區(qū)域環(huán)境合作治理的理論依據(jù)與實(shí)踐路徑

摘 要：區(qū)域環(huán)境合作治理的出現(xiàn)有其必然性，它既是區(qū)域環(huán)境問題大量涌現(xiàn)急需治理的內(nèi)在需要，也是經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化推動(dòng)下治理實(shí)踐的最新進(jìn)展。作為一個(gè)嶄新的理論課題，區(qū)域環(huán)境合作治理一方面源于全球治理理論的興起和多中心治理理論的重大發(fā)展，另一方面則是區(qū)域公共管理理論與新區(qū)域主義理論帶來的思考與啟示，有其重要的理論依據(jù)?；谏鲜隼碚撝笇?dǎo)下區(qū)域環(huán)境合作治理的實(shí)踐路徑，應(yīng)以更新治理理念為前提，以創(chuàng)新環(huán)境政策、建構(gòu)治理機(jī)制為核心，以完善區(qū)域法律、設(shè)置合作機(jī)構(gòu)為保障，化解我國區(qū)域環(huán)境治理危機(jī)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域合作治理；環(huán)境治理；理論依據(jù)；實(shí)踐路徑

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1003-949X（2016）-05-0072-03

本文就區(qū)域環(huán)境治理出現(xiàn)的背景、理論基礎(chǔ)與實(shí)踐路徑等進(jìn)行深入研究，以促進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作治理的有效開展與我國區(qū)域環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

一、區(qū)域環(huán)境合作治理的背景考察

區(qū)域合作治理的興起主要基于兩方面的實(shí)踐背景：一是經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化已經(jīng)成為并行不悖的兩大時(shí)代潮流；二是區(qū)域公共問題的日益凸顯與區(qū)域合作的加速推進(jìn)。正如我們所見，經(jīng)濟(jì)全球化給世界各國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和環(huán)境等諸多方面帶來了深刻的變化，并由此產(chǎn)生了一系列問題；與此相對應(yīng)的是，區(qū)域一體化則通過重塑國家或地區(qū)政府所面對的社會環(huán)境，從而給傳統(tǒng)的“轄區(qū)行政”管理模式帶來了巨大的挑戰(zhàn)，一種新的制度安排呼之欲出[1]。而緊隨區(qū)域一體化演進(jìn)的同時(shí)，一系列區(qū)域公共問題的大量出現(xiàn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)的政府管理模式已然無力應(yīng)付。其中，作為當(dāng)代公共管理面臨的首要難題之一，區(qū)域環(huán)境治理中的矛盾和難題最為集中和復(fù)雜。因此，尋求環(huán)境區(qū)域合作的新型治理形態(tài)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。

目前，我國區(qū)域環(huán)境的總體狀況很不樂觀，跨區(qū)域生態(tài)破壞與環(huán)境污染事件頻頻發(fā)生。2012年1月，廣西龍江河出現(xiàn)重金屬鎘含量超標(biāo)，隨即污染水體進(jìn)入下游柳江系統(tǒng)，給沿江居民用水帶來嚴(yán)重影響；2013年3月，黃浦江上海松江段打撈起上萬頭高度腐敗的死豬，水污染事件震驚社會；2013年12月，中東部地區(qū)發(fā)生重度霧霾事件，使得京津冀與長三角霧霾成區(qū)域連片污染。與此同時(shí)，由于區(qū)域政府之間普遍缺乏合作機(jī)制以及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致我國環(huán)境污染轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象非常突出[2]。近年來，各種高污染、高排放企業(yè)由東部沿海地區(qū)向中西部欠發(fā)達(dá)省份轉(zhuǎn)移，盡管給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一定的利益，但同時(shí)也嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量，尤其是這些地區(qū)大多屬于生態(tài)脆弱地區(qū)且多位于江河流域的上游，不可避免的加劇了區(qū)域性生態(tài)破壞與環(huán)境污染的可能性。

事實(shí)上，生態(tài)文明建設(shè)為我國區(qū)域環(huán)境合作治理的開展提供有利契機(jī)。黨的十八大報(bào)告明確指出，將生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的方方面面，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步提出緊緊圍繞建設(shè)美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。因此，根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的要求，必須將區(qū)域環(huán)境問題上升到國家戰(zhàn)略的高度來進(jìn)行審視，將區(qū)域環(huán)境治理擺在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣重要的位置，大力推進(jìn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理的有機(jī)互動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、區(qū)域環(huán)境合作治理的理論依據(jù)

在區(qū)域治理理論中，對于單個(gè)地區(qū)而言，最重要的是目標(biāo)便是維護(hù)本地區(qū)的利益，如經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益、核心利益等。區(qū)域環(huán)境合作治理一方面是全球治理理論的興起和多中心治理理論的重大發(fā)展，另一方面是區(qū)域公共管理理論與新區(qū)域主義理論帶來的思考與啟示，有其重要的理論依據(jù)。

（一）治理理論

治理理論的興起主要源于西方福利國家開始出現(xiàn)管理問題以及以市場為基礎(chǔ)的調(diào)節(jié)機(jī)制頻頻產(chǎn)生危機(jī)。全球治理委員會對治理做出了如下經(jīng)典界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理理論作為一種全新的分析框架，是引領(lǐng)公共管理未來發(fā)展的理論流派。區(qū)域環(huán)境合作治理是一項(xiàng)典型的公共管理活動(dòng)，其變革的方向可以從治理理論的幾個(gè)基本特點(diǎn)得到較好地闡述：一是治理主體的多元化。不僅政府，還包括企業(yè)、非政府組織以及社會公眾等均應(yīng)該成為區(qū)域環(huán)境合作治理的主體；二是主體間責(zé)任界限的模糊性。區(qū)域環(huán)境合作治理主體間的責(zé)任界限具有較強(qiáng)的交叉性和模糊性，應(yīng)努力保證各治理主體之間權(quán)責(zé)的統(tǒng)一；三是主體間權(quán)力的互相依賴性和互動(dòng)性。區(qū)域環(huán)境合作治理過程應(yīng)該是一個(gè)互動(dòng)的過程，需要政府與其他治理主體在這種過程中建立各式各樣的合作關(guān)系；四是建立自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系。在區(qū)域環(huán)境治理主體之間，通過各自的優(yōu)勢和資源的互補(bǔ)與整合，輔之良好的對話機(jī)制以增進(jìn)相互理解，最終建立一種區(qū)域環(huán)境的管理聯(lián)盟。

（二）多中心治理理論

隨著治理理論的興起，以奧斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派提出了多中心治理理論。在奧斯特羅姆看來，可以將大城市管轄單位的多樣化理解成一種多中心治理體制，因?yàn)檫@意味著同時(shí)存在多個(gè)互相獨(dú)立的決策中心。[3]將多中心治理應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)中的最大價(jià)值在于，其打破了傳統(tǒng)的以政府為中心的單中心統(tǒng)治模式，構(gòu)建了基于政府、市場與社會多種主體的多中心治理模式，進(jìn)而更好地解決社會問題。事實(shí)上，多中心治理理論完全可以用來解釋區(qū)域環(huán)境合作治理。從一定意義上可以認(rèn)為，環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)換大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是以政府為主體的一元治理。政府是環(huán)境治理的唯一主體，主要通過法律條文、行政命令以及相關(guān)政策治理環(huán)境；二是政府與市場相結(jié)合的二元治理。主要是采取必要的行政手段以及開始嘗試運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段治理環(huán)境，激發(fā)了企業(yè)參與的活力，帶動(dòng)了效率的提升；三是政府、市場以及社會的多中心治理。從某種意義上講，它是在前兩個(gè)階段的基礎(chǔ)上環(huán)境治理理念的一種升華，是適應(yīng)全球化、民主化以及市場化發(fā)展趨勢的要求，借助于多方力量共同承擔(dān)責(zé)任，倡導(dǎo)依靠全社會的共同行動(dòng)解決區(qū)域環(huán)境治理危機(jī)。

（三）區(qū)域公共管理理論

所謂區(qū)域公共管理，是指以區(qū)域政府組織與非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為了解決區(qū)域公共問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益，而對區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代化治理的活動(dòng)過程。[4]區(qū)域公共管理是破解區(qū)域公共問題的有效手段，對于區(qū)域環(huán)境合作治理有著重要的理論參考意義。首先，區(qū)域公共管理倡導(dǎo)以問題的“公共性”為價(jià)值導(dǎo)向，區(qū)域環(huán)境合作治理的根本價(jià)值追求也在于提供優(yōu)良的區(qū)域公共產(chǎn)品，最大程度實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益；其次，區(qū)域公共管理囊括了多元化的治理主體，區(qū)域環(huán)境合作治理應(yīng)該盡可能的讓區(qū)域政府、私營部門以及公民社會等主體參與進(jìn)來，形成合理的治理結(jié)構(gòu)和治理體系，推動(dòng)解決區(qū)域環(huán)境問題；另外，區(qū)域公共管理的主要手段是協(xié)調(diào)、合作、談判。區(qū)域環(huán)境合作治理覆蓋地區(qū)廣、牽扯單位多，加強(qiáng)互動(dòng)合作實(shí)現(xiàn)區(qū)域無縫聯(lián)合治理，事關(guān)治理的成敗與績效；最后，區(qū)域公共管理通過利用科層制、市場機(jī)制、合作機(jī)制、自組織、網(wǎng)絡(luò)組織等混合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對區(qū)域公共事務(wù)的“多中心”治理，這也是區(qū)域環(huán)境合作治理中各方主體實(shí)現(xiàn)雙贏或共贏的必然選擇。

（四）新區(qū)域主義理論

新區(qū)域主義的出現(xiàn)，與全球化背景、后工業(yè)化時(shí)代以及后現(xiàn)代語境密切相關(guān)，是在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，伴隨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展愈發(fā)受到有限資源和地理空間的約束，而產(chǎn)生的一種區(qū)域合作理論。新區(qū)域主義作為一種新的治理范式，是治理理論在區(qū)域的新發(fā)展，它提倡在政府組織、私人部門、非政府組織以及公民社會之間，通過建立協(xié)商、合作、網(wǎng)絡(luò)以及伙伴關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)對區(qū)域公共問題的協(xié)同治理。新區(qū)域主義為區(qū)域之間開展環(huán)境合作治理提供了新的研究視角。新區(qū)域主義尤其強(qiáng)調(diào)區(qū)域治理中的去中心化及非政府組織參與其中的必要性，區(qū)域之間可通過多元化主體聯(lián)合的制度建設(shè)，共同參與環(huán)境治理，以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的環(huán)境問題。通過對傳統(tǒng)治理思路的適當(dāng)轉(zhuǎn)變，改進(jìn)區(qū)域合作與協(xié)商的治理策略，以充分調(diào)動(dòng)市場與社會參與的積極性，增進(jìn)地方政府和非政府組織之間的互動(dòng)協(xié)作[5]。新區(qū)域主義能夠有效化解諸如地方政府主導(dǎo)、治理內(nèi)容不全、治理工具單一、治理績效低下、缺乏配套制度等區(qū)域環(huán)境治理難題，進(jìn)而推進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作治理的有序開展，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

三、區(qū)域環(huán)境合作治理的實(shí)踐路徑

任何理論均沒有固定化的實(shí)踐路徑，而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)的、具體的需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)倪x擇。在區(qū)域一體化趨勢下，區(qū)域環(huán)境合作治理的實(shí)踐路徑，既不可能是單純依靠地方政府的合作，也不可能是某種理論的照搬套用，否則容易產(chǎn)生治理的無序與失當(dāng)。筆者認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境合作治理，關(guān)鍵在于：

（一）以更新治理理念為前提

如何實(shí)現(xiàn)各個(gè)治理主體理念的更新，事關(guān)區(qū)域環(huán)境合作治理成敗的關(guān)鍵。一是轉(zhuǎn)變地方政府職能，明確其在區(qū)域環(huán)境治理中的責(zé)任定位。以職能轉(zhuǎn)變帶動(dòng)“復(fù)合行政、合作行政、多中心治理”的實(shí)現(xiàn)，爭取讓包括市場、公民以及社會組織在內(nèi)的多元主體參與到環(huán)境治理中來，從而形成多中心治理的結(jié)構(gòu)范式；二是增強(qiáng)企業(yè)意識，承擔(dān)區(qū)域環(huán)境治理中的社會責(zé)任。通過向企業(yè)管理者和員工傳輸社會責(zé)任、生態(tài)環(huán)保意識、可持續(xù)發(fā)展意識理念，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境保護(hù)意識，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)辦生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，最終塑造出以可持續(xù)發(fā)展為核心的企業(yè)生態(tài)文化；三是提高公眾素質(zhì)，鼓勵(lì)積極參與區(qū)域環(huán)境治理。要建立完善的環(huán)境教育機(jī)制，綜合運(yùn)用電視、報(bào)刊等傳播媒介，增強(qiáng)全民的環(huán)境責(zé)任意識和參與意識。同時(shí)，為公眾爭取在環(huán)境決策方面的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)公眾對環(huán)境保護(hù)工作的積極參與和監(jiān)督，促使區(qū)域環(huán)境治理的透明化和公開化。

（二）以創(chuàng)新環(huán)境政策、建構(gòu)治理機(jī)制為核心

構(gòu)建區(qū)域環(huán)境治理的政策體系，有利于解決區(qū)域環(huán)境治理主體的利益均衡問題，進(jìn)而化解區(qū)域環(huán)境治理中存在的諸多體制性和制度性障礙。一是創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境管理政策，完善區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)章制度，推進(jìn)環(huán)境管理的科學(xué)化、民主化；二是創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，通過引入政府宏觀調(diào)控與市場競爭機(jī)制互相結(jié)合的環(huán)境資源利益分配機(jī)制，積極引導(dǎo)民間資本投資環(huán)境保護(hù)設(shè)施；三是創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策，大力發(fā)展能夠節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，并嚴(yán)格限制高耗能高污染企業(yè)的發(fā)展。與此同時(shí)，如何在區(qū)域地方政府之間建立橫向協(xié)調(diào)的管理機(jī)制也尤為關(guān)鍵。一是建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保證區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府能夠保持長效的合作機(jī)制；二是建立區(qū)域環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，以提高環(huán)境突發(fā)事件的防范與應(yīng)對能力，共同保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全；三是建立區(qū)域環(huán)境合作治理的約束與監(jiān)督機(jī)制，更好的維系區(qū)域地方政府間合作的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

（三）以完善區(qū)域法律、設(shè)置合作機(jī)構(gòu)為保障

完備的環(huán)境保護(hù)法律制度能夠促成環(huán)境成本內(nèi)部化，從而帶動(dòng)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。因此，要想化解區(qū)域環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏目標(biāo)，必須以完善相關(guān)法律制度作為堅(jiān)實(shí)保障。一是整合區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，避免出現(xiàn)立法缺位，減少重復(fù)性地方立法，保證區(qū)域治理活動(dòng)的有序進(jìn)行；二是建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)交流機(jī)制，定期交流協(xié)調(diào)，加強(qiáng)環(huán)境立法信息和政策信息的互通和流轉(zhuǎn)；三是完善區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)中應(yīng)相互通報(bào)，及時(shí)的進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)?？缃绛h(huán)境治理問題涉及面較廣、運(yùn)作機(jī)制復(fù)雜，容易造成巨大的區(qū)域矛盾，因此，建立超越行政邊界的環(huán)境合作機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。具體而言，可通過建立區(qū)域環(huán)境治理委員會、區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)席會議等，討論區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)與合作，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域的環(huán)境污染問題，對區(qū)域重大環(huán)境問題進(jìn)行統(tǒng)一研究，組建區(qū)域環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法小組，進(jìn)一步強(qiáng)化對區(qū)域環(huán)境治理工作的監(jiān)督檢查。

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