民國私營銀行經(jīng)營風險及其外部規(guī)制考
——兼談對我國當下民營銀行的啟示

馬　一，李海波

（1.山東大學法學院，山東濟南，250100；2.中國建筑第八工程局第二建設有限公司法務部，山東青島，266000）

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民國私營銀行經(jīng)營風險及其外部規(guī)制考
——兼談對我國當下民營銀行的啟示

馬一1，李海波2

（1.山東大學法學院，山東濟南，250100；2.中國建筑第八工程局第二建設有限公司法務部，山東青島，266000）

摘要：民營銀行在我國已全面開閘設立，而我國相關的法律規(guī)制卻幾乎空白。民營銀行在民國時期就已存在，由私人發(fā)起設立經(jīng)營且取得了不俗的成績，他們的成功證明在合適的立法下民營銀行可以蓬勃發(fā)展。民國時期政府對民營銀行的市場準入、業(yè)務經(jīng)營、退出的立法監(jiān)管措施和銀行公會對私營銀行的監(jiān)管措施，啟示當下發(fā)展民營銀行要不斷完善相關法律法規(guī)，建立存款保險制度，完善信息批露以及加強行業(yè)協(xié)會的作用。

關鍵詞：民國私營銀行；民營銀行；金融風險；法律制度防范

自建國以來，我國民間資本入股銀行業(yè)一直受到嚴格的限制，民營銀行除了民生銀行、浙商銀行等，多年來一直未再添新丁。在歷經(jīng)了多年的呼吁和等待后，2015年6月銀監(jiān)會發(fā)布了《關于促進民營銀行發(fā)展的指導意見》，明確對設立民營銀行的股東條件和設立原則進行了規(guī)定，但此規(guī)定仍十分粗陋。隨著民營銀行的全面開閘設立，其日后所面臨的風險與規(guī)制問題亟需直面與解決。

解決這些問題的思路有：從橫向來講，可以借鑒國外有關民營銀行相關法律法規(guī)，從縱向來講，對民國時期的私營銀行防范風險的一系列制度研究也具有重要意義。“法律之制定，蓋以本國固有之國情風俗地勢氣候習慣為根據(jù)，外國法律之縱如何完備，終不適于本國之國情?！保?］民國私營銀行業(yè)在其發(fā)展歷程中所積累的經(jīng)驗對我國當今發(fā)展民營銀行是寶貴的財富。

一、民國私營銀行面臨的經(jīng)營風險

金融業(yè)是風險行業(yè)，從其產(chǎn)生之日起在經(jīng)營、運作過程中各種的風險不斷。［2］作為經(jīng)營貨幣和信貸業(yè)務活動的商業(yè)銀行，其最大的特點就是負債經(jīng)營，通過吸收客戶的存款作為主要運營資金，對外投資、貸款等并從中獲取利益。這一經(jīng)營特點決定了其本身就是一個具有內(nèi)在風險的銀行業(yè)。民國時期的私營銀行作為商業(yè)銀行的一種也存在著多種風險，主要有銀行規(guī)模小導致的信任風險、貸款的死賬風險、內(nèi)部人員控制銀行進行關聯(lián)貸款的風險、專業(yè)化經(jīng)營不足的風險等。

1.民眾的信任風險

對銀行這種依靠信用經(jīng)營的特殊企業(yè)來說，品牌及公眾的信任度具有重要的作用，它直接關系到銀行的生存發(fā)展。民國私營銀行興起初期，公眾對其存在不信任感，與外國銀行及本國錢莊的力量相比，其實力顯得比較單薄。例如陳光甫創(chuàng)辦的上海商業(yè)儲蓄銀行，其注冊資本只有10萬元，在當時被人們戲稱為“小小銀行”。外國銀行及本國錢莊經(jīng)過幾十年的發(fā)展，商業(yè)網(wǎng)點眾多，實力雄厚、客戶群體也更多，相較而言，民國私營銀行的實力要小得多。公眾對私營銀行缺乏信任，自然不會把財產(chǎn)存到私營銀行，導致私營銀行的存款資金不足，流動資金缺乏，其對外放款業(yè)務也將受到影響，這又增加了公眾的不信任感，容易發(fā)生擠兌現(xiàn)象。如何在外國銀行及其本土錢莊的雙重擠壓下突圍，獲得民眾的信任，是民國私營銀行需要解決的問題。

2.信用風險

信用風險主要指借款人違約，造成銀行資金損失形成壞賬、呆賬等不良貸款的可能性。［3］對私營銀行來說，貸款業(yè)務是銀行的基本業(yè)務，也是銀行獲取利潤的主要方式。如果借款人經(jīng)營失敗、破產(chǎn)倒閉或故意騙貸，都將導致銀行的貸款無法收回，形成銀行貸款的呆帳、死帳，給銀行帶來損失，嚴重時甚至陷入破產(chǎn)的境地。民國時期曾出現(xiàn)興辦實業(yè)的高潮，民國私營銀行也積極提供資金，支持民族實業(yè)的發(fā)展，然而一些民眾由于經(jīng)營失敗，無力償還借款，或故意騙貸后潛逃，給民營銀行的經(jīng)營帶來風險。

3.內(nèi)部人員控制問題

民國時期，私營銀行由私人出資組建，在其建立的過程中，必然存在著大股東。大股東在董事會中占有重要地位，這種優(yōu)勢地位使他們有可能為了自身利益而損害其他小股東甚至債權人的利益。上海銀行建立之初，榮氏家族在其中持有大部分股份，在股東大會中占有重要地位。榮宗敬曾用“今天投資銀行1萬元，明天就能用銀行的10萬元、20萬元”這種方法為自己的企業(yè)貸款，一度給上海銀行的經(jīng)營帶來極大困難。如何防范大股東通過投資私營銀行進行貸款套現(xiàn)是民國私營銀行需要解決的重要問題。

4.存款人利益保護的風險

民國時期的私營銀行，其本身經(jīng)濟實力就弱，又面對著外國銀行的競爭和本國政治環(huán)境的動蕩，隨時有破產(chǎn)的可能。此外，由于私營銀行不以國家最后信用作為保證，一旦其破產(chǎn)倒閉，存款人的利益將受到重大的損失，進而導致金融動蕩。1916年，袁世凱為了籌措軍費大量挪用中國銀行和交通銀行的存款準備金，向中小銀行發(fā)出停兌令，存款不予對付，由此引發(fā)大規(guī)模的積兌風潮，一批中小銀行破產(chǎn)，存款民眾的利益受到重大損失。

5.專業(yè)化運營不足的風險

即外行領導內(nèi)行的風險。民國時期，我國私營銀行剛起步，專業(yè)人才匱乏。銀行招聘的工作人員只有少部分掌握現(xiàn)代銀行管理知識，這些人中大部分是留學歸來人員，其余則大多數(shù)來自原來的票號和錢莊。眾所周知，本國銀行業(yè)早期的管理人才主要來源于錢莊從業(yè)人員和歸國留學生，而經(jīng)濟、金融專業(yè)的留學生大多在辛亥革命前后才回國，且直接進入銀行機構(gòu)的較少。因此，在本國銀行業(yè)最初十多年間的經(jīng)營管理層中，錢莊出身者占據(jù)有極其重要的地位，［4］這一部分人員大多憑借以往的客戶基礎和工作經(jīng)驗從事業(yè)務經(jīng)營，缺乏專業(yè)的銀行經(jīng)營管理知識。

6.關聯(lián)貸款的風險

民國時期的私營銀行最大的問題就是關聯(lián)大股東的貸款問題。民國時期的企業(yè)家投資辦銀行的一個重要動機就是為企業(yè)搭建一個資金平臺，利用銀行來圈錢。如金城銀行創(chuàng)建之初，皖系軍閥占據(jù)著大部分股分，金城銀行在1920年的直皖戰(zhàn)爭中為其提供了大量金錢，導致業(yè)務一度受到影響。

此外，民國時期私營銀行還存在同行業(yè)競爭的風險、操作風險、通貨膨脹、利率匯率風險、以及國家信用的風險等。針對這些潛在的風險，社會各界人士提出了很多風險防范的思想，國家出臺了相關的法律法規(guī)，銀行內(nèi)部也制定了一些章程保證其經(jīng)營的安全，這對我國當下發(fā)展民營銀行具有一定借鑒意義。

二、民國政府對私營銀行的外部規(guī)制考

（一）民營銀行市場準入的監(jiān)管

一方面是銀行市場準入的核準主義。所謂核準主義指國家對創(chuàng)辦一般銀行業(yè)之銀行，制定一種通行法規(guī)，以為一般之依據(jù)。［5］451931年國民政府制定并實行的《銀行法》明確規(guī)定，設立銀行必須經(jīng)過財政部的核準。財政部主要對銀行的章程、資本額度、投資人信息等進行檢查，符合條件方可發(fā)給銀行業(yè)從業(yè)證書。只有經(jīng)過財政部的檢查核準，銀行才能公開招募資本。同時，財政部對銀行名稱的變更、組織形式的改變、資本的增加、減少也采用核準制。民國政府對私營銀行的成立采用事前核準制度，國家在銀行設立階段就參與進來，按照法律規(guī)定對私營銀行的設立條件和設立程序進行監(jiān)管，防止不符合條件的私營銀行成立，以此防范金融風險，實現(xiàn)對債權人利益的保護。

1947年的《銀行法》進一步規(guī)定，未經(jīng)財政部核準，不準私自設立內(nèi)資銀行，核準設立的銀行不準從事其登記核準業(yè)務種類以外的業(yè)務。此外，國民政府中央主管部門根據(jù)國內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，決定內(nèi)資銀行及其相關分行在某一地區(qū)的設立數(shù)量。從中可知，政府的核準是設立銀行或分行的必要條件，政府設立銀行時會考慮當?shù)氐慕?jīng)濟環(huán)境，避免銀行數(shù)量過多導致惡性競爭，防范金融風險。

國民政府通過實行兩部《銀行法》，明確了銀行業(yè)市場進入經(jīng)營的核準主義，改變了過去錢莊、票號隨意設立經(jīng)營的行為，使民國銀行業(yè)走上了法律監(jiān)管的道路。

另一方面是明確市場準入的法定條件。銀行資本的充足性是世界各國銀行法規(guī)定的市場面準入的基本條件。資本充足性指法定最低額以上的貨幣資本。法定最低額資本對銀行具有重要意義：首先，法定最低資本是銀行開業(yè)的條件，是其從事業(yè)務的鋪底資金；其次，是對存戶利益的保護，除了承擔日常經(jīng)營風險之外，當銀行破產(chǎn)清算時對銀行利益也有所補償；第三，是銀行信譽和風險責任承擔能力的體現(xiàn)。

1931年的《銀行法》規(guī)定：設立經(jīng)營銀行，實行最低資本限額制度，無限公司設立經(jīng)營的銀行最低資本額度為20萬元，兩合公司、股份公司最低資本為50萬元，在經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)，財政部可以適當調(diào)低最低資本限額。財政部檢查銀行認繳資本額度是否按時繳納，如未繳納則督促其及時繳納，初次認繳的資本低于資本額度的50%，禁止發(fā)給其營業(yè)證書，剩余資本要求在三年內(nèi)補足，若三年內(nèi)未補足認繳的資本額度，財政部將強令其減少資本，從而使其實際資本與認繳資本保持一致。最低資本額制度提高了銀行設立的門檻，把資金薄弱的銀行設立申請者排除在外，有利于銀行風險的防范。

（二）對銀行業(yè)務的監(jiān)管

首先是注重對銀行業(yè)務的檢查。馬寅初曾指出：“我國銀行失敗之根源，不在于支付準備之短少，乃在董事及其重要職員之違法行為，欲制止之，惟檢查耳”。［5］76鑒于此，1931年的《銀行法》第23條規(guī)定：“財政部可以隨時命令銀行報告營業(yè)情況，提出文書帳薄”，第24條規(guī)定：“財政部必要時派人或委派所在地的主管官署檢查銀行的營業(yè)及財產(chǎn)狀況”，第26條規(guī)定：“檢查員須于檢查終了十五日內(nèi)，將檢查情形呈報財政部或呈由所在地主管官署轉(zhuǎn)財政部查核，凡銀行的不良貨款及職員舞弊情形均應詳細記錄在內(nèi)”。通過以上可知，民國時期政府已注重銀行業(yè)務監(jiān)管。隨時命令銀行報告業(yè)務情況可使銀行時時處于監(jiān)督之下，必要時進行實地考察可防范銀行的弄虛作假行為，檢查報告的提交促使檢查員更好地履行職責，由此防范金融風險。

其次是對貸款業(yè)務的監(jiān)管。民國商業(yè)銀行的中心業(yè)務是貸款業(yè)務，其經(jīng)營情況直接關系到民國商業(yè)銀行的經(jīng)營情況。對銀行來說，貸款業(yè)務的最大風險就是貸款回攏受阻，產(chǎn)生壞賬。1947年，國民政府頒布的《銀行法》明確規(guī)定，信用貸款不得向銀行自有職員及其負責人發(fā)放。將銀行職員及其負責人排除在信用貸款之外，避免了銀行內(nèi)部員工在信用貸款業(yè)務方面的循私舞弊行為。此外，發(fā)放信用貸款的額度與期限也有明確規(guī)定：信用貸款人的貸款額度應小于其在商業(yè)銀行的存款額度的25%，信用貸款的期限控制在6個月以內(nèi)。商業(yè)銀行的負責人違規(guī)操作信用貸款，將會被處于罰金甚至撤職處分。抵押貸款的額度必須控制在抵押物或質(zhì)押物價值的70%以內(nèi)，以此來保證抵押品的價值總是高于其所得的貸款，保障每筆抵押和質(zhì)押貸款的質(zhì)量，防止借款人重復抵押導致貸款無法回收。

最后是構(gòu)建商業(yè)銀行信息披露制度。1931年，南京國民政府公布的《銀行法》第18條規(guī)定：“每營業(yè)年度終了，銀行應造具營業(yè)報告書，呈報財政部查核，并依財政部所定表式，造具資產(chǎn)負債表、損益計算書告之，如系有限組織之銀行，除遵照前項辦理外，并應填具公積金及股息、紅利分配之議案，登載總分行所在地報紙公告之”。［6］1947年9月1日實行的《銀行法》第38條規(guī)定：“銀行每屆營業(yè)年終了，應將營業(yè)報告書、資產(chǎn)負債表、財產(chǎn)目錄、損益表、盈余分配之決議或議案，于股東同意或股東會承認后十五日之內(nèi)，呈報中央主管官署查核”。［7］575-576

從以上兩部《銀行法》的規(guī)定可知，民國政府已經(jīng)注意到商業(yè)銀行信息披露的重要性。通過信息披露，政府能夠掌握銀行經(jīng)營的各項活動，對損害債權人利益的行為，如關聯(lián)交易行為，可及時進行監(jiān)管。盡管信息披露制度在當時并沒切實的實行，但是對當下發(fā)展民營銀行，加強對民營銀行的監(jiān)管，保護債權人利益具有重要的借鑒意義。

（三） 民營銀行退出的法律制度

1.南京國民政府對銀行業(yè)破產(chǎn)清算方面實行嚴格監(jiān)理

國民政府財政部于1935年公布的《監(jiān)督銀錢業(yè)清理方法規(guī)定》明確規(guī)定：銀行停業(yè)，需要財政部指派專員會同銀行業(yè)會進行清理，經(jīng)法院宣告銀行破產(chǎn)清算除外，但仍需要指派專員進行檢查，并將檢查情況報財政部查核。清理期限，如無特殊事由，不準延長，以3個月為期限。在清理期間，經(jīng)理人、董事、監(jiān)察人及無限責任股東不得離開其居住地。如果發(fā)現(xiàn)其有外逃、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的行為時，應立即對其加以嚴格監(jiān)管。如其已逃脫，則需要本部專員呈請對其進行通緝。如在清理期間，發(fā)現(xiàn)董事、經(jīng)理、監(jiān)察人及其他高管人員有舞弊行為，則需要對其進行監(jiān)管，并依法查辦。

南京國民政府1937年7月20日頒布的《財政部監(jiān)督停業(yè)錢莊清理專員辦事規(guī)則》明確了清理專員的職責，監(jiān)督清理專員的職責為：（1）審核各種賬表事項；（2）檢查資產(chǎn)事項；（3）審核動產(chǎn)及不動產(chǎn)之變賣處分事項；（4）審核清理款項收付之事項；（5）執(zhí)行財政部命令及查復各事項。清理專員執(zhí)行以上各項職權，有權對各主管人員隨時進行查詢，并指明揮其辦理相關事項，如對清理專員查詢之事有隱匿、推諉、及故意推遲的情況，則清理專員可以上報財政部對其進行相應的懲罰。如有必要，清理專員可直接到銀行分號進行督查清理，并制作詳細的清理報告書，報財政部審查。［8］746

國民時期，以法院為主體的銀行破產(chǎn)清算制度已相當成熟。破產(chǎn)清算制度作為一項事后監(jiān)督機制，是解決銀行危機的最后措施。通過破產(chǎn)清算對危機銀行進行清理、并購、接管，將其退出市場，并對債權人以預先順序進行清償，以切實起到保護債權人的目的。

2.建立存款保險制度

為了加強對存款人利益的保護，1947年的《銀行法》借鑒了當時美國銀行法關于存款保險的規(guī)定。其中第44條規(guī)定，銀行為保護存款人利益，應聯(lián)合成立存款保險之組織。這是中國近代銀行法第一次以法律的形式規(guī)定存示保險制度，雖然鑒于當時的國內(nèi)環(huán)境并未實施，但仍具有一定借鑒價值。

三、銀行同業(yè)公會對私營銀行的外部規(guī)制考

（一）銀行公會出現(xiàn)的背景

為了加強聯(lián)合，壯大聲勢，華資銀行在各地組織銀行公會，創(chuàng)辦銀行刊物，以維持商業(yè)銀行經(jīng)營的穩(wěn)定性，加強各行之間信息的共享和溝通，為商行創(chuàng)造一個有利的盈利環(huán)境。銀行公會成立之前，商業(yè)銀行之間幾乎各自為戰(zhàn)，發(fā)生動蕩或金融風波時也極少往來或互通信息，給彼此的發(fā)展帶來了許多不必要的重復行為，從而加大了商業(yè)銀行的經(jīng)營費用，降低了商業(yè)銀行的利潤，對商業(yè)銀行的信譽也產(chǎn)生了不利影響。隨著行業(yè)進一步發(fā)展，商業(yè)銀行在種種困惑中逐漸認識到加強團結(jié)的重要性。1917年，北京銀行公會在這樣的氛圍中首先誕生。同年，上海銀行公會也成立。在此影響下，天津、漢口、蘇州、杭州、哈爾濱、南京等全國主要地區(qū)也相應成立銀行公會。隨后，在上海銀行公會的推動下，全國公會于1920年漸次形成。由此，全國各地銀行公會的活動，加強了中國商業(yè)銀行之間的團結(jié)，營造了銀行經(jīng)營的有利環(huán)境，維護了銀行業(yè)的正當利益，其中以上海公會對銀行業(yè)影響最大。作為最具影響力的銀行業(yè)同業(yè)組織，上海銀行公會在促進中國金融業(yè)發(fā)展，推動金融近代化進程中發(fā)揮了重要作用。［9］

（二）銀行公會的作用——以上海銀行公會為例

1.制定會員章程，規(guī)范會員行為

上海銀行公會認為：“在會各銀行營業(yè)上，應有共同遵守之規(guī)則，方足以昭劃一而免分歧”，［10］因此制定并頒布了《上海銀行業(yè)營業(yè)規(guī)程》，對銀行業(yè)開展經(jīng)營的營業(yè)的條件、具本時間、營業(yè)的管理、業(yè)務種類及其管理等情況作出詳細規(guī)定。在相關銀行法律法規(guī)缺失的背景下，《上海銀行業(yè)營業(yè)規(guī)程》的制定加強了公會對銀行業(yè)的監(jiān)管，為上海銀行業(yè)的健康發(fā)展提供了有利保證。

2.謀求儲蓄銀行業(yè)務安全

上海銀行公會1918年成立，到1922年已有國內(nèi)會員銀行22家。為調(diào)節(jié)銀行公會會員的資金周轉(zhuǎn)問題，銀行公會成立之初即制定公共準備金制度，即一地的銀行公會會員銀行“各出若干金，聚存一處，以為準備金者”。［11］為此，上海銀行公會于1918年制定《公共準備金規(guī)則》，明確了公共準備金的宗旨、數(shù)額標準等。公共準備金是指設立經(jīng)營銀行應該交納一定公共準備金，暫定為30萬元，交由相關銀行保管，用以防范銀行經(jīng)營風險。公共準備金制度的建立，將一些不符合設立條件的銀行排除在外，減少銀行業(yè)混亂的競爭情況，提高銀行業(yè)的信譽，增強了銀行業(yè)應對風險的能力。

3.參與相關的立法

上海銀行公會積極參與政府部門的相關立法，反映銀行會員的要求，使銀行業(yè)利益體現(xiàn)在立法中?！躲y行周報》編輯葛廬建議“設立最低資本額，提高銀行設立門檻，防止任意設立，起補無常，影響銀行業(yè)信用；且充實資本可增加抗風險能力，矯正以往資本小而發(fā)生的問題?！辈娬{(diào)“這是以法律而不是行政手段拘束銀行?！保?2］代表本行業(yè)就損害本行業(yè)的行為與政府進行溝通。1931年，國民政府財政部提議征收銀行兌換卷發(fā)行稅，將該提案及《銀行兌換卷及發(fā)行稅法草案》（以下簡稱《草案》）呈送給行政院，并轉(zhuǎn)國民黨中央政治會議，要求將發(fā)行稅率提高到2.5%。上海銀行公會積極參與，號召銀行業(yè)積極發(fā)表對《草案》的看法，廣泛征求意見。經(jīng)過上海銀行公會與政府之間的交流溝通，最終政府將銀行兌換卷發(fā)行稅降至1.25%，私營銀行的利益得以維護。

4.協(xié)調(diào)與監(jiān)督銀行業(yè)的發(fā)展

上海銀行公會致力于協(xié)調(diào)華商銀行之間的矛盾，團結(jié)銀行業(yè)與洋商競爭、與官僚資本進行斗爭，以維護銀行業(yè)的利益。公會注重監(jiān)督商業(yè)銀行的信用情況，對銀行的失信行為，要求其改證，并給予相應的懲罰。利用其制度網(wǎng)絡，上海銀行公會在約束商業(yè)銀行行為、規(guī)范商業(yè)信用和糾正失信行為等方面發(fā)揮了不可代替的作用，在實踐中曾多次調(diào)解銀行間糾紛，一定程度上預防了會員銀行的失信。

5.促進了彼此之間的信息交流與溝通

上海銀行公會還形成一套良好的信息溝通和決策機制，其中包括一些非正式的議事方式。聚餐會議是被廣泛采用的形式，定期于菜館、酒樓品茗聊天中小議商事行情或決策行業(yè)大事，甚至宣講重要精神。陳光甫在上海商業(yè)儲蓄銀行實行“星期四聚餐例會”，這種非正式的議會活動在近代經(jīng)濟活動中發(fā)揮了一種所謂的“公共空間功能”，由此促成的信用合作關系更是不計其數(shù)。

6.注重對行業(yè)知識的研究與傳播

為加速銀行業(yè)發(fā)展，傳播金融知識，加強銀行理論和實務研究，上海銀行公會于1917年創(chuàng)辦《銀行周報》，經(jīng)費由各行分擔?！躲y行周報》重點登載全國各地區(qū)工商與財政金融信息、國內(nèi)外銀行調(diào)查以及銀行、錢莊和市況等方面的統(tǒng)計資料。此外，作為銀行公會的輿論陣地，周報還刊載了一系列理論文章研究，探索中國銀行業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展，對華資銀行的經(jīng)營加以點評等，為銀行新制度的變革提供強大的理論支持。尤其在20世紀30年代，面對新頒布的《銀行法》，報社組織的關于銀行立法三次討論，促進了銀行法研究詳細化，對我國近代銀行法的出臺起到推動作用?！躲y行周報》深受金融業(yè)、工商企業(yè)界人士的歡迎，從1917年創(chuàng)刊至1950年3月停刊，歷經(jīng)34年從未間斷。

由于受到國民政府的支持，國民政府承認其有法律效力，上海銀行公會制定的規(guī)章制度實際上就是一種準法律規(guī)范，因此銀行業(yè)公會對其會員的監(jiān)管具有拘束力。銀行業(yè)公會作為政府監(jiān)管的一種補充從很大程度上彌補了政府監(jiān)管的不足，一定程度上降低了風險，從而促進了民國私營銀行的發(fā)展。

四、對我國當下民營銀行外部規(guī)制的啟示

銀行業(yè)在國民經(jīng)濟體系中占據(jù)著重要地位，其經(jīng)營情況對國家的經(jīng)濟有重要影響。由于銀行經(jīng)營的信息不對稱性以及不完全競爭，國家必須對銀行業(yè)進行監(jiān)管，銀行經(jīng)營過程中經(jīng)營執(zhí)照的頒發(fā)、日常的管理和經(jīng)營、解散關閉等諸多方面都要受到嚴格的監(jiān)管。［13］

（一）完善民營銀行相關法律法規(guī)

1.制定《民營銀行法》，規(guī)定民營銀行市場準入的條件

設立民營銀行應具備一定的條件。《試點民營銀行監(jiān)督管理辦法（討論稿）》（以下簡稱《辦法》）已完成報至銀監(jiān)會，并被銀監(jiān)會列為“范本”，成為制定全國版細則的重要參考。 在設立門檻方面，《辦法》規(guī)定，民營銀行需一次性拿出不低于5億元不高于10億元人民幣作為注冊資本，設立后視發(fā)展情況逐步增資。不同地區(qū)的民營銀行，在規(guī)定的范圍內(nèi)采取注冊資本差異化要求。銀行業(yè)不同于一般工商業(yè)，銀行的存款戶和貸款戶都是社會大眾，故不能輕易使一家銀行關閉。基于此，在申請銀行設立時，銀行本身須財力雄厚，財力愈雄厚，其社會信賴度就愈高。［14］因此有必要根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平確定合適的民營銀行最低資本額，過高不利于民營銀行建立，把民營企業(yè)投資民營銀行的熱情撲滅，過低又將使許多規(guī)模小、資金薄弱的小型銀行開設，導致民營銀行過度泛濫，銀行之間惡性競爭，引發(fā)破產(chǎn)倒閉等風險。

2.注重對股東資質(zhì)的審查

注重對股東資質(zhì)的審查，通過檢查發(fā)起人的資產(chǎn)狀況、征信情況，剔除資質(zhì)不良的股東，從而減少銀行金融風險。民營銀行的主要發(fā)起人必須在最近3個會計年度內(nèi)保持盈利，其他發(fā)起人則必須在最近2個會計年度內(nèi)保持盈利，并且主要發(fā)起人在最近3年內(nèi)每年年終分配的凈資產(chǎn)必須占全部資產(chǎn)的30%以上。發(fā)起人必須以其自有的資金入股，經(jīng)營狀況不佳、負債率較高以及股權關系復雜的企業(yè)不得作為發(fā)起人。通過對股東資格的審慎檢查將不良股東排除在外，可以從源頭上控制風險，保護存款人的利益。

3.強化監(jiān)管力度

國家對民營銀行進行監(jiān)管，完全可以參考對商業(yè)銀行的監(jiān)管措施。借鑒《商業(yè)銀行監(jiān)管內(nèi)部評級指引》，可對民營銀行的經(jīng)營情況開展監(jiān)管評級。根據(jù)資本充足率、不良資產(chǎn)率和存貸比數(shù)據(jù)，對處于不同的區(qū)間的民營銀行開展不同的監(jiān)管措施。針對經(jīng)營情況處于緊戒線的民營銀行，要求股東及時充實資本充足率，并采取措施限制其分配紅利、開展其他業(yè)務、購置固定資產(chǎn)等。針對經(jīng)營情況嚴重惡化的民營銀行，銀監(jiān)會可要求其暫停相關業(yè)務、更換高級管理人員以及進行資產(chǎn)重組。對未在限定的期限內(nèi)重組的民營銀行，按照法律程序?qū)ζ溥M行撤銷。由于自主經(jīng)營，自負盈虧，民營銀行可能會為了追逐利潤違規(guī)操作。尤其當資金不足時，民營銀行可能會為了吸引到更多的資金而高息攬儲，開展不合法經(jīng)營，最終陷入困境。應采用現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查的方法，及時監(jiān)測、評價民營銀行業(yè)務存在的風險，并采取相應的措施。

4.規(guī)范民營銀行的退出機制

作為自主經(jīng)營、自擔風險、自負盈虧、自我約束的經(jīng)濟組織，民營銀行經(jīng)營目標是追求自身利益最大化。由于經(jīng)營管理不善產(chǎn)生的信用危機，有可能導致民營銀行破產(chǎn)。破產(chǎn)是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物，它有助于實現(xiàn)各種資源在不同經(jīng)濟主體之間的配置，保持金融業(yè)的有效競爭，從而促使金融機構(gòu)改善經(jīng)營。有必要制定相應的法律法規(guī)，規(guī)范民營銀行的破產(chǎn)申請的條件、申請的受理、清算組織的組成、債權人會議的組成、破產(chǎn)財產(chǎn)的分配等，為民營銀行設定嚴格的退出機制，約束其在市場退出方式的選擇和操作。［15］

（二）貫徹存款保險制度

存款保險制度一般分為隱性存款保險制度和顯性存款保險制度。［16］隱性存款保險制度指當銀行發(fā)生風險時由國家作為最后的貸款人，對債權人的利益進行保護；顯性保險制度指國家通過法律建立存款保險組織，當銀行發(fā)生危機或破產(chǎn)時由相應的存款保險組織對債權人的利益進行保護。顯性存款保險一般都是法律直接作出相應的規(guī)定，其實際上就是顯性存款保險法律制度。民國政府在1947年的《銀行法》中就提出建立存款保險組織。雖然當時沒能實施，但對我國當前民間資本控股銀行的發(fā)展和存款人利益的保護具有很強的借鑒意義。民營銀行作為商業(yè)組織，存在著破產(chǎn)風險，一旦宣告破產(chǎn)，最直接的利益受害者就是存款人。由此可能產(chǎn)生從眾轟動效應，引起擠兌風潮，導致金融體系的混亂，引發(fā)社會危機。［17］建立存款保險制度有利于增強民眾對缺失國家信用擔保的民營銀行的信賴，保證民營銀行吸儲能力。我國的存款保險制度自2015年5月開始實施，制度雖已初建，但亟待落實貫徹，以切實發(fā)揮功用。

（三）建立民營銀行的信息披露制度

信息披露指商業(yè)銀行依法將反映其經(jīng)營狀況的主要信息，如財務會計報告、各類風險管理狀況、公司治理、制度重大事項等真實、準確、及時、完整地向投資者、存款人及相關利益人公開的過程。［18］信息披露是對民營銀行進行監(jiān)管的必要手段，民營銀行要及時準確公布其業(yè)務活動信息及其財務狀況，使市場參與者充分了解民營銀行存在的風險。

第一，從監(jiān)管者的角度分析，信息披露制度有利于實現(xiàn)對民營銀行的依法監(jiān)管。完善的銀行信息披露，使銀行監(jiān)管部門不必親臨現(xiàn)場就可以得到準確真實的銀行信息，并通過分析發(fā)現(xiàn)民營銀行存在的問題，從而采取相應的措施降低風險，既減少工作量，又提高工作效率。

第二，從民營銀行的角度分析，信息披露制度有利于提高銀行的經(jīng)營效益、降低經(jīng)營風險。民營銀行按照法律規(guī)定公布信息，有利于潛在的交易相對人了解銀行經(jīng)營情況，從而提高交易機會。如果銀行經(jīng)營不佳，也會通過信息披露制度反映出來，從而失去交易機會。因此信息披露制度也起到刺激民營銀行不斷提高經(jīng)營效益，推動民營銀行發(fā)展的作用。

第三，從交易相對人的角度分析，信息披露的法律制度有利于交易相對人權益的保護。在信息不對稱的情況下，銀行在與公眾的交易中處于強勢地位，容易出現(xiàn)交易相對人由于不了解銀行的經(jīng)營狀況而投資了存在風險的銀行，導致其經(jīng)濟損失的局面。通過信息披露制度，交易相對人可真實地了解銀行的經(jīng)營情況，審慎地選擇投資對象，防止經(jīng)濟損失的發(fā)生。

因此，一方面應嚴格制定信息披露的程序。為了保證銀行信息披露的及時性，要明確規(guī)定信息披露的時間，對一般信息、突發(fā)信息及重要信息分別規(guī)定不同的信息披露時間。除了在指明定的地點披露信息外，還應在相應媒體上公布，讓公眾充分了解銀行的相關信息。另一方面應明確信息披露的責任人機制。要在信息披露中明確責任人，逐步對民營銀行信息披露項目提出定性、定量或核心披露與一般披露的要求，引導民營銀行逐步提高披露信息的質(zhì)量與水平。［19］同時，對違反信息披露的相關責任人給予相應的懲罰。

（四）加強民營銀行行業(yè)協(xié)會的作用

行業(yè)協(xié)會是介于政府與企業(yè)之間、商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者之間并為其服務、咨詢、溝通、監(jiān)督、公正、自律、協(xié)調(diào)的社會中介組織。行業(yè)協(xié)會是一種民間性組織，不屬于政府的管理機構(gòu)系列，是政府與企業(yè)的橋梁和紐帶。［20］銀行業(yè)同業(yè)公會對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管就是一種行業(yè)自律監(jiān)管。民國時期，國民政府肯定了銀行業(yè)同業(yè)公會對會員的監(jiān)管，授予其相關的職權，使其對各會員的監(jiān)管具有拘束力。當前發(fā)展民營銀行，也應注重發(fā)揮銀行業(yè)公會的作用，使其與政府監(jiān)管有效結(jié)合，促進我國民營銀行業(yè)的發(fā)展，防范風險。

1.構(gòu)建民營銀行行業(yè)協(xié)會

監(jiān)管層有必要幫助民營銀行建立相關的行業(yè)協(xié)會，制定行業(yè)標準及行業(yè)自律性質(zhì)的的規(guī)定，引導行業(yè)健康發(fā)展。銀行公會對會員的監(jiān)督應有拘束力，此拘束力來自政府機關的授權，當銀行公會的權力合法化時其對行會會員的監(jiān)督才更有效。政府應給予民營銀行行業(yè)協(xié)會相應的授權，并對其行業(yè)規(guī)范給予承認。

2.參與國家或地方的行業(yè)政策和法律制定

作為銀行與政府之間溝通通的橋梁，民營銀行行業(yè)協(xié)會應積極地向政府傳達民營銀行的共同要求，同時協(xié)助政府制定和實施行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、行業(yè)政策、行政法規(guī)和有關法律。民營銀行運用專業(yè)知識和經(jīng)驗參與政府的相關立法活動，一方面有利于將本行業(yè)的要求反映給立法者，使其利益訴求反映在立法中，另一方面也有利于國家制定法律、法規(guī)的準確性，降低立法成本和執(zhí)行成本。

3.作好協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能

民營銀行行業(yè)協(xié)會通過公會章程，指定同業(yè)應遵守的各項規(guī)定，規(guī)范民營銀行的行為，避免不規(guī)范的競爭。［21］銀行業(yè)公會要注重對各會員銀行對公約的履行情況進行檢查，對沒有認真履行公約的銀行在公會內(nèi)進行批評，要求其改正，必要時可以登報批評，讓公眾了解其違法違規(guī)行為。同時認真對待對銀行會員的投訴，進行詳細調(diào)查，若查證屬實，給予必要的行業(yè)懲戒，對違法犯罪的，轉(zhuǎn)交給公安、檢察院、法院等相關機關處理。通過協(xié)調(diào)與監(jiān)督，促使各銀行注重行業(yè)公約的遵守，保重銀行業(yè)務的合規(guī)性。

4.加強對行業(yè)情況的研究

開展對民營銀行國內(nèi)外發(fā)展情況的相關調(diào)查，研究其面臨的相關問題，提出相關的建議、出版相關的刊物，供民營銀行和政府部門參考，指導民營銀行合理規(guī)避風險。民營銀行業(yè)協(xié)會與政府對民營銀行的監(jiān)管相互補充，將有力地保證我國民營銀行的發(fā)展，防范金融風險。

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（責任編輯王瓏）

Regulation of the Risks of Private Banks of the Republic of China: Implications for the Current Development of China's Private Banks

MA Yi1， LI Hai-bo2
（1.Law School of Shan Dong，Jinan，250100，China ；2.Ministry of Law， The Second Construction Limited Company of China Construction Eighth Engineering Dirston，Qingdao，266000，China）

Abstract:Private banks have set up a full opening of China，but the relevant legal regulation is almost blank.Private bank actually already existed in the history of our country，the private bank in the period of the republic of China is controlled by the private，and has achieved good results.Their success also proves that the private banks can flourish under the appropriate legislation.The government of the Republic of China government takes measures on the market access，business operation，exit of the regulatory measures and the Banking Association of private banking supervision which revelations we should continuously improve the relevant laws and regulations，establish the deposit insurance system，improve the information disclosure and strengthen the role of industry associations.

Key words:private banks of the Republic of China；private bank；financial risk；legal regulation

中圖分類號：F832.36；F832.96

文獻標識碼：A

文章編號：2095-2082（2016）01-0016-10

收稿日期：2015-11-13

基金項目：教育部人文社科青年基金項目（13YJC820004）；教育部人文社科青年基金項目（14YJC820038）

作者簡介：1.馬一（1979—），男，回族，廣西桂林人，山東大學法學院講師，法學博士，經(jīng)濟學博士后；2.李海波（1987—），男，山東煙臺人，中國建筑第八工程局第二建設有限公司法務部，法律碩士。