完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的對策思考

中共中央總書記習(xí)近平在安徽考察期間，于2016年4月25日在小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會并發(fā)表重要講話。習(xí)近平指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。[1]

一、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的意義

改革前，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合二為一，所有權(quán)主體即是經(jīng)營權(quán)主體。改革開放以來，我國農(nóng)村土地實(shí)行的是農(nóng)民集體所有制和家庭承包制。以包產(chǎn)到戶為標(biāo)志的農(nóng)村土地制度改革極大地解放和激活了農(nóng)村生產(chǎn)力，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展繁榮和農(nóng)民增收致富。農(nóng)村基本經(jīng)營制度自身需要不斷修善和演進(jìn)以更好地適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的客觀需要。隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)村廣大地區(qū)普遍出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象，“誰來種地、怎么種地”的問題日益緊迫，土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營大勢所趨。截至2015年年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達(dá)33.3%。[2]根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民家庭作為承包方同發(fā)包方簽訂土地承包合同。農(nóng)民享有雙重權(quán)利：一是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員同其他成員共同享有集體土地所有權(quán)，二是以家庭為主體依法享有承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等用益物權(quán)。但在現(xiàn)行法律框架下，農(nóng)民不能以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的物設(shè)立抵押。這實(shí)際上不利于充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和城鎮(zhèn)化的迅猛推進(jìn)，一家一戶單打獨(dú)斗的家庭承包責(zé)任制已經(jīng)進(jìn)入難以突破的瓶頸期，亟需對農(nóng)村基本經(jīng)營制度進(jìn)行修正與完善，通過新一輪農(nóng)民與土地關(guān)系的調(diào)整和變革激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體活力、挖掘農(nóng)村土地潛力，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

二、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵

（一）重點(diǎn)是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

農(nóng)戶承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心。實(shí)踐表明，家庭承包責(zé)任制是農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，關(guān)鍵是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，賦予農(nóng)民充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，激活農(nóng)村土地要素功能，同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)民持續(xù)增收，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕。完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，具有較強(qiáng)的政策性。土地是農(nóng)民賴以生存發(fā)展的命脈。只有將土地承包權(quán)牢牢穩(wěn)定在農(nóng)戶手中，農(nóng)民才能放心流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民只要享有土地承包權(quán)，就有機(jī)會改善自己的生存處境。不管農(nóng)村經(jīng)本經(jīng)營制度怎么改，都不能削弱農(nóng)戶承包權(quán)。

（2）難點(diǎn)是放活土地經(jīng)營權(quán)

完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，只有放活土地經(jīng)營權(quán)，才能充分挖掘農(nóng)村土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。在割塊分散經(jīng)營的現(xiàn)狀下，要放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，阻力很大。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營需要集中連片的土地，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿直接影響土地經(jīng)營權(quán)的放活效應(yīng)。出于基本生活保障的考慮，部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的積極性不太高?，F(xiàn)行法律規(guī)范對于土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)有諸多限制。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，以荒地以外的普通承包地經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的物設(shè)立抵押權(quán)缺乏基本法律保障。

三、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的對策建議

（一）切實(shí)貫徹黨的方針政策

全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)黨和國家方針政策，堅(jiān)守耕地紅線，維護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。以“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”核心，確保農(nóng)民利益不受損、糧食安全有保障、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不動搖。以“放活土地經(jīng)營權(quán)”為有力抓手，拓寬農(nóng)戶家庭承包權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)路徑，不斷增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提高理解、運(yùn)用政策的水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理能力，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展厚植智力資源優(yōu)勢。創(chuàng)新政策宣傳方式，提高政策宣傳的針對性和實(shí)效性。注重運(yùn)用群眾方法和群眾語言闡釋黨的“三農(nóng)”理論和方針政策，用農(nóng)民群眾聽得懂、喜歡聽的方式宣傳黨的政策和法律法規(guī)。加強(qiáng)基層黨員和干部隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，提高基層群眾自治組織治理能力和貫徹執(zhí)行政策的能力與水平。

（二）完善農(nóng)村土地法律法規(guī)和政策體系

農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善，需要相應(yīng)的法律更新作保障。深化農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革必須根據(jù)中央決策盡快修改完善相應(yīng)的法律法規(guī)。及時(shí)修改《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等涉及農(nóng)村土地權(quán)能的法律。廢除不利于放活土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定。例如，《土地管理法》規(guī)定，承包期限內(nèi)，在個(gè)別承包經(jīng)營者之間調(diào)整承包地的，須“報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。這與放活經(jīng)營權(quán)的政策要求格格不入，不利于農(nóng)民通過《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》規(guī)定的互換等方式行使流轉(zhuǎn)承包地的權(quán)利。建議修改為“在承包期限內(nèi)，承包經(jīng)營者之間可以采取法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式調(diào)整、合并分散的地塊，開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，但不得擅自改變土地用途?！痹偃?，《土地管理法》關(guān)于本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營本集體所有的土地須報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)的規(guī)定，建議修改為“報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府備案”。通過法律修改，賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押等權(quán)能，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供法律保障。建議將《農(nóng)村土地承包法》第五十條“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包?！毙薷臑椤霸谕恋爻邪趦?nèi)，承包人死亡的，其繼承人可以繼續(xù)承包?！?/p>

（三）完善配套制度

建立健全農(nóng)地權(quán)屬登記、產(chǎn)權(quán)交易、抵押制度。構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。探索實(shí)施農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)有償退出同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤機(jī)制，有序引導(dǎo)舉家落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記制度。構(gòu)建多層級的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)公平的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易服務(wù)環(huán)境。培育新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)場主和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。面向高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等群體，通過政策優(yōu)惠、資金扶持、技術(shù)支持等多種措施，吸收、培育一大批有文化、懂技術(shù)、善管理的新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)民企業(yè)家。（作者單位為中共阜陽市委黨校）

作者簡介：孟俊濤（1988—），男，安徽臨泉人，法律碩士，中共阜陽市委黨校綜合教研室教師。