美國的最后貸款人職能

斯坦利?費希爾

金融體系建立在信任基礎(chǔ)上，然而，歷史表明，隨著金融恐慌的發(fā)展，這種體系不時被打破。幸運的是，大的金融恐慌相對少見，但眾所周知，當(dāng)金融恐慌伴隨金融大危機出現(xiàn)時，會極大地破壞經(jīng)濟(jì)活動。

在國際金融危機期間，聯(lián)儲與財政部等其他政府部門一起合作，以限制危機造成的損害。盡管金融危機對經(jīng)濟(jì)和公眾造成了巨大傷害，但如果聯(lián)儲沒有執(zhí)行最后貸款人權(quán)力來應(yīng)對初期美國貨幣與信貸體系運行中出現(xiàn)的損害，則這種損失會更嚴(yán)重。

監(jiān)管的變化

危機之后，聯(lián)儲和其他監(jiān)管機構(gòu)在《多德-弗蘭克法案》的框架內(nèi)，已經(jīng)采取了系列措施來降低最后貸款人需要出手的可能性。首先，也是最重要的，銀行和銀行控股公司的資本化程度比以前更好。監(jiān)管要求也已更為嚴(yán)格，全球系統(tǒng)重要性銀行受實質(zhì)性附加資本要求約束，而且資本規(guī)劃與壓力測試使資本監(jiān)管更具前瞻性，壓力測試的重要性更加突出。

很大程度上得益于這些措施，美國最大型的銀行控股公司的普通股權(quán)益資本比率自危機以來翻了一倍多。此外，銀行機構(gòu)第一次受數(shù)字化流動性監(jiān)管要求的約束，以確保大型銀行機構(gòu)能夠保持充足的優(yōu)質(zhì)流動性資產(chǎn)緩沖以滿足30天內(nèi)的系統(tǒng)性資金流出以及異常流動性壓力。此外，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會已指定四個重要的非銀行機構(gòu)為“系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)”，而這些企業(yè)也受聯(lián)儲監(jiān)管。

這些監(jiān)管的變化以及金融機構(gòu)處置機制的強化使金融體系更具彈性，并減少了最后貸款人需要應(yīng)對未來金融壓力的可能性。由于被監(jiān)管企業(yè)的資本化狀況更好，對他們財務(wù)狀況的疑慮不太可能出現(xiàn)，這反過來又使他們不太可能失去從市場上融資的能力。而且，大量的流動性資產(chǎn)儲備應(yīng)該能讓他們度過沒有流動性援助的臨時階段，也為當(dāng)局實施有序救助提供了時間。

雖然我們已經(jīng)盡可能降低了未來需要動用最后貸款人職能的可能性，但并未使這種可能性降為零。據(jù)推測，我們可以要求金融機構(gòu)非流動性資產(chǎn)投資與長期負(fù)債和權(quán)益完全等價，或是允許他們的短期負(fù)債僅限于投資安全優(yōu)質(zhì)流動性資產(chǎn)。然而，這種做法是以減少美國企業(yè)與家庭的貸款為代價。此外，隨著信貸產(chǎn)品收益率的上升和現(xiàn)金類工具收益率下降，借貸將變得越來越有利可圖，并可能脫離監(jiān)管，很可能導(dǎo)致需要拓寬對金融體系的監(jiān)管邊界。

貸款給存款保險機構(gòu)

《多德-弗蘭克法案》通過后，盡管注意力都集中在限制最后貸款人貸款上，但必須指出的是，如有必要且合理，聯(lián)儲有權(quán)作為最后貸款人在某些方面采取行動。最重要的是，聯(lián)儲仍有權(quán)將貼現(xiàn)窗口貸款延伸到存款保險機構(gòu)，包括商業(yè)銀行、儲蓄機構(gòu)、信用合作社或外資銀行在美國的分支機構(gòu)和代表處。這種貸款可以用于單個機構(gòu)面臨資金壓力時，或者用于銀行普遍遇到更大范圍的財務(wù)壓力。

大蕭條以來，聯(lián)儲作為最后貸款人，承擔(dān)著利用其權(quán)力為存款保險機構(gòu)提供貼現(xiàn)窗口融資的職責(zé)。這樣的情景包括20世紀(jì)70年代美國賓州中央運輸公司的違約、1987年的股市暴跌、911恐怖襲擊，以及2007年8月爆發(fā)的金融危機的早期階段。貼息窗口貸款需要進(jìn)行抵押以滿足儲備銀行的貸款，值得注意的是，在金融危機期間，所有的聯(lián)儲系統(tǒng)的貸款都進(jìn)行了抵押，且這些貸款本金及利息都已及時全額結(jié)清。

盡管《多德-弗蘭克法案》并未改變美聯(lián)儲向存款保險機構(gòu)提供貸款的權(quán)力，但它改變包括此類貸款的報告要求在內(nèi)的一些事項。該法案要求聯(lián)儲發(fā)布關(guān)于貼息窗口貸款的所有信息，包括兩年滯后期的借款人身份信息。這種改變是重要的，美聯(lián)儲多年面臨的一個重要的挑戰(zhàn)就是與金融機構(gòu)向貼息窗口貸款相關(guān)的污名。假如銀行擔(dān)心他們從貼現(xiàn)窗口貸款會向公眾、他們的競爭對手或他們的交易對手傳遞他們已經(jīng)陷入困境的信息，那么能夠依靠貼現(xiàn)窗口獲得貸款并不能有效支撐存款保險機構(gòu)的流動性。在《多德-弗蘭克法案》之前，聯(lián)儲僅僅公開貼息窗口貸款的總量信息，但這種污名仍然是一個問題?？紤]到公眾不能正確地理解普通貼現(xiàn)窗口融資與“救助”之間的關(guān)系，我擔(dān)心與向貼現(xiàn)窗口融資相關(guān)的污名會更嚴(yán)重。兩年滯后期身份信息應(yīng)該有助緩解污名與強化報告要求的聯(lián)系，事實上，聯(lián)儲將無法明確地斷言被嚴(yán)格保密的貼現(xiàn)窗口貸款信息可能會加劇洗刷污名的挑戰(zhàn)。

除此之外，聯(lián)儲作為存款保險機構(gòu)的最后貸款人的能力并未受到《多德-弗蘭克法案》的明顯約束。

影子銀行體系

在危機期間，流動性壓力可能在影子銀行部門發(fā)生，也就是說，非銀行機構(gòu)通過使用一系列市場和工具向借款人提供融資。無論是貝爾斯登還是雷曼兄弟，在困難初期，他們都處于影子銀行體系中。

為幫助改善這些部門的彈性，一些新的法規(guī)已經(jīng)出臺，其中包括由聯(lián)儲和其他五個機構(gòu)于2014年10月聯(lián)合發(fā)布的“證券化風(fēng)險自留終極規(guī)則”，以及由證券交易委員會（SEC）于2014年7月頒布的貨幣市場基金新規(guī)。其他自金融危機以來實施的規(guī)定，應(yīng)該有助于應(yīng)對信貸體系中非銀行部門的金融風(fēng)險，包括標(biāo)準(zhǔn)化場外衍生品的中央結(jié)算要求和未清算的掉期保證金要求，同時也包括為投資者提供某種特定資產(chǎn)證券化的貸款分級信息的披露要求，如住宅與商業(yè)抵押貸款。最近，SEC還提出針對投資公司和顧問的現(xiàn)代化數(shù)據(jù)報告規(guī)則，同時也增強了流動性風(fēng)險管理與開放式共同基金，包括交易型開放式指數(shù)基金（ETF）的信息披露。

此外，如有緊急需要，聯(lián)儲可以和財政部長共同批準(zhǔn)，通過一個廣泛基礎(chǔ)的貸款便利進(jìn)行貸款，向金融市場，包括非銀行機構(gòu)提供流動性。事實上，在金融危機期間，這可能被視為一種老式的銀行擠兌，但對于“影子銀行”——美聯(lián)儲的貸款便利被有效運用以阻止影子銀行體系的擠兌。這種廣泛基礎(chǔ)的貸款便利有助于確保貨幣市場共同基金能變現(xiàn)他們的資產(chǎn)，以滿足投資者的撤資要求，并且仍使關(guān)鍵的短期基金市場保持開放；反過來，基金可以進(jìn)行證券化，又能向?qū)W生、購車者、小型企業(yè)等提供貸款資金。這類貸款便利是多種多樣的，并隨需求而發(fā)展，因為美國的金融體系是復(fù)雜的，隨著危機的深入，金融體系下一階段的特性在很大程度上不可預(yù)見。其中的一些干預(yù)措施，如聯(lián)儲提供貸款增加流動性，或者在證券市場采取行動，是為了維持企業(yè)和居民必要的信貸流。如果信貸流中斷，則金融危機出現(xiàn)，并且導(dǎo)致嚴(yán)重的衰退，給美國經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重后果，進(jìn)而使每一個美國人的情況都會變得更糟。

2015年11月，修訂的監(jiān)管規(guī)則反映了聯(lián)儲緊急貸款權(quán)限的變化，這點也體現(xiàn)在《多德-弗蘭克法案》中聯(lián)儲宣布其在未來將如何設(shè)計和操作這種廣泛基礎(chǔ)的緊急借貸便利。除其他事項外，緊急便利設(shè)計的目的是向金融體系中某個市場或某個部門提供流動性，而不是為救助特定企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)而向其提供流動性?！皬V泛基礎(chǔ)”的定義意味著至少有五家潛在參與主體，此外，即使有超過五家公司符合貸款資格，如果是為了救助這些企業(yè)避免破產(chǎn)或處置，或是貸款給無能力償還者，那么這種便利也不能認(rèn)定為廣泛基礎(chǔ)。此外，貸款利率執(zhí)行罰息，高于正常時期同類型信貸利率，而且貸款需要抵押品做抵押以充分保護(hù)納稅人利益不受損失。所有的這些標(biāo)準(zhǔn)都與美聯(lián)儲在危機中所進(jìn)行的廣泛基礎(chǔ)的貸款便利操作相一致。

貸款給單個非銀行機構(gòu)

在危機期間，聯(lián)儲還會向一些非銀行機構(gòu)提供貸款，因為他們的違約會給金融體系和經(jīng)濟(jì)狀況帶來極大的破壞。《多德-弗蘭克法案》取消了聯(lián)儲向陷入困境的機構(gòu)個體提供貸款的權(quán)限。相反，法案要求大型銀行和系統(tǒng)重要性非銀行機構(gòu)提交方案，使他們在遭遇實際的財務(wù)壓力情況時，能迅速并有序地應(yīng)對破產(chǎn)。此外，法案擴大了聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）的權(quán)限，使其可以有條不紊地解決陷入困境的系統(tǒng)性機構(gòu)的問題，避免其對金融體系其他部分帶來破壞。這些擴大的權(quán)限包括有權(quán)將一些現(xiàn)有的債權(quán)人的債權(quán)轉(zhuǎn)換成一個新的過橋機構(gòu)的股權(quán)。如果新的過橋機構(gòu)出現(xiàn)流動性問題，聯(lián)邦存款保險公司可以為其提供短期債務(wù)擔(dān)保，也可以充當(dāng)最后貸款人，運用財政部提供、并最終由該機構(gòu)償還的資金，如有必要，銀行業(yè)還要通過評估。

決定什么樣的權(quán)力應(yīng)給予最后的潛在借款人需要權(quán)衡其成本和收益，包括重要性、道德風(fēng)險。道德風(fēng)險的成本可能是巨大的，尤其是當(dāng)潛在的借款人承擔(dān)過度風(fēng)險而使自己陷入麻煩，或者是這種貸款被視為擴大了安全網(wǎng)。但相互關(guān)聯(lián)的大型企業(yè)的無序違約成本也可能是巨大的，尤其是當(dāng)金融系統(tǒng)處于脆弱的狀態(tài)下，雷曼兄弟的違約就是這樣的情況。

處理這些情況，最好的辦法是防止它們的發(fā)生。這樣的預(yù)防需要適度從緊的監(jiān)管，這與美國在過去五年中引入的監(jiān)管變化相一致。此外，加強處置程序用來救助那些不會導(dǎo)致擠兌以及不會加劇潛在危機的破產(chǎn)機構(gòu)，這是《多德-弗蘭克法案》中改革策略的一個重要組成部分。

結(jié)語

總體而言，美國主要的監(jiān)管當(dāng)局可以作為最后貸款人向金融機構(gòu)提供大量貸款以滿足未來的突發(fā)事件。聯(lián)儲有能力在異常的金融壓力期間向市場提供流動性，包括向存款保險機構(gòu)提供借款的權(quán)力。事實上，從大蕭條至最近的金融危機的70年間，聯(lián)儲專門通過提供這類貸款來履行著最后貸款人的職責(zé)。此外，如果美聯(lián)儲需要限制未來金融危機對金融市場和經(jīng)濟(jì)的影響，根據(jù)新規(guī)，聯(lián)儲仍可能在金融危機期間引入廣泛基礎(chǔ)的貸款便利。

盡管美聯(lián)儲不能再單獨貸款給陷入困境的非銀行機構(gòu)，但美國存款保險公司的擴大處置權(quán)力應(yīng)該允許它在某種情況下救助陷入困境的機構(gòu)，即當(dāng)這些機構(gòu)面臨足夠低的金融風(fēng)險，但會對金融體系其他部分和經(jīng)濟(jì)帶來疊加破壞。通過處置機制來處理這種情形有利于確保任何成本都主要由困境企業(yè)的現(xiàn)有業(yè)主和債權(quán)人承擔(dān)，不過這種方法目前并未進(jìn)行嘗試。重要的是，政府有能力在預(yù)警較小或無預(yù)警情況下無縫執(zhí)行決議，例如，貝爾斯登周四通知聯(lián)儲它將在周五違約。

自國際金融危機以來，已經(jīng)建立新的金融危機管理框架，但仍然有三個主要的潛在缺陷令人擔(dān)憂。

一是新的框架不能解決污名問題，也就是說，在金融市場緊張時期向央行借款的污名，會使得單個金融機構(gòu)的疲弱被視為同一時期整體金融壓力的信號。事實上，《多德-弗蘭克法案》中的一些報告要求也許會惡化污名問題。

第二個擔(dān)憂來自于金融本質(zhì)及其他危機。我們構(gòu)建強有力的框架以處理潛在的危機情景是非常有必要的，而且《多德-弗蘭克法案》已經(jīng)這么做了。但是，這些方案需要確保當(dāng)局有能力處理意外事件，因為意外事件不可避免。保持必要的靈活性也許與將道德風(fēng)險減少到最小化的愿望相沖突。但是，簡單來說，加強防火預(yù)防監(jiān)管并不意味著就要解散消防隊。

第三個擔(dān)憂由一個關(guān)聯(lián)問題引起：新體系沒有經(jīng)過自己的壓力測試，就是說，在某種意義上，只有當(dāng)我們必須應(yīng)對下一個潛在金融危機時，新的金融體系才會經(jīng)歷根本性的壓力測試。正是由于有《多德-弗蘭克法案》以及美國與全球金融監(jiān)管者在強化金融機構(gòu)和金融體系方面的杰出工作，這一天會比原本要發(fā)生的時間來得更晚一些。但這一天終究會到來，屆時我們會需要必要的靈活性來應(yīng)對。

（本文譯自美聯(lián)儲副主席斯坦利·費希爾（Stanley Fischer）2016年2月10日在資本市場監(jiān)管委員會舉辦的“最后貸款人：國際視角”論壇上的講話稿。由中國人民銀行長沙中心支行司馬亞璽、彭于彪譯）