服務(wù)型政府理念下政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的有效控制

政府職能的擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)規(guī)模的膨脹使得政府行政成本不斷提高，客觀上影響了政府行政效率的提升和社會(huì)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。西方新公共管理理論中關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的相關(guān)理論為我們解決這個(gè)問題提供了新的視角。本文從政府機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹的原因理論入手，提出現(xiàn)階段我國(guó)政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的有效控制中應(yīng)著眼于組織內(nèi)部關(guān)系調(diào)整的分權(quán)化和外部職能定位的市場(chǎng)化。

改革開放以來，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在社會(huì)治理中的作用越來越凸顯，政府管理的行政成本也在不斷增加，其中政府機(jī)構(gòu)規(guī)模是影響行政成本的重要因素之一。20世紀(jì)80年代以來西方政府管理實(shí)踐中新公共管理模式的發(fā)展，尤其是服務(wù)型政府理論為解決我們這些難題提供了新的視角。

一、政府機(jī)構(gòu)膨脹既是內(nèi)部利益分化擴(kuò)張的需要，更是應(yīng)對(duì)外部環(huán)境需求的客觀選擇

21世紀(jì)以來政府機(jī)構(gòu)膨脹是世界各國(guó)政府都面臨的一大難題。學(xué)術(shù)界對(duì)于政府機(jī)構(gòu)膨脹的原因主要有以下幾種解釋 ：

（一）政治多元化解釋

社會(huì)由一系列相互競(jìng)爭(zhēng)的利益集團(tuán)組成，這些利益集團(tuán)有廣泛的利益，其中有的利益可以彼此相容，有的則不能。在此過程中，一個(gè)集團(tuán)的利益往往以犧牲另一個(gè)集團(tuán)的利益為代價(jià)。在利益集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)中首先要保障某個(gè)利益集團(tuán)或某個(gè)個(gè)人的基本人權(quán)不被這些競(jìng)爭(zhēng)所摧毀，而政府正是社會(huì)委托保護(hù)這些權(quán)利的機(jī)構(gòu)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或稅源擴(kuò)大時(shí)，政府可以滿足更多的需要，而無需重新配置資源。因此，相互競(jìng)爭(zhēng)的利益集團(tuán)越來越依靠政府提供資源是客觀上引起政府機(jī)構(gòu)膨脹的內(nèi)在動(dòng)力之一。

（二）經(jīng)濟(jì)替代解釋

經(jīng)濟(jì)學(xué)家解釋政府機(jī)構(gòu)膨脹的假設(shè)是：政府希望花更多的錢，公民不希望交更多的稅，政府應(yīng)該充分注意公民的需求。社會(huì)動(dòng)蕩不可避免政府開支的持續(xù)增加。當(dāng)動(dòng)蕩結(jié)束時(shí)，人民適應(yīng)了新的可以容忍的稅收水平。而政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上了新臺(tái)階，并得以維持下去。這個(gè)現(xiàn)象被稱為替代現(xiàn)象。

（三）官僚制度解釋

官僚制度是對(duì)技術(shù)以及與技術(shù)社會(huì)相關(guān)的復(fù)雜事物的一種不可避免的政治表述。技術(shù)的發(fā)展導(dǎo)致的一系列社會(huì)政治問題需要由政府公共政策來解決，而公共政策需要將這些復(fù)雜艱難的技術(shù)問題通過適當(dāng)?shù)姆绞礁嬷o最廣泛的公眾，這項(xiàng)任務(wù)的承擔(dān)著就是技術(shù)官僚。因此，技術(shù)官僚的需要和壯大是客觀上引起政府機(jī)構(gòu)膨脹的重要內(nèi)在動(dòng)力。

這些理論從政治、經(jīng)濟(jì)、公共行政的角度從一定意義上解釋了政府機(jī)構(gòu)膨脹的原因。

服務(wù)型政府實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，突出組織管理方式的變革，其基本理念主要有“顧客至上”、“服務(wù)至上”、“積極行政”等等。主要觀點(diǎn)有：首先界定政府公共服務(wù)的職能是維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，起到“掌舵”作用。其次，對(duì)社會(huì)性公共服務(wù)堅(jiān)持多元方式理念和手段的有效性，規(guī)制、政策、資源成本、公平效益等都以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為導(dǎo)向。最后突破傳統(tǒng)的官僚制組織結(jié)構(gòu)和體制的束縛，創(chuàng)新管理方式以求高績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

基于服務(wù)型政府的理念，政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的有效控制應(yīng)該以內(nèi)部組織關(guān)系的調(diào)整和外部職能定位的轉(zhuǎn)換為核心目標(biāo)。

二、組織內(nèi)部關(guān)系調(diào)整的分權(quán)化是政府機(jī)構(gòu)控制的重要途徑之一

（一）政府組織縱向機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行扁平化改革

新公共管理途徑主張組織結(jié)構(gòu)將扁平化，并且各個(gè)分工單位也具有了更多的自主性。

從宏觀層面來看，我國(guó)現(xiàn)有的中央-省-市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)政府層次需要進(jìn)一步改革來提高中央政策落地基層政府的執(zhí)行效率。2005年以來，在全國(guó)一些地區(qū)試點(diǎn)實(shí)踐的“省直管縣”改革受到了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。但由于改革涉及利益的重新調(diào)整和權(quán)力的重新分配，而這場(chǎng)自下而上的改革缺乏中央在原則方向上的統(tǒng)籌和相關(guān)配套措施，地方各級(jí)政府既有“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”模式，也有“弱縣扶貧”模式的探索，這些做法不一、效果也各不相同。未來改革的重點(diǎn)應(yīng)放在反饋地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，加強(qiáng)省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，推動(dòng)我國(guó)政府宏觀層次的減少，激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)管理的活力。

從微觀層面來看，通過“授權(quán)”等方式合理激勵(lì)基層公務(wù)員的工作積極性和責(zé)任心。這樣的話組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題不再僅僅是由層級(jí)間的命令指揮產(chǎn)生效率不高，而有可能是由于部門間或個(gè)人間競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致，通過信息對(duì)稱等高效方式來快速解決和避免。

（二）政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)員應(yīng)對(duì)公民的需求有更大的回應(yīng)

知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代一個(gè)基本特征就是組織與外部環(huán)境的融合，邊界將越來越模糊。政府的核心價(jià)值觀在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，通過公共政策的出臺(tái)和實(shí)施來具體的實(shí)現(xiàn)。在公共政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)中都必須加強(qiáng)與公民的信息溝通，對(duì)公民需求的進(jìn)行回應(yīng)。21世紀(jì)信息技術(shù)的發(fā)展為電子政務(wù)的建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，行政聽證制度的制度化，以及政府網(wǎng)站建設(shè)、政務(wù)微博的推廣等等措施使我國(guó)各級(jí)政府和公務(wù)員對(duì)公民各方面的需求有了更好的回應(yīng)?，F(xiàn)階段我國(guó)政府及公務(wù)員在提供公共服務(wù)的過程中應(yīng)注重利用大數(shù)據(jù)、信息化，通過協(xié)商與監(jiān)督等具體手段來實(shí)現(xiàn)政府工作效率和廉潔的促進(jìn)。

三、外部職能定位的市場(chǎng)化是政府機(jī)構(gòu)有效控制的重要實(shí)現(xiàn)方式。

現(xiàn)代系統(tǒng)理論認(rèn)為，組織與外部環(huán)境之間是一個(gè)開放的關(guān)系，組織的目標(biāo)來自于外部環(huán)境的需要。因此，要想控制政府機(jī)構(gòu)規(guī)模僅僅從組織內(nèi)部變革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須從政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系入手，轉(zhuǎn)變政府的職能，從行政權(quán)力的減少來實(shí)現(xiàn)組織規(guī)模的精簡(jiǎn)。

政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，既是一個(gè)重大的理論問題，也是各國(guó)政府管理改革面臨的一個(gè)重大實(shí)踐問題。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府和市場(chǎng)是兩種基本的制度安排。政府職能的通過不同治理工具的選擇來實(shí)現(xiàn)。自20世紀(jì)80年代以來，面對(duì)政府規(guī)模的擴(kuò)大、財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力的加劇，以及社會(huì)問題和政府不可治理性的增多，西方主要國(guó)家紛紛開始了大規(guī)模的、以政府治理工具創(chuàng)新為核心內(nèi)容的政府再造運(yùn)動(dòng)政府治理工具是指政府的行為方式，以及通過某種途徑用于調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制，具體可分為供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)與管制四種。

（一）加強(qiáng)公共服務(wù)的民營(yíng)化與市場(chǎng)化

20世紀(jì)初期傳統(tǒng)公共行政認(rèn)為，政府最重要的職能之一就是提供社會(huì)公共產(chǎn)品。但是隨著政府管理實(shí)踐的深入，我們發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)資源的配置中，不但市場(chǎng)有其固有的缺陷會(huì)失靈，政府一樣也會(huì)出現(xiàn)過度干預(yù)和無效干預(yù)的失敗。因此，從實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的效率角度，需要在公共服務(wù)提供者之間增加競(jìng)爭(zhēng)，建立多元化的公共服務(wù)市場(chǎng)模式，來增進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)的效率。同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，政府的職能改革的重點(diǎn)應(yīng)強(qiáng)調(diào)放松管制，強(qiáng)化社會(huì)信息溝通機(jī)制和行政指導(dǎo)等等。

（二）充分發(fā)揮社會(huì)組織在提供公共服務(wù)中的作用

社會(huì)組織在資源配置的體系中，具有公益性、靈活性和有效性，能最大程度的利用社會(huì)公益資源來解決一些市場(chǎng)和政府都很難完善解決的社會(huì)問題。2016年我國(guó)新出臺(tái)的《慈善法》中對(duì)我國(guó)社會(huì)公益組織的相關(guān)界定為我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。另外國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了一系列政府購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)的行政文件，促進(jìn)了在教育、文化、科技、社會(huì)保障等多領(lǐng)域的公共服務(wù)中吸納社會(huì)組織的力量，更好的提升公共服務(wù)的質(zhì)量?，F(xiàn)階段，社會(huì)組織參與公共服務(wù)的提供還主要集中在文化、慈善、社會(huì)保障等領(lǐng)域，今后還應(yīng)該繼續(xù)拓寬社會(huì)組織參與公共服務(wù)的范圍。同時(shí)，社會(huì)組織自身的能力建設(shè)也應(yīng)該加強(qiáng)，才能更好地實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)。最后，對(duì)于社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供的過程和效果應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督，確保其資源的有效利用和公共利益的真正實(shí)現(xiàn)。

只要從以上內(nèi)部組織環(huán)境和外部社會(huì)環(huán)境兩個(gè)方面入手，才能真正實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的控制，行政成本的降低以及有效政府的實(shí)現(xiàn)。