對(duì)鄂州金融支持棚戶(hù)區(qū)改造的專(zhuān)題調(diào)查

為進(jìn)一步改善民生，推動(dòng)棚戶(hù)改造項(xiàng)目的進(jìn)程，人民銀行向國(guó)開(kāi)行提供棚戶(hù)改造專(zhuān)項(xiàng)信貸資金?；诖?，筆者所在中心支行對(duì)金融支持鄂州棚戶(hù)改造工程進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)查，并就出現(xiàn)的問(wèn)題提出了相應(yīng)的政策意見(jiàn)。

棚戶(hù)改造是黨和國(guó)家為改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民心工程，自實(shí)施以來(lái)備受社會(huì)關(guān)注和期盼。棚戶(hù)區(qū)改造需要大量資金投入，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金缺口嚴(yán)重，亟需金融機(jī)構(gòu)大力提供信貸支撐。為此人民銀行向國(guó)開(kāi)行提供了1萬(wàn)億抵押補(bǔ)充代款（PSL）1，專(zhuān)門(mén)用于發(fā)放棚戶(hù)區(qū)改造相關(guān)工程建設(shè)貸款。為探索金融支持鄂州城市棚戶(hù)改造項(xiàng)目的進(jìn)展情況及PSL的政策效果，筆者對(duì)鄂州棚戶(hù)改造實(shí)施情況進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)查。

一、金融支持鄂州市棚戶(hù)改造基本情況

鄂州市棚改項(xiàng)目啟動(dòng)相對(duì)較晚，2014年成立了棚改辦，對(duì)原棚戶(hù)區(qū)5814戶(hù)居民進(jìn)行拆遷安置，總建筑面積94.76萬(wàn)平方米，項(xiàng)目總投資23.96億元。2015年各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造住房計(jì)劃開(kāi)工套數(shù)9489套，新開(kāi)工住房面積94.89萬(wàn)平方米，棚改項(xiàng)目的資金支持全部來(lái)自省級(jí)融資平臺(tái)。具體貸款項(xiàng)目明細(xì)見(jiàn)表1

2014、2015年對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目共計(jì)12個(gè)，項(xiàng)目總投資47.36億元，貸款金額37.14億元。截至2015年11月末，鄂州市棚戶(hù)改造共向國(guó)開(kāi)行貸款12.2億元，現(xiàn)實(shí)際用款7.52億元，占總貸款金額20.25%。其中2014年項(xiàng)目總貸款19億元，向國(guó)開(kāi)行貸款10.2億元，實(shí)際用款7.32億元。2015年總貸款18.14億元，向國(guó)開(kāi)行貸款2億元，實(shí)際用款僅0.2億元。整體上講，向?qū)嶋H用款額占比偏低，2015年表現(xiàn)尤為明顯。

二、調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

（一）棚戶(hù)改造資金缺口大。一方面來(lái)講，相對(duì)于一般商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目往往地處城市邊緣地帶，區(qū)位較差且房屋密度大，公共基礎(chǔ)設(shè)施落后或根本不具備市政配套設(shè)施，以致開(kāi)發(fā)成本較高，短期商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值偏低，難以吸引房地產(chǎn)商，市場(chǎng)化運(yùn)作難度較大。另一方面棚戶(hù)區(qū)的住戶(hù)多為低收入群體，故資金的自籌難度大，因而一般商業(yè)銀行對(duì)棚戶(hù)改造項(xiàng)目多持觀(guān)望態(tài)度。此外各級(jí)地方政府的財(cái)政困難等因素，導(dǎo)致鄂州市棚戶(hù)區(qū)改造資金的缺口較大，許多已啟動(dòng)的的棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目由于資金原因而無(wú)法按期完成。據(jù)調(diào)查，鄂州市2015年棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目計(jì)劃總投資23.4億元，但截至2015年11月末，累計(jì)放款額度2億元，僅占計(jì)劃總投資的8.51%。

（二）棚戶(hù)改造資金來(lái)源單一。按照國(guó)家規(guī)劃和預(yù)算，棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目的建設(shè)資金多由政府補(bǔ)助、企業(yè)自籌、群眾自籌和銀行信貸組成。棚戶(hù)改造需要拆遷款，開(kāi)發(fā)成本高，缺乏商業(yè)價(jià)值，房地產(chǎn)商多不愿意涉足。轄內(nèi)商業(yè)銀行在考慮貸款風(fēng)險(xiǎn)的前提下，多要求政府配套的補(bǔ)助資金先到位或有相應(yīng)的抵押物，以此來(lái)作為信貸支持的前提條件。由于鄂州經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較落后，政府財(cái)政相對(duì)困難，導(dǎo)致政府配套補(bǔ)助資金很難及時(shí)到位，無(wú)法滿(mǎn)足商業(yè)銀行的需求，致使商業(yè)銀行因資金風(fēng)險(xiǎn)的考慮而很少給予棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目信貸支持。此外，棚戶(hù)區(qū)改造政策性強(qiáng)，政府主導(dǎo)的特點(diǎn)明顯，故現(xiàn)階段鄂州棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目資金來(lái)源主要是國(guó)開(kāi)行。

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行湖北省分行按照“統(tǒng)一評(píng)級(jí)、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”的方式向省投資公司提供棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)貸款，包括可替代資本金的過(guò)橋貸款。鄂州市人民政府是當(dāng)?shù)嘏飸?hù)區(qū)改造的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)編制當(dāng)?shù)嘏飸?hù)區(qū)改造建設(shè)規(guī)劃和投資計(jì)劃，落實(shí)相關(guān)配套政策，各級(jí)政府多通過(guò)地方融資平臺(tái)向銀行貸款進(jìn)行棚戶(hù)區(qū)改造。而在與地方政府融資平臺(tái)的合作過(guò)程中，存在著信息不對(duì)稱(chēng)、銀行過(guò)度信任地方政府融資平臺(tái)的償債能力等問(wèn)題。且國(guó)開(kāi)行在地市級(jí)并沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)，實(shí)際操作層面為避免風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)造成資金審批滯后，額度減少的問(wèn)題。

（三）區(qū)級(jí)項(xiàng)目用款、實(shí)際用款主體不一致。在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄂州棚戶(hù)區(qū)改造貸款部分項(xiàng)目用款人與實(shí)際用款人不符，詳細(xì)情況見(jiàn)下表：

資料來(lái)源：鄂州市城市建設(shè)投資有限公司

鄂州市下轄多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，鄂州市棚戶(hù)改造項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，市城投公司僅負(fù)責(zé)城區(qū)范圍內(nèi)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目，而下轄葛店開(kāi)發(fā)區(qū)和鄂州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)棚改項(xiàng)目則分別由所在區(qū)級(jí)城市建設(shè)投資平臺(tái)負(fù)責(zé)。因此在貸款實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，市城投公司作為用款主體，統(tǒng)一對(duì)鄂州轄內(nèi)貸款項(xiàng)目進(jìn)行申請(qǐng)，區(qū)級(jí)棚改項(xiàng)目建設(shè)工作則具體由區(qū)級(jí)融資平臺(tái)負(fù)責(zé)，市城投公司并不參與項(xiàng)目具體實(shí)施。因市城投公司與各區(qū)級(jí)城投公司未簽訂合作協(xié)議（雙方有簽訂協(xié)議意向，但暫未簽訂正式協(xié)議），且不存在任何控股、參股、交叉持股關(guān)系，各自分別為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，倘若上述貸款出現(xiàn)損失，容易引起不必要的矛盾和糾紛，導(dǎo)致貸款還款責(zé)任難以落實(shí)。

（四）貸款審批服務(wù)效率問(wèn)題客觀(guān)存在。目前，鄂州棚戶(hù)改造貸款當(dāng)前申請(qǐng)流程是區(qū)級(jí)城投公司根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度向市級(jí)城投公司提出貸款申請(qǐng)書(shū)，市城投公司審核同意后提交國(guó)開(kāi)行湖北省分行核準(zhǔn)。在核準(zhǔn)通過(guò)后，由貸款行將資金直接撥付給項(xiàng)目所在施工企業(yè)和各類(lèi)供貨商，整套流程封閉運(yùn)行可有效控制資金風(fēng)險(xiǎn)，但效率問(wèn)題也客觀(guān)受到影響，特別是國(guó)開(kāi)行在省級(jí)以下地區(qū)無(wú)分支機(jī)構(gòu)，貸款主體反映貸款審批時(shí)間較長(zhǎng)，難以適應(yīng)棚改及拆遷工作需要。鄂州市城投公司反映，擬逐步減少與國(guó)開(kāi)行合作意愿，并已在轄內(nèi)與其他金融機(jī)構(gòu)商洽融資服務(wù)合作。

三、相關(guān)政策建議

（一）積極探索棚戶(hù)改造融資多種渠道。一方面進(jìn)一步加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)銀行向符合規(guī)定的棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目發(fā)放貸款，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行積極創(chuàng)新支持棚戶(hù)改造融資產(chǎn)品，重點(diǎn)向縣及以下地區(qū)增加棚戶(hù)改造資金來(lái)源，提高貸款審批效率，加大金融支持的力度。另一方面可以考慮重點(diǎn)扶持一些優(yōu)秀企業(yè)，通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券來(lái)籌集社會(huì)資金，進(jìn)而投入到棚戶(hù)改造的項(xiàng)目中去。

同時(shí)，人總行可以適當(dāng)下放審批權(quán)限，給予各省、市級(jí)分支機(jī)構(gòu)一定限額的抵押補(bǔ)充貸款權(quán)限，各地可結(jié)合本地區(qū)棚改項(xiàng)目實(shí)際，通過(guò)特定金融機(jī)構(gòu)定向支持本地棚戶(hù)改造項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)對(duì)貸款資金的貸、管結(jié)合，提高資金審批效率，降低棚改融資成本，防范貸款資金風(fēng)險(xiǎn)，更好的服務(wù)民生工程。

（二）健全信貸償還保障機(jī)制。進(jìn)一步完善各融資平臺(tái)相互聯(lián)動(dòng)機(jī)制，政府要督促各市級(jí)融資平臺(tái)和區(qū)級(jí)融資平臺(tái)盡快簽訂合作協(xié)議，明確貸款使用和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的責(zé)任主體，從法律層面落實(shí)貸款違約責(zé)任，確保各項(xiàng)還款保障能得到有效落實(shí)。此外金融機(jī)構(gòu)也需加強(qiáng)與地方黨政及棚戶(hù)區(qū)改造相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施主體的溝通、聯(lián)系，同地方政府建立信息溝通機(jī)制、快速情況通報(bào)機(jī)制，便于及時(shí)了解和棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度及資金需求情況，有效控制資金風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（三）盡快建立棚改工程的信貸監(jiān)測(cè)考核制度。棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目是當(dāng)前各地重要民生工程和發(fā)展工程。人民銀行運(yùn)用抵押補(bǔ)充貸款支持棚戶(hù)區(qū)改造，作為一種新的貨幣政策工具，其目的是通過(guò)運(yùn)用較低的利率水平，引導(dǎo)信貸資金更好地服務(wù)民生。為此，人總行可以加大對(duì)國(guó)開(kāi)行運(yùn)用抵押補(bǔ)充貸款支持棚戶(hù)區(qū)改造的相關(guān)管理工作，結(jié)合各轄區(qū)內(nèi)工作實(shí)際，盡快建立金融支持棚改項(xiàng)目的信貸監(jiān)測(cè)制度，定期走訪(fǎng)了解金融機(jī)構(gòu)向棚改項(xiàng)目各環(huán)節(jié)、主體發(fā)放的貸款情況，考察信貸政策在棚改工程中的落實(shí)情況。強(qiáng)化利率評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，穩(wěn)定貸款資金價(jià)格，充分發(fā)揮抵押補(bǔ)充貸款定向支持和重點(diǎn)支持的作用。

（四）努力完善棚改融資各項(xiàng)服務(wù)工作。針對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造過(guò)程中開(kāi)發(fā)主體多樣、自有資金較少、擔(dān)保物滯后、審批流程繁雜、開(kāi)發(fā)模式多樣等融資瓶頸。在國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行省級(jí)以下地區(qū)無(wú)分支機(jī)構(gòu)影響貸款審批效率問(wèn)題，建議國(guó)開(kāi)行加大服務(wù)力度，加強(qiáng)對(duì)地方棚改工作的服務(wù)與對(duì)接，適當(dāng)減化貸款審批流程，認(rèn)真做好基層棚改項(xiàng)目貸款申報(bào)工作。針對(duì)貸款申請(qǐng)路途較遠(yuǎn)的問(wèn)題，一次性告知貸款申請(qǐng)事項(xiàng)及要求，減少基層貸款申報(bào)往返次數(shù)，提高貸款審批效率。（作者單位為中國(guó)人民銀行鄂州市中心支行）