限期治理存廢問(wèn)題研究

王曉倩

摘 要：限期治理制度對(duì)于督促和推動(dòng)企業(yè)污染減排，強(qiáng)化政府部門(mén)的環(huán)境管理具有重要意義。然而現(xiàn)實(shí)中多數(shù)被限期治理單位在治理期間更加大肆超標(biāo)排污，引發(fā)了限期治理制度的存廢問(wèn)題的爭(zhēng)論。本文認(rèn)為，在現(xiàn)行環(huán)境法律體系中，暫不摒棄限期治理制度，而是最大可能的填補(bǔ)制度漏洞、完善限期治理制度，對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行有力的法律規(guī)制和動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：限期治理；存廢問(wèn)題；制度完善

一、限期治理制度的性質(zhì)及比較優(yōu)勢(shì)

（一）限期治理制度的基本內(nèi)涵

左平凡在《限期治理法律制度研究》一文中，認(rèn)為：“限期治理制度是對(duì)長(zhǎng)期超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)排放污染物、污染嚴(yán)重而又未進(jìn)行治理的單位，規(guī)定出一定期限，強(qiáng)令其在此期限內(nèi)完成治理任務(wù)的制度?！敝熘t在《限期治理決定權(quán)中的法律問(wèn)題研究》一文中，認(rèn)為：“限期治理是指有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)特定區(qū)域的超標(biāo)污染源以及造成嚴(yán)重污染后果的污染源，限定其在一定的時(shí)間內(nèi)完成治理任務(wù)的行政決定”。

分析諸多學(xué)者對(duì)限期治理制度的定義，本文認(rèn)為限期治理制度是指國(guó)家環(huán)境行政主管部門(mén)對(duì)長(zhǎng)期超標(biāo)排污、導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重的項(xiàng)目、企業(yè)和行業(yè)，依法限定其在一定期限內(nèi)，完成治理任務(wù)，達(dá)到一定治理目標(biāo)的環(huán)境法制度。

（二）限期治理制度的性質(zhì)

1、行政處罰說(shuō)。2008年《水污染防治法》第74條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款?！痹摲ㄡ槍?duì)超標(biāo)或者超總量排污的行為，以法律責(zé)任形式，規(guī)定“責(zé)令限期治理”，成為水污染防治領(lǐng)域的一種行政處罰方式。

2、行政強(qiáng)制說(shuō)。汪勁在《中國(guó)環(huán)境法原理》一書(shū)中認(rèn)為：限期治理“是指對(duì)長(zhǎng)期超標(biāo)排放污染物、造成環(huán)境嚴(yán)重污染的排污者，以及對(duì)設(shè)立在特殊保護(hù)區(qū)域內(nèi)超標(biāo)排污的已有設(shè)施，經(jīng)地方人民政府決定和環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)監(jiān)督，設(shè)定一定期限由排污者在該期限內(nèi)實(shí)施完成治理任務(wù)，使污染物排放達(dá)到治理目標(biāo)的一種強(qiáng)制性措施”。《環(huán)境保護(hù)法》第39條第1款規(guī)定：“對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，除依照國(guó)家規(guī)定加收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。該法將限期治理定性為環(huán)境行政管理強(qiáng)制措施。

3、性質(zhì)界定。本文傾向于將限期治理制度的定性為行政強(qiáng)制措施。原因在于：一方面，限期治理是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人治理污染活動(dòng)的干預(yù)，具有一定的行政強(qiáng)制性，限期治理和行政強(qiáng)制措施都旨在制止違法行為的發(fā)生；并且行政強(qiáng)制措施不是一種行政制裁行為，因而與行政相對(duì)人的行為是否違法沒(méi)有必然聯(lián)系。它可以針對(duì)相對(duì)人的違法行為，也可針對(duì)相對(duì)人的合法行為。其二，行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的有效手段，符合限期治理督促違法企業(yè)達(dá)標(biāo)排污、減少污染的目的。

（三）限期治理制度的比較優(yōu)勢(shì)

1、與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的比較優(yōu)勢(shì)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。相比而言，限期治理作為環(huán)境法上重要的“末端控制”制度，需要做到對(duì)環(huán)境污染的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和及時(shí)治理，有效防止環(huán)境狀況的繼續(xù)惡化。具有在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中全程監(jiān)控和治理的動(dòng)態(tài)優(yōu)勢(shì)，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度前期所不能預(yù)料和監(jiān)管到的。

2、與三同時(shí)制度的比較優(yōu)勢(shì)。“三同時(shí)”制度，是指建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的制度。適用于新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目，技術(shù)改造項(xiàng)目和一切可能對(duì)環(huán)境造成污染和破壞的建設(shè)項(xiàng)目。然而，事后的限期治理制度是對(duì)企業(yè)落實(shí)“三同時(shí)”在延遲時(shí)間上的限制性要求。例如企業(yè)如果未能?chē)?yán)格落實(shí)三同時(shí)制度，而急于投產(chǎn)使用造成超標(biāo)排污，三同時(shí)制度就喪失了管控的功能，限期治理制度即可以對(duì)企業(yè)超標(biāo)排污進(jìn)行規(guī)制。

二、我國(guó)限期治理制度存在的問(wèn)題

（一）限期治理決定權(quán)的問(wèn)題

《環(huán)境保護(hù)法》將限期治理的決定權(quán)賦予給了各級(jí)人民政府，且具有級(jí)別性。第二十九條第二款規(guī)定：“中央或省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由市、縣人民政府決定。”行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)的明文許可，在諸單行立法中，只有《固體廢物污染環(huán)境防治法》是通過(guò)法律明確規(guī)定有各級(jí)人民政府授權(quán)由環(huán)保部門(mén)行使限期治理決定權(quán)的。

（二）限期治理執(zhí)行期限過(guò)于寬松，彈性較大

1996 年 8 月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題理論研究的決定》明確規(guī)定，從 1996 年 8 月 3 日起，現(xiàn)有排污單位超標(biāo)排放污染物的，由縣級(jí)以上人民政府或其委托的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)依法責(zé)令其限期治理，期限可視其不同情況定為 1至3 年，逾期未完成治理任務(wù)的，由縣級(jí)以上人民政府依法責(zé)令其關(guān)閉，停產(chǎn)或者轉(zhuǎn)產(chǎn)。規(guī)定期限中“最長(zhǎng)不得超過(guò)三年”這種過(guò)于寬松的自由裁量權(quán)，使得污染者經(jīng)常會(huì)趨于風(fēng)險(xiǎn)利益的考量而在限期治理的規(guī)定期限內(nèi)大肆排污，污染者利用限期治理制度的漏洞非法排污遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了該制度的懲治功能。

（三）限期治理環(huán)節(jié)過(guò)多，影響治理效果

限期治理要經(jīng)大致四個(gè)環(huán)節(jié)：環(huán)保部門(mén)提出建議、地方政府或經(jīng)授權(quán)的環(huán)境保護(hù)部門(mén)做出限期治理決定、污染單位實(shí)施治理、環(huán)境保護(hù)部門(mén)檢查驗(yàn)收并對(duì)未完成的做出處罰決定或由政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。限期治理這一系列復(fù)雜的執(zhí)行程序，使得實(shí)踐中污染企業(yè)面對(duì)政府或者政府授權(quán)環(huán)境行政主管部門(mén)作出的限期治理的決定延遲履行或不當(dāng)履行，造成的后果是一方面排污企業(yè)偷停治污設(shè)施、偷排污染物屢禁不止；另一方面已經(jīng)對(duì)環(huán)境造成難以逆轉(zhuǎn)的污染或破壞。

三、限期治理制度的完善

（一）健全限期治理制度的決定機(jī)制

一方面是將限期治理的管理權(quán)下放給地方各級(jí)環(huán)境部門(mén)。環(huán)境保護(hù)部門(mén)是各級(jí)政府中統(tǒng)一監(jiān)督管理環(huán)境保護(hù)工作的職能機(jī)構(gòu)，其職責(zé)決定了需要經(jīng)常對(duì)企業(yè)排污情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常情況和違法行為并及時(shí)處理。實(shí)踐中， 超標(biāo)排污的限期治理權(quán)限和行政處罰權(quán)限卻分屬不同機(jī)構(gòu)， 使得環(huán)保部門(mén)只能對(duì)違法者進(jìn)行行政處罰， 而不能督促其履行應(yīng)承擔(dān)的限期治理義務(wù)。另一方面是改分級(jí)管理為屬地管理。統(tǒng)一由屬地人民政府和行政機(jī)關(guān)管轄更有利于某一區(qū)域和行業(yè)的統(tǒng)籌管理，對(duì)限期治理總量控制的目標(biāo)也更容易把握。

（二）規(guī)范限期治理的執(zhí)行程序

對(duì)于限期治理的期限，由于它直接涉及行政強(qiáng)制的實(shí)施保障，所以一般期限為時(shí)不宜過(guò)長(zhǎng)?！断奁谥卫砉芾磙k法》第6條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)完成限期治理任務(wù)的實(shí)際需要，合理確定限期治理期限。限期治理期限最長(zhǎng)不得超過(guò)1年。但完全由于不可抗力的原因，導(dǎo)致被限期治理的排污單位不能按期完成治理任務(wù)的除外。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)不得通過(guò)重復(fù)下達(dá)限期治理決定等方式，變相延長(zhǎng)限期治理期限”。限期治理的期限由決定限期治理的機(jī)關(guān)根據(jù)具體污染源的具體情況、治理的難度以及治理能力等因素確定?！董h(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》也規(guī)定治理的企事業(yè)單位必須如期完成治理任務(wù)。

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