營(yíng)改增擴(kuò)圍，央地財(cái)權(quán)事權(quán)匹配應(yīng)有新的均衡

葛豐

伴隨營(yíng)改增試點(diǎn)全面推開，中央與地方稅收劃分再次構(gòu)成挑戰(zhàn)性的課題。李克強(qiáng)總理在近期召開的國(guó)務(wù)院專題座談會(huì)上明確指出，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)和大局出發(fā)，合理解決中央和地方增值稅收入分成比例等問題。

營(yíng)改增試點(diǎn)擴(kuò)圍的確是一個(gè)很好的契機(jī)，可借以反思、重構(gòu)我國(guó)中央與地方財(cái)稅分配關(guān)系，其倒逼效應(yīng)主要體現(xiàn)在營(yíng)業(yè)稅是地方稅種，收入全部歸地方所有，而增值稅是共享稅種，地方與中央按1：3比例進(jìn)行分配;營(yíng)改增擴(kuò)圍后，如果增值稅劃分比例保持不變，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致地方稅收在全部稅收中的比重進(jìn)一步下滑。

這種可能產(chǎn)生的政策效應(yīng)顯然與財(cái)稅改革大方向不符。因?yàn)樵诖酥?，?jīng)分稅制改革后我國(guó)財(cái)稅體系本就存在中央占比過高而地方占比過小的問題;同時(shí)更重要的是，該種財(cái)權(quán)重心上移的過程中同步伴隨著事權(quán)重心不斷下移。結(jié)果就是，自1994年以來我國(guó)地方年度財(cái)政支出與財(cái)政收入長(zhǎng)期倒掛，兩者之比始終維持在160%以上。

上述財(cái)權(quán)/事權(quán)不匹配還只是總量上的不匹配。事實(shí)上，考察地方財(cái)政入不敷出困窘狀況，還必須考慮到地方一端存在巨大的內(nèi)部差異性，這種差異性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即一方面，地方政府不同層級(jí)間財(cái)政狀況差異巨大（譬如縣域面積占國(guó)土總面積90%以上，縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員占全國(guó)七成左右，但財(cái)政收入只占兩成左右）;另一方面，不同地區(qū)間財(cái)政狀況差異巨大（譬如近年間我國(guó)東、中、西三大區(qū)域的人均一般預(yù)算收入之比為1∶0.36∶0.41）。這表明，基層或者經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)權(quán)/事權(quán)不匹配狀況，比之全國(guó)一般狀況（實(shí)則也已經(jīng)很嚴(yán)重）還要嚴(yán)重得多。

推進(jìn)財(cái)權(quán)/事權(quán)相匹配的基本途徑有兩條，一是從財(cái)權(quán)方面入手，適當(dāng)下放一部分財(cái)權(quán)，譬如前文提到的重新劃分中央和地方增值稅分成比例;另一條途徑是從事權(quán)方面入手，即將部分事權(quán)上收中央。

相比較而言，從事權(quán)入手可能是一個(gè)相對(duì)更重要的改革方向，原因在于： 一方面，從成本角度來看，財(cái)權(quán)下放是一個(gè)較難在度上求同的改革方向，因?yàn)樘幵诓煌l(fā)展水平的不同地區(qū)利益訴求并不相同，譬如欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往會(huì)傾向于中央多分，進(jìn)而可借此獲得更多轉(zhuǎn)移支付;另一方面，從收益角度來看，事權(quán)上移是一種效果更明顯的帕累托改進(jìn)，因?yàn)橥ㄟ^大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付固然也可在一定程度上推進(jìn)公共服務(wù)均等化，但由于公共服務(wù)支出往往具有很強(qiáng)的外部性（譬如教育經(jīng)費(fèi)投入），地方政府激勵(lì)不足往往會(huì)導(dǎo)致其事倍功半。而通過事權(quán)上移進(jìn)而實(shí)現(xiàn)部分公共服務(wù)全國(guó)統(tǒng)籌，則可基本滿足此類投資收益內(nèi)部化的效率訴求，同時(shí)也更適應(yīng)我國(guó)人口流動(dòng)規(guī)模與頻次快速提升的必然趨向。

由此可見，營(yíng)改增擴(kuò)圍后如何重新切分增值稅并非孤立、靜態(tài)的命題。財(cái)權(quán)與事權(quán)當(dāng)予匹配的內(nèi)在要求，決定了這項(xiàng)改革要在兩條腿走路的行進(jìn)過程中才能求得新的均衡。