創(chuàng)新完善日照城市建設(shè)投融資體制研究

[摘 要]城市建設(shè)投融資機(jī)制是一國或地區(qū)組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理城市建設(shè)投融資活動的基本制度和主要方式。近年來，隨著日照市城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府對城市建設(shè)的資金投入強(qiáng)度不斷加大。但在城市建設(shè)領(lǐng)域總體上依然存在城市建設(shè)資金嚴(yán)重不足、投融資市場化和社會化水平低、監(jiān)管不力等問題。因此，創(chuàng)新完善城市建設(shè)投融資體制和模式，探討適合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市建設(shè)需求的城建投融資機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)新完善 城市建設(shè) 投融資機(jī)制 對策思考

中圖分類號：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）03-0211-01

一、基本狀況

（一） 城市建設(shè)投資規(guī)模快速增長，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著

近幾年來，日照市為提升城市化水平，城市公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資總額不斷增加，投資總額從2005年的28.1億元增長到2014年的55.6億元（圖1），年平均增幅約為8.9%；維護(hù)建設(shè)資金從2005年的31.1億元下降到2014年的21.7億元。城建投資規(guī)模的快速增長，反映出日照市對城建的資金投入力度不斷加大。

（二） 城市建設(shè)資金籌措多渠道化，城市基礎(chǔ)設(shè)施投入保障機(jī)制不斷完善

近年來，日照市城市建設(shè)的資金來源渠道主要包括：一是財(cái)政性資金發(fā)揮了主渠道作用。財(cái)政性資金包括財(cái)政撥款、土地出讓金、城建稅收入、公用事業(yè)附加等預(yù)算內(nèi)資金；二是積極鼓勵、引導(dǎo)民營資本向城市建設(shè)領(lǐng)域投資，如民營資本投資已成為城建的一支重要力量。

二、存在的主要問題

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府投資所占比重仍然很大，融資渠道有待進(jìn)一步拓展。日照市2014年城建資金來源于三種融資渠道，分別是地方財(cái)政、自籌資金和其他資金，投資金額分別為283517萬元、39204萬元和90991萬元，分別占到68.5%、9.5%和22%。從上述數(shù)據(jù)可以看出，地方財(cái)政和自籌資金都是以政府為主體的融資方式，其中地方財(cái)政投資份額占到近70%，這不但給政府財(cái)政造成沉重的負(fù)擔(dān)，更造成了城建資金供給不足、供需嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)實(shí)情況。

另一方面，土地出讓金收益一直都是地方政府財(cái)政收入賴以維持的重要渠道。在土地出讓收入經(jīng)過前幾年的高速增長，以及土地資源日益緊缺的趨勢下，以獲取土地出讓金收益來滿足城市建設(shè)和發(fā)展需求的措施已越發(fā)艱難。

（二）投融資渠道單一，市場對資源配置的作用難以發(fā)揮。近幾年來，日照市在城市建設(shè)中投入的資金增長額，仍然由政府財(cái)政資金解決為主，財(cái)政性資源成為應(yīng)對城市基礎(chǔ)設(shè)施需求的主要來源。政府投入資金和社會金融機(jī)構(gòu)籌款占據(jù)城市投資總額的百分之八十以上，居主要作用地位，社會自發(fā)的直接投資占比不到百分之二十。在這種渠道單一、占比懸殊的情況下，政府資金不僅要維持正常的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，甚至也要對資金配套、貸款擔(dān)保、運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不足等問題加以彌補(bǔ)，嚴(yán)重的情況下，可能會導(dǎo)致政府財(cái)政赤字。

（三）城市建設(shè)已有資金使用效率低下，決策責(zé)任機(jī)制有待進(jìn)一步完善

主要表現(xiàn)為：一是資金管理水平較低，決策責(zé)任機(jī)制不明確。二是城市建設(shè)資金分散，城市維護(hù)資金不足。城市建設(shè)資金征收分散在多個(gè)部門，如養(yǎng)路費(fèi)、水資源及附加費(fèi)、水利部門征收的加價(jià)水費(fèi)，初衷是為了調(diào)動各方積極性， 推動城市建設(shè)的發(fā)展。然而，部門分散、管理分散、資金分散、人力分散，不僅使得城市建設(shè)缺乏總體統(tǒng)籌，而且不能形成經(jīng)濟(jì)上的規(guī)模效益，不能發(fā)揮人力物力的整體作用，進(jìn)而導(dǎo)致城市建設(shè)資金不足。在資金投入不足的情況下，政府不得不挪出一部分資金來加強(qiáng)對基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，這就進(jìn)一步加劇了建設(shè)資金的緊缺。資金使用效率的低下進(jìn)一步加大了城市建設(shè)資金供給不足的缺口，進(jìn)一步加劇了城市建設(shè)資金不足的困境。

三、對策與思考

（一） 轉(zhuǎn)變政府職能，改善投資環(huán)境

1、轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步開放民營資本對準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資。采用“政府組織推動，財(cái)政扶持啟動，土地經(jīng)營滾動，內(nèi)資外資聯(lián)動”的策略，依據(jù)城市建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，劃分城建非經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，引入競爭機(jī)制，鼓勵民間資本、國內(nèi)外資本及其他社會資本進(jìn)入城市建設(shè)領(lǐng)域，構(gòu)建開放式的多渠道城市建設(shè)資金供給體系；進(jìn)一步明確各級政府在城建財(cái)政支出中的相應(yīng)責(zé)任，建立按照政府發(fā)展規(guī)劃確定相應(yīng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金額度的機(jī)制。

2、改善投資環(huán)境，進(jìn)一步為社會資本參與投資創(chuàng)設(shè)公平環(huán)境。應(yīng)進(jìn)一步簡化和規(guī)范社會資本參與城市建設(shè)投資審批程序，為社會資本進(jìn)入準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域投資掃清障礙。要規(guī)范投資項(xiàng)目審批程序，按不同的項(xiàng)目投資規(guī)模制定不同的審批流程，下放投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、企業(yè)設(shè)立審批和企業(yè)工商登記注冊等管理權(quán)限，合并層層審批的中間環(huán)節(jié)，壓縮審批時(shí)限，提高審批效率，為社會投資者創(chuàng)設(shè)更為優(yōu)質(zhì)的投資環(huán)境。

（二） 規(guī)范投融資平臺，強(qiáng)化城投公司實(shí)體地位

1、搭建適應(yīng)資本市場融資要求的城市建設(shè)投融資主體。城建投資公司作為政府領(lǐng)導(dǎo)下的企業(yè)，更應(yīng)該承擔(dān)起投融資的主渠道作用和主導(dǎo)地位，促進(jìn)城市建設(shè)在主體引導(dǎo)下、多元化發(fā)展。同時(shí)，我市城市建設(shè)資金分散在多個(gè)部門，政企不分。應(yīng)該將資金征收和管理統(tǒng)一劃歸到城建投資公司，由城投公司統(tǒng)一運(yùn)營、合理規(guī)劃。

2、建立健全城市資產(chǎn)與資源注入機(jī)制。當(dāng)前，我市城市建設(shè)投融資管理仍處于政府資金和金融機(jī)構(gòu)貸款的初級階段，要完善城市建設(shè)投融資機(jī)制，就要建立一個(gè)更高的運(yùn)行機(jī)制，建立起具有持續(xù)發(fā)展力的資金注入機(jī)制，讓城投公司具有造血的功能。其次，對承擔(dān)城市公益性建設(shè)項(xiàng)目的投融資主體，給予一定的政策扶持；再次，創(chuàng)新資金注入形式，通過財(cái)政資金補(bǔ)充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還，以及盤活城市資源、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模等方式，逐步建立起來一個(gè)循環(huán)互通、獨(dú)立經(jīng)營的城投資金發(fā)展模式。

3、強(qiáng)化投融資平臺的投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。要構(gòu)建投融資風(fēng)險(xiǎn)識別和評估流程，考察政府投融資的風(fēng)險(xiǎn)因素。要建立嚴(yán)格的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制，實(shí)行全方位、全過程的監(jiān)控，按照不同風(fēng)險(xiǎn)采取不同的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，做到事前防范、事中監(jiān)管、事后化解。要建立動態(tài)平衡的債務(wù)償還機(jī)制，形成具有輸血功能的城建投融資體系。一是建立城建投融資專營機(jī)構(gòu)，設(shè)立城建投融資償債基金，加強(qiáng)平臺管理和償債收入運(yùn)營，形成穩(wěn)定的償債收入來源。二是要完善投融資平臺信息披露，明確平臺公司應(yīng)當(dāng)披露的信息范圍，提高信息透明度。要建立激勵、問責(zé)、反饋和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用，對截留、挪用、擠占、貪污資金的行為及時(shí)追究責(zé)任。

（三） 拓寬融資渠道，構(gòu)建多元化資產(chǎn)組合

一是因地制宜，根據(jù)日照市當(dāng)前融資狀況，不斷規(guī)劃出新穎而具有可行性的項(xiàng)目方案，最大限度的爭取國家及省對日照市城市建設(shè)的財(cái)政支持；二是要充分利用各類商業(yè)銀行、政策性銀行的中長期貸款項(xiàng)目，著重引入商業(yè)銀行的貸款項(xiàng)目以擴(kuò)充城市建設(shè)的投融資主體；三是繼續(xù)貫徹落實(shí)國家對鼓勵支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神，加快制定完善相關(guān)政策措施，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市建設(shè)領(lǐng)域，充分結(jié)合社會資本的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化；五是積極創(chuàng)造條件，構(gòu)建合理的投資回報(bào)機(jī)制，通過政府注資、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)、貸款貼息等手段為引進(jìn)社會資本提供政策優(yōu)惠；六是積極引導(dǎo)地方社?；稹⒈ｋU(xiǎn)資金、住房公積金、企業(yè)年金以及其他社會資金參與城市建設(shè)，進(jìn)一步放寬民營資本對準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域投資的限制。

（四） 培育規(guī)范的投資中介服務(wù)組織，促進(jìn)社會中介服務(wù)體系的發(fā)展完善

成熟的金融市場需要成熟的投融資中介提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。為進(jìn)一步加快投融資的市場化進(jìn)程，要重視在政府與投融資主體之間搭建各類社會中介服務(wù)平臺，完善投融資社會中介服務(wù)體系。通過規(guī)范投融資中介的服務(wù)和引進(jìn)國外優(yōu)秀的投融資中介機(jī)構(gòu)，不斷提高它們的業(yè)務(wù)能力和資信度，形成一個(gè)從投融資主體信息收集、到項(xiàng)目評估以及項(xiàng)目投產(chǎn)全過程各個(gè)環(huán)節(jié)緊密結(jié)合的、比較完善的、高度誠信的社會中介和服務(wù)系統(tǒng)。政府有關(guān)部門要將設(shè)計(jì)、勘察等業(yè)務(wù)剝離出來，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營。獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，不斷加強(qiáng)和完善監(jiān)理設(shè)計(jì)、評估擔(dān)保、咨詢法律、社會審計(jì)等中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)核定與市場準(zhǔn)入制度。

另外，代建制是城建投融資項(xiàng)目管理制度的重大創(chuàng)新，政府應(yīng)積極研究探索。近年來，代建制在逐步改革，從過去的投、建、管、營模式發(fā)展成為投、建、管、營適當(dāng)分離的模式，在發(fā)展中突出了政府職能的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了投資主體的地位，也避免了政府投資的軟約束弊端。目前，我市許多城建項(xiàng)目已逐步開始并凸顯代建制的優(yōu)越性。在發(fā)展改革中，對代建制度應(yīng)該更加注重公平公正，向全社會全面開放城建項(xiàng)目的招標(biāo)，并在其中適當(dāng)培育代建主體，改進(jìn)并完善代建制的相關(guān)規(guī)章制度，完善項(xiàng)目合同管理，嚴(yán)格接受發(fā)展改革、財(cái)政、建設(shè)、涉及、監(jiān)察等多個(gè)部門的監(jiān)督，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制的良性驅(qū)動注入新鮮活力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知[Z].發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1229 號

[2] 周培.天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司運(yùn)作新模式研究[D].天津：天津理工大學(xué)，2013

作者簡介：

沈東珍（1964--），女 山東日照。教授，主要從事經(jīng)濟(jì)學(xué)研究