng)急管理主體，如公安局、應(yīng)急辦、交通系統(tǒng)等參與和觀摩的公交運(yùn)營突發(fā)事件應(yīng)急演練，但是演練是針對公交持刀殺人的模擬情景進(jìn)行的，并沒有對類似“7·15”事件真正起到減緩和預(yù)防發(fā)生的效果。可見，要真正使得應(yīng)急演練起到減緩?fù)话l(fā)事件發(fā)生的作用，就需要管理主體定期或不定期開展專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測，對各類傳統(tǒng)及非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)有較為全面的認(rèn)識，真正做到應(yīng)急演練有針對性、可操作性、有預(yù)測性、管用性，避免應(yīng)急演練流于形式成為“眼練”。同時(shí)應(yīng)急演練還必須常抓不懈，要有足夠的頻次。

（二）應(yīng)急準(zhǔn)備（Preparation）階段

1．重點(diǎn)線路和時(shí)間段公交車輛超載成常態(tài)

廣州重點(diǎn)線路上的公交車在上、下班高峰期往往滿員甚至超載。發(fā)生廣州“7·15”公交縱火案的地段位于廣州大道，且發(fā)生在晚高峰期間，公交車處于滿員狀態(tài)。這種現(xiàn)象在各大城市都較為普遍和常見，乘客在滿員的情況下仍會往車上擠，而公交公司運(yùn)營的市場化也導(dǎo)致車輛超載現(xiàn)象成為了常態(tài)現(xiàn)象。超載狀態(tài)下，通行通道和出口往往處于擁擠狀態(tài)，乘客對突發(fā)事件的警覺性和觀察效果也會降低，這就使得超載下突發(fā)安全事件更難以預(yù)防。而以往大多數(shù)對于安全的培訓(xùn)、檢查和評價(jià)都是針對可能的交通事故而進(jìn)行的。對于公交車的超載，絕大多數(shù)情況下都被默認(rèn)為對公交需求的一種滿足，很少真正關(guān)注到其中潛在的人為故意威脅和破壞，缺乏對非傳統(tǒng)交通安全嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)和威脅的有效認(rèn)識。［10］

2．乘客乘車習(xí)慣于擁擠在上下車門口，缺乏安全意識

乘客在超載環(huán)境下，往往習(xí)慣于擁堵在上下車門口以及通道上，這就使得不僅乘客上下車極為不方便，而且一旦發(fā)生突發(fā)事件，乘客難以在第一時(shí)間內(nèi)有效疏散和逃生。廣州“7·15”公交縱火案中，因事發(fā)時(shí)公交車正好位于公交站并且處于停止行進(jìn)狀態(tài)，乘客才得以及時(shí)逃生，造成的人員傷亡相比2013年廈門BRT爆炸案大大減少?？梢姡３稚舷萝囬T口和通道暢通的重要性。此外，許多乘客在公交車上習(xí)慣于低頭玩手機(jī)、聽音樂而忽略周邊環(huán)境情況，缺乏安全和警戒意識。這就使得突發(fā)事件一旦發(fā)生或者處于危險(xiǎn)狀態(tài)，難以被乘客迅速發(fā)覺并及時(shí)作出有效反應(yīng)。

3．司機(jī)缺乏安全意識，對職責(zé)認(rèn)識不清

在以往的此類突發(fā)事件中，公交車著火時(shí)，公交司機(jī)開門往往不夠及時(shí)，成為大量乘客無法及時(shí)逃生的原因之一。在無人售票的公交車上，一旦發(fā)生突發(fā)事件，公交司機(jī)同時(shí)起著臨時(shí)現(xiàn)場指揮官的作用，承擔(dān)著停車、報(bào)警、救援、現(xiàn)場疏導(dǎo)、確保乘客安全的責(zé)任。從目前情況來看，一旦發(fā)生事故，由于缺乏系統(tǒng)和專項(xiàng)的乘客疏導(dǎo)培訓(xùn)和應(yīng)急組織能力，公交司機(jī)往往雖然具備一定的應(yīng)急素質(zhì)和知識技能，但在及時(shí)引導(dǎo)乘客疏散等方面仍顯得力不從心。從國內(nèi)過往的案例看，長沙公交縱火案中，司機(jī)發(fā)揮了重要的作用。司機(jī)通過迅速打開車門，引導(dǎo)乘客疏散、使用滅火器滅火等措施，較好地避免了傷害及損失進(jìn)一步擴(kuò)大，減少了人員的傷亡。

4．車輛安全配置不足，缺少滅火和逃生裝置

事件發(fā)生前的防火等級并沒有對公交汽車做出專門的特別要求，出事車輛車廂內(nèi)的座椅、周圍的裝飾材料大都是可燃物質(zhì)，沒有采用阻燃材料，故事件發(fā)生時(shí)被迅速引燃。同時(shí)，發(fā)生起火事件時(shí)，乘客因無法找到或難以使用用于擊碎玻璃的救生錘而無法及時(shí)逃脫，導(dǎo)致傷亡擴(kuò)大。廣州“7·15”公交縱火案發(fā)生后，廣州市快速投入了一批安裝有爆破窗的公交車并提出對現(xiàn)行空調(diào)公交車進(jìn)行門窗改造，增加應(yīng)急出口，安裝車外車門應(yīng)急開啟裝置，增配安全錘等措施。

（三）應(yīng)急響應(yīng)（Response）階段

1．現(xiàn)場人員疏導(dǎo)、傷患排查及處理不及時(shí)

事件發(fā)生后，道路能不能及時(shí)疏通、消防人員能否及時(shí)趕到現(xiàn)場、傷患能否及時(shí)得到救治，都是衡量應(yīng)急響應(yīng)階段管理水平的重要指標(biāo)?，F(xiàn)場人員疏導(dǎo)、道路疏通，能夠確保傷患及時(shí)得到救治和應(yīng)急救援的效率。在廣州“7·15”公交縱火案中，從媒體報(bào)道中可以看到有大量傷患在路邊等待救援的情形。［5］這從一定程度反映出應(yīng)急救援效率不足的問題。

2．司機(jī)和乘客及時(shí)恰當(dāng)?shù)膽?yīng)急反應(yīng)和互助意識

根媒體報(bào)道，事發(fā)后最先參與救火的是事發(fā)地附近家具城的商家。消防人員在約七八分鐘后趕至現(xiàn)場，約20分鐘后撲滅大火。可見，在事發(fā)后第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)急救援的往往是距離事發(fā)地較近的各種社會力量。專業(yè)救援隊(duì)伍雖然能夠起到迅速減少損失的作用，但由于距離和城市交通擁擠等原因其到達(dá)現(xiàn)場往往需要一段時(shí)間，這時(shí)就需要周圍群眾自發(fā)先行實(shí)施救援。這種依靠社會力量進(jìn)行的救援，需要大量的滅火器材和設(shè)備設(shè)施。廣州“7·15”公交縱火案體現(xiàn)了這種社會救助力量的意義。此外，301路司機(jī)能在遭遇突發(fā)事件時(shí)臨危不懼，及時(shí)將車門打開也有效減少了人員傷亡。

3．滅火器和安全救助設(shè)備設(shè)施不足

廣州“7·15”公交縱火案不僅造成了公交車上乘客的傷亡，還造成了站臺上幾名乘客受傷。這部分反映出公交車和站臺安全設(shè)備和防火材料的配置不足的問題。目前公交車多采用易燃爆的材質(zhì)，一旦發(fā)生縱火、爆炸事件，往往易導(dǎo)致火勢迅速蔓延，造成不必要的損失。

4．媒體報(bào)道及輿論引導(dǎo)不足

埃米爾·迪爾凱姆在《自殺論》中指出，自殺的感染性特別強(qiáng)。［31］這種自為的笨拙仿效，重復(fù)在我們面前發(fā)生的某種行為或我們所知道的行為，僅僅是因?yàn)檫@種行為發(fā)生過。近年較為頻發(fā)、多發(fā)的公交縱火（燃爆）事件體現(xiàn)和印證了這種笨拙的仿效效應(yīng)和感染性、傳染性。媒體無論是2月27日貴陽公交縱火案、5月12日宜賓公交縱火案、7月5日杭州公交縱火案都對犯罪人背景信息、個(gè)人經(jīng)歷和心理狀態(tài)進(jìn)行了較詳細(xì)的報(bào)道，這種報(bào)道極容易引起閱讀者的不良的心理投射，從而可能引發(fā)、造成仿效效應(yīng)。因此，在事件發(fā)生后，政府需要對新老媒體的傳播報(bào)道和輿論進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)管控，避免仿效效應(yīng)和其他衍生性突發(fā)事件。［32］

（四）修復(fù)（Recovery）階段

1．事件后續(xù)報(bào)道及發(fā)生原因披露不當(dāng)，容易引發(fā)群眾恐慌和信任危機(jī)

事件發(fā)生后怎樣進(jìn)行后續(xù)報(bào)道和對事件真相的披露是突發(fā)事件事后修復(fù)階段管理的重要內(nèi)容。不當(dāng)?shù)膱?bào)道會引起市民群眾的恐慌和信任危機(jī)，而對于某些方面過于詳盡的報(bào)道則有可能引起效仿效應(yīng)。廣州“7·15”公交縱火案是2014年繼貴陽公交縱火案、宜賓公交縱火案、杭州公交縱火案后第四起人為公交縱火爆炸案。在修復(fù)階段，相關(guān)主管部門除了要思考如何防止仿效行為的繼續(xù)，還要采取積極措施減輕民眾的恐慌情緒，避免民眾對政府公共安全治理能力、公共交通安全產(chǎn)生信任危機(jī)。

2．設(shè)備設(shè)施及人員配備的完善需要較長時(shí)間，經(jīng)費(fèi)和資源往往有限

事件后廣州市短期內(nèi)配備了大量警力和安全員對公交上乘客、行李及其他危險(xiǎn)因素進(jìn)行排查，并逐步安裝爆破玻璃和安全門，計(jì)劃進(jìn)一步改善公交車防火材料。這些改進(jìn)和完善措施需要大量的人力物力，存在著經(jīng)費(fèi)和資源投入有限，周期較長的問題。

綜上所述，廣州公交縱火事件的應(yīng)急管理貫穿其突發(fā)事件的減緩階段、準(zhǔn)備階段、響應(yīng)應(yīng)對階段和恢復(fù)善后階段。在這四個(gè)階段中，既包括政府危機(jī)管理主體、企業(yè)、不同社會組織及群眾的參與和應(yīng)對，也包括各種設(shè)備設(shè)施、物質(zhì)的配置和使用。其應(yīng)急管理過程，既體現(xiàn)了對之前類似事件的經(jīng)驗(yàn)吸取和借鑒（如開展類似演練活動、加強(qiáng)隱患排查、司機(jī)突發(fā)應(yīng)對能力的提高等），也存在著前文總結(jié)的一些問題。這些問題可以作為類似公交安全事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的借鑒和改進(jìn)方向。

五、加強(qiáng)和改善城市公交應(yīng)急治理的策略選擇

（一）減緩階段要加強(qiáng)安全措施，選擇性地合理配置資源和開展應(yīng)急演練

因?yàn)楣操Y源往往是有限的，這就要求在突發(fā)事件發(fā)生前，要針對重大風(fēng)險(xiǎn)源——重點(diǎn)路線和時(shí)間段強(qiáng)化安全措施，要有選擇性地配置資源并有針對性地科學(xué)開展應(yīng)急演練。資源的有選擇性和合理配置，除了需要及時(shí)結(jié)合實(shí)際與理論進(jìn)行科學(xué)計(jì)劃和調(diào)配外，還需要通過大量的模擬演練進(jìn)行實(shí)際操作。減緩階段的應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備工作，需要“未雨綢繆、防范于未然”，對可能出現(xiàn)的、已經(jīng)出現(xiàn)過的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行反復(fù)的精細(xì)化的排查和應(yīng)急演練。尤其是針對新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)類型，要通過各種沙盤演練、雙盲演練、綜合演練等專業(yè)化演練實(shí)現(xiàn)從非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對向常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對的應(yīng)急治理轉(zhuǎn)變。

（二）加強(qiáng)易燃易爆危險(xiǎn)品的排查等管理，以減緩公交系統(tǒng)的外部風(fēng)險(xiǎn)

切實(shí)加強(qiáng)對危險(xiǎn)品、易燃易爆等物品市場的有效管理，通過購買登記、聯(lián)網(wǎng)等措施規(guī)范危險(xiǎn)品、易燃易爆物品的交易監(jiān)管活動，避免危化品隨意性交易。同時(shí)強(qiáng)化對公交車上易燃易爆物品的管理。一是短期內(nèi)加強(qiáng)專業(yè)人員對危險(xiǎn)品的管理和排查及在必要線路的進(jìn)站口進(jìn)行安全員大件行李排查工作；二是充分發(fā)揮司機(jī)作用，增強(qiáng)司機(jī)對危險(xiǎn)品的敏感性和有效識別能力；三是要提高市民的風(fēng)險(xiǎn)意識尤其是對危險(xiǎn)品的防范意識，起到“自己的安全自己負(fù)責(zé)”自我預(yù)防保護(hù)的作用。

（三）多元治理，完善社會矛盾調(diào)解機(jī)制，增強(qiáng)外來人員的城市認(rèn)同感

當(dāng)前社會矛盾調(diào)解過程中，政府依然占絕對主導(dǎo)地位。這種調(diào)解思路客觀上助長了民眾有事就找政府的思想，給政府工作帶來巨大壓力，也難以解決城市外來人員在適應(yīng)城市社會中產(chǎn)生的所有問題。因此，需要樹立多元治理理念，整合多種調(diào)解主體、資源和手段，形成化解矛盾糾紛的綜合優(yōu)勢和效能的創(chuàng)新途徑。政府應(yīng)致力于社會風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測及防范能力建設(shè)，市場應(yīng)承擔(dān)商業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任，社會應(yīng)培育家庭、社區(qū)、民間組織（NGO）三者之間的救助制度，通過多種渠道增強(qiáng)外來人員的城市認(rèn)同感和包容感。

（四）配齊應(yīng)急狀態(tài)下的安全裝置，增加系統(tǒng)內(nèi)部硬件設(shè)備設(shè)施的安全性

加強(qiáng)針對站臺安全門、巴士門等容易發(fā)生事故的設(shè)備設(shè)施的檢修及維護(hù)工作，深刻總結(jié)意外事件發(fā)生原因，進(jìn)行設(shè)計(jì)上的改善。尤其要針對公交車電瓶、油箱、氣化器等高危險(xiǎn)、易損耗巴士零部件進(jìn)行定時(shí)定期的檢修及維護(hù)，避免因?yàn)樵O(shè)備設(shè)施故障導(dǎo)致的火災(zāi)及燃爆事件。積極開發(fā)安全性高的設(shè)備設(shè)施，增加公交車的逃生出口以及逃生設(shè)備設(shè)施，如雙側(cè)開門巴士或雙層巴士、自動爆破玻璃，并根據(jù)乘車人數(shù)增設(shè)逃生設(shè)備設(shè)施。

（五）提高站臺工作人員及司機(jī)的安全意識和應(yīng)急知識技能水平

站臺工作人員及司機(jī)是確保公交安全性的重要的人員“關(guān)卡”。其必須具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)性的安全意識和應(yīng)急知識技能。從控制操作風(fēng)險(xiǎn)的角度，提高工作人員的安全意識和應(yīng)急知識技能對于減少操作風(fēng)險(xiǎn)、避免事故發(fā)生有著重要作用。公交司機(jī)及站臺工作人員需要具備基本危險(xiǎn)品的識別能力，從人員管理的角度，有效預(yù)防危險(xiǎn)品燃爆事件的發(fā)生。工作人員具備基本的應(yīng)急意識和知識技能，還能在發(fā)生突發(fā)事件的情況下，采取正確的應(yīng)急措施及時(shí)報(bào)警和尋求幫助。

（六）修復(fù)階段要科學(xué)做好輿論引導(dǎo)工作，避免衍生事件發(fā)生

衍生事件主要是指包括效仿性行為在內(nèi)的，因公眾情緒激動和不滿導(dǎo)致的過激行為，如集體抵制，上訪等。因?yàn)楣蝗急录芎θ罕姸?，社會影響力大，公交普及度高等特點(diǎn)，往往成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。在這個(gè)過程中，一旦政府處置失當(dāng)或者信息公開不及時(shí)，就容易導(dǎo)致公眾信任危機(jī)及衍生事件。因此，要做好事件的輿論引導(dǎo)工作，一是要通過公眾媒體和新聞發(fā)布會，以官方權(quán)威身份及時(shí)、正確披露事實(shí)，避免公眾恐慌和盲目猜測；二是要做好媒體信息報(bào)道的科學(xué)引導(dǎo)和管理，防止效仿性行為發(fā)生。

（七）完善城市公交系統(tǒng)事前風(fēng)險(xiǎn)評估、事故問責(zé)及事后補(bǔ)償機(jī)制

完善城市公交系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，對城市公交風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前評估，可以幫助管理人員及有關(guān)管理部門認(rèn)識系統(tǒng)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)，并針對風(fēng)險(xiǎn)展開風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。事前風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制對于應(yīng)急事件的預(yù)防及監(jiān)測預(yù)警有著顯著的意義。此外，事件發(fā)生后的問責(zé)機(jī)制，以及事后的補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善，對于彌補(bǔ)系統(tǒng)損失，幫助系統(tǒng)有效恢復(fù)有著重要的意義。同時(shí)，問責(zé)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制還可以加強(qiáng)市民對城市公交系統(tǒng)的信心，有利于從整體上全面提高公交系統(tǒng)的應(yīng)急能力和安全水平。

綜上所述，廣州“7·15”公交縱火案的應(yīng)急治理離不開多元主體、多種資源在減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和修復(fù)四個(gè)應(yīng)急管理階段的有效參與協(xié)同。城市公交安全的風(fēng)險(xiǎn)因素存在于應(yīng)急管理的四個(gè)階段中，既有來自外部的風(fēng)險(xiǎn)因素，也有存在于內(nèi)部系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)因素。這些來自外部社會的風(fēng)險(xiǎn)因素及內(nèi)部系統(tǒng)因素貫穿于事件應(yīng)急管理的各個(gè)階段和全過程。因此，要切實(shí)做好城市公交應(yīng)急治理工作，必須從四個(gè)階段入手，結(jié)合四個(gè)階段的特點(diǎn)及其相應(yīng)的工作內(nèi)容，做到減緩和準(zhǔn)備期的事前隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)評估和減緩社會矛盾、加強(qiáng)外來人員及易燃易爆市場監(jiān)管、強(qiáng)化人員培訓(xùn)和應(yīng)急演練；響應(yīng)期的及時(shí)響應(yīng)和處置疏導(dǎo)、各種救援設(shè)備設(shè)施和其他應(yīng)急資源及時(shí)到位，以及修復(fù)期的積極引導(dǎo)及多渠道救濟(jì)，完善問責(zé)和補(bǔ)償機(jī)制，等等。

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［責(zé)任編輯 肖 湘］

On Urban Public Transportation Emergency Management Based on the Lifecycle of Incident Theory：A Case Study of Guangzhou 7·15 Bus Burning Incident

LU Wengang，SHU Diyuan
（Department of Emergency Management，Jinan University，Guangzhou，Guangdong 510632，China）

Abstract：Public transportation is an important part of our daily life and economic development．Since 2014，six bus burning incidentshave happened in China．These incidents show that safety of urban public transportation becomes one of the significant problems of the safety in modern city．According to the lifecycle of incident theory，a bus burning incident can be divided into Mitigation，Preparation，and Response and Recovery stages．This paper makes a detailed study on Guangzhou 7·15 Bus Burning Incident，analyzes the problems of MPRR of this incident and givesseveral suggestions to the urban public transportation emergency management．

Key words：urban public transport；emergency management；the lifecycle of incident theory；MPRR；Guang-zhou 7·15 Bus Burning Incident

作者簡介：盧文剛，暨南大學(xué)副教授，博士，從事應(yīng)急管理與社會治理研究。

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目（12BGL108）；國家安監(jiān)總局2015年安全生產(chǎn)重大事故防治關(guān)鍵技術(shù)科技項(xiàng)目（guangdong －0006－2015AQ）；廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目（2012B031500010）；廣東省安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目計(jì)劃［粵安監(jiān)（2012）112號—147］；廣州市哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目（13G53）

收稿日期：2016-03-01

中圖分類號：C913．32；D035．29

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-394X（2016）04-0019-09