招標(biāo)過程中唱標(biāo)單的效力問題

夏 虎

招標(biāo)過程中唱標(biāo)單的效力問題

夏 虎

本文以實際發(fā)生的房屋建筑工程招標(biāo)項目為案例，探討招標(biāo)過程中唱標(biāo)單和投標(biāo)函的法律效力問題以及因此而引發(fā)的質(zhì)疑投訴的處理問題。文章通過闡述招標(biāo)項目的開標(biāo)和后期質(zhì)疑投訴的經(jīng)過，來引出本篇文章的核心問題。結(jié)合案例闡述唱標(biāo)單的地位以及針對不同的招標(biāo)項目唱標(biāo)單所起的作用。文章中引入了政府采購、機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)、建設(shè)工程招標(biāo)等相關(guān)法律法規(guī)，延伸講解了唱標(biāo)單在招標(biāo)的各個領(lǐng)域的作用及效力。

唱標(biāo)單 投標(biāo)函 招標(biāo) 建設(shè)工程

2016年12月3日，某代理機(jī)構(gòu)以公開招標(biāo)方式組織一個房屋建筑類的項目招標(biāo)，在檢查投標(biāo)文件密封情況時，發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人A公司單獨提供的唱標(biāo)單未密封，只是用檔案袋簡單裝入。開標(biāo)現(xiàn)場，投標(biāo)人B公司和其他幾家投標(biāo)企業(yè)獲知了此情況，B公司現(xiàn)場要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)退還A公司投標(biāo)文件，B公司認(rèn)為A公司的唱標(biāo)單沒有密封，不應(yīng)該接受A公司的投標(biāo)。公證處、監(jiān)督人及代理機(jī)構(gòu)工作人員將這一情況記錄在案，當(dāng)場宣布先行唱標(biāo)，然后再請評審委員會確認(rèn)A公司投標(biāo)文件是否有效。B公司和其他幾家投標(biāo)企業(yè)均表示不同意先唱標(biāo)，他們認(rèn)為A公司唱標(biāo)單未密封，屬于不予接收的情形，A公司不能進(jìn)入唱標(biāo)程序，應(yīng)先將A公司投標(biāo)文件退還后再唱標(biāo)。A公司也表示不能先進(jìn)行唱標(biāo)后再讓評標(biāo)委員會認(rèn)定自己的投標(biāo)文件是否有效，A公司認(rèn)為既然接收了投標(biāo)文件，那么就是合法有效的，不能由評標(biāo)委員會再次認(rèn)定。結(jié)果開標(biāo)程序無法進(jìn)行。

招標(biāo)人、公證處、監(jiān)督人和招標(biāo)代理在暫停開標(biāo)程序后查找依據(jù)。根據(jù)招標(biāo)文件約定，A公司投標(biāo)文件密封和標(biāo)記均符合招標(biāo)文件的要求，不屬于不予接收的情形；招標(biāo)文件還約定唱標(biāo)單單獨密封二份與投標(biāo)文件一并提交，以備唱標(biāo)用。唱標(biāo)單與投標(biāo)函不一致的，以投標(biāo)函為準(zhǔn)。根據(jù)以上事實和依據(jù)，招標(biāo)人、公證處、監(jiān)督人和招標(biāo)代理認(rèn)為A公司投標(biāo)文件不屬于不予受理的情形，且招標(biāo)文件雖然要求單獨密封唱標(biāo)單二份，但未說明如果不密封將作何處理。另外，唱標(biāo)單格式上還明確表示唱標(biāo)單與投標(biāo)函不一致的以投標(biāo)函為準(zhǔn)，于是認(rèn)定A公司投標(biāo)文件有效，以投標(biāo)文件正本中投標(biāo)函進(jìn)行唱標(biāo)。

在按以上決定啟動開標(biāo)程序時，B公司和其他幾家投標(biāo)公司提出唱標(biāo)單屬于投標(biāo)文件的組成部分，唱標(biāo)單未密封就相當(dāng)于投標(biāo)文件未密封，A公司的投標(biāo)文件應(yīng)該拒收。開標(biāo)程序再次受阻。

招標(biāo)人、公證處、監(jiān)督人和招標(biāo)代理再次暫停開標(biāo)程序，重新查找依據(jù)。根據(jù)招標(biāo)文件約定的投標(biāo)文件，組成部分包括投標(biāo)函、投標(biāo)函附錄及承諾書；法定代表身份證明；授權(quán)委托書；投標(biāo)保證金；已標(biāo)價工程量清單；施工組織設(shè)計；項目管理機(jī)構(gòu)；資格審查資料；其他材料，唱標(biāo)單并不屬于投標(biāo)文件的組成部分。另外，唱標(biāo)單還標(biāo)注了“與投標(biāo)文件一并提交”“以備唱標(biāo)用”的字眼。四方商議后決定，開標(biāo)之前首先認(rèn)定單獨密封的唱標(biāo)單不屬于投標(biāo)文件的組成部分，A公司投標(biāo)文件不存在不予接收的情形，A公司投標(biāo)文件有效，以投標(biāo)文件正本中的投標(biāo)函進(jìn)行唱標(biāo)。

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)重新對各投標(biāo)企業(yè)做出解釋后完成了唱標(biāo)，進(jìn)入評標(biāo)階段。結(jié)果，投標(biāo)企業(yè)中多家企業(yè)因?qū)φ袠?biāo)文件提供的工程量清單作了修改導(dǎo)致項目廢標(biāo)。

2016年12月4日，發(fā)布廢標(biāo)說明后，投標(biāo)人B公司以A公司單獨提供的唱標(biāo)單未密封，且唱標(biāo)單是投標(biāo)文件的組成部分，唱標(biāo)未密封就相當(dāng)于投標(biāo)文件未按招標(biāo)文件要求密封，A公司投標(biāo)文件應(yīng)無效，向招標(biāo)人提出質(zhì)疑。2016年12月5日，招標(biāo)人和代理機(jī)構(gòu)按照規(guī)定進(jìn)行了答復(fù)，答復(fù)理由是招標(biāo)文件中明確規(guī)定了投標(biāo)文件的組成部分，其中不包含唱標(biāo)單。招標(biāo)文件提供的投標(biāo)文件格式中雖然有唱標(biāo)單，但招標(biāo)文件又明確了格式只是參照，再者唱標(biāo)單是備用，與投標(biāo)函不一致時以投標(biāo)函為準(zhǔn)。單獨密封唱標(biāo)單的目的是為方便開標(biāo)唱標(biāo)用，招標(biāo)文件并沒有規(guī)定單獨密封的唱標(biāo)單未密封屬于被拒絕條款。也就是說，要單獨密封的唱標(biāo)單未密封不屬于實質(zhì)上不響應(yīng)招標(biāo)文件的要求。B公司對答復(fù)不滿意，于2016年12月6日提出投訴。

2016年12月6日，監(jiān)督人組織招標(biāo)人和招標(biāo)代理對事項進(jìn)行復(fù)查，復(fù)查后認(rèn)為：一是根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第三十六條規(guī)定“不按照招標(biāo)文件要求密封的投標(biāo)文件，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)拒收”，A公司投標(biāo)文件（正本和副本）均按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行了密封和標(biāo)記，符合招標(biāo)文件要求，不應(yīng)拒收；二是根據(jù)招標(biāo)文件正文規(guī)定，該項目投標(biāo)文件的組成部分中不包括唱標(biāo)單，所以唱標(biāo)單不是投標(biāo)文件的有效組成部分；三是招標(biāo)文件給出的投標(biāo)文件格式中雖然有唱標(biāo)單的格式，但招標(biāo)文件也已明確要求參照提供的格式編制投標(biāo)文件，對此格式并沒有做嚴(yán)格要求；四是唱標(biāo)單上注明了單獨密封二份同投標(biāo)文件一并提交，但沒有明確未密封將作何處理。復(fù)查結(jié)果一致認(rèn)為A公司投標(biāo)文件有效，B公司所投訴問題不成立。監(jiān)督人當(dāng)日把復(fù)查結(jié)果回復(fù)給B公司，B公司對該結(jié)果仍不滿意，于2016年12月7日投訴至建設(shè)行政主管部門。

2016年12月10日，建設(shè)行政主管部門作出投訴處理決定，認(rèn)為單獨密封的唱標(biāo)單不屬于投標(biāo)文件的組成部分，A公司的投標(biāo)文件密封和標(biāo)準(zhǔn)符合招標(biāo)文件的要求，不屬于不予接收的情形，接收A公司投標(biāo)文件并進(jìn)行唱標(biāo)的做法不違反相關(guān)法律法規(guī)和招標(biāo)文件的規(guī)定，B公司的投訴無正當(dāng)理由，不予受理。

從本案例引出了這樣一個問題：單獨密封提供的唱標(biāo)單未密封，是否應(yīng)被拒絕？在本案中，爭議的核心問題是未密封的唱標(biāo)單是否屬于投標(biāo)文件。唱標(biāo)單往往是招標(biāo)過程中最重要的文件之一，尤其是單獨密封的唱標(biāo)單，它直接體現(xiàn)了招標(biāo)人的名稱、投標(biāo)報價、項目經(jīng)理和質(zhì)量目標(biāo)等重要信息。因此，招標(biāo)人和代理機(jī)構(gòu)在制定招標(biāo)文件時，一定要對唱標(biāo)單（尤其要求單獨密封的唱標(biāo)單）的要求和拒絕條件都要明確清晰規(guī)定。在本案例中，招標(biāo)文件要求了單獨密封二份，但沒有規(guī)定唱標(biāo)單未密封怎么處理，這樣就給實際操作帶來了諸多不便。以至于開標(biāo)兩次中斷，且直接導(dǎo)致了質(zhì)疑和投訴。

在本案中，A公司投標(biāo)文件到底應(yīng)不應(yīng)該被拒收？招標(biāo)人、公證處、監(jiān)督人和招標(biāo)代理都選擇受理A公司投標(biāo)文件，其主要依據(jù)還是來自于招標(biāo)文件的規(guī)定。只有唱標(biāo)單不屬于投標(biāo)文件的組成部分，才能夠表明A公司的投標(biāo)文件密封情況符合招標(biāo)文件要求。之所以選擇以投標(biāo)文件正本唱標(biāo)，也是基于招標(biāo)文件的約定，選擇了更準(zhǔn)確的投標(biāo)函進(jìn)行唱標(biāo)。本案中的負(fù)責(zé)招標(biāo)工作的人員和建設(shè)主管部門都是以招標(biāo)文件為依據(jù)來確定A公司投標(biāo)人資格有效的，理由是招標(biāo)文件并沒有明確規(guī)定單獨密封的唱標(biāo)單的拒絕條款。如果招標(biāo)文件寫明“唱標(biāo)單單獨密封提交，且由授權(quán)代表簽字并加蓋投標(biāo)人公章，否則被拒絕”，或者直接寫明“唱標(biāo)單應(yīng)單獨密封二份，否則被拒絕”，A公司的投標(biāo)文件就應(yīng)被拒收。所以，招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時一定要嚴(yán)謹(jǐn)，確保招標(biāo)文件準(zhǔn)確無誤。

唱標(biāo)單對于不同的項目有不同的作用。小小一張唱標(biāo)單，是反映投標(biāo)人綜合水平的一面鏡子，也是向評標(biāo)委員會和招標(biāo)人進(jìn)行宣傳介紹的一張名片，在特定時候更是具有法律效力的一份合同要約，是決定投標(biāo)人能否中標(biāo)的重要形式要件。但它在不同項目中所承擔(dān)的作用也不同。

第一，政府采購項目。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十一條規(guī)定：“開標(biāo)時，投標(biāo)文件中開標(biāo)一覽表（報價表）內(nèi)容與投標(biāo)文件中明細(xì)表內(nèi)容不一致的，以開標(biāo)一覽表（報價表）為準(zhǔn)?！遍_標(biāo)一覽表也就是唱標(biāo)單，它在政府采購項目中處于一個非常重要的地位，唱標(biāo)單與投標(biāo)文件（或報價文件）中內(nèi)容不一致時，以唱標(biāo)單為準(zhǔn)，唱標(biāo)單一旦出錯或不符合要求就有可能造成損失。

第二，機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)項目?！稒C(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)實施辦法（試行）》（商務(wù)部令2014年第1號）規(guī)定，開標(biāo)時應(yīng)當(dāng)宣讀投標(biāo)人的開標(biāo)一覽表和投標(biāo)聲明（價格變更或其他聲明），沒有宣讀的投標(biāo)價格和投標(biāo)聲明在評標(biāo)時不予認(rèn)可。因此，機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)項目的開標(biāo)一覽表和投標(biāo)聲明具有最高效力，開標(biāo)一覽表、投標(biāo)書或投標(biāo)分項報價表的內(nèi)容不一致時，以開標(biāo)一覽表和投標(biāo)聲明為準(zhǔn)。由于投標(biāo)聲明是對投標(biāo)人投標(biāo)價格的最終修改，因此當(dāng)開標(biāo)一覽表與投標(biāo)聲明內(nèi)容不一致時，以投標(biāo)聲明內(nèi)容為準(zhǔn)。

第三，工程勘察、工程設(shè)計、工程監(jiān)理和工程貨物招標(biāo)項目?！对u標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》（七部委12號令）對投標(biāo)文件不同部分價格不一致的處理未作規(guī)定，只是明確了投標(biāo)文件中的大寫金額和小寫金額不一致的，以大寫金額為準(zhǔn)；總價金額與單價金額不一致的，以單價金額為準(zhǔn)，但單價金額小數(shù)點有明顯錯誤的除外；對不同文字文本投標(biāo)文件不一致的，以中文文本為準(zhǔn)。招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中對投標(biāo)文件不同部分價格不一致的地方作出規(guī)定。招標(biāo)文件一般應(yīng)規(guī)定投標(biāo)文件不同部分的效力順序為唱標(biāo)單（開標(biāo)一覽表）、投標(biāo)函、投標(biāo)報價表。當(dāng)投標(biāo)文件不同部分投標(biāo)價格不一致時，以效力高部分的投標(biāo)價格為準(zhǔn)。

第四，工程施工招標(biāo)項目。《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委30號令）規(guī)定，用數(shù)字表示的數(shù)額與用文字表示的數(shù)額不一致時，以文字?jǐn)?shù)額為準(zhǔn)；單價與工程量的乘積與總價之間不一致時，以單價為準(zhǔn)；若單價有明顯的小數(shù)點錯位，應(yīng)以總價為準(zhǔn)修改單價。但沒有提到唱標(biāo)單與投標(biāo)函不一致時，以哪個為準(zhǔn)，需要招標(biāo)人在招標(biāo)文件中另行約定。

《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007）1.4條規(guī)定：“組成合同的各項文件應(yīng)互相解釋，互為說明。除專用合同條款另有約定外，解釋合同文件的優(yōu)先順序如下：一是合同協(xié)議書；二是中標(biāo)通知書；三是投標(biāo)函及投標(biāo)函附錄；四是專用合同條款；五是通用合同條款；六是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求；七是圖紙；八是已標(biāo)價工程量清單；九是其他合同文件?！逼渲胁]有唱標(biāo)單，投標(biāo)函應(yīng)該更有效力。

由此看見，如果唱標(biāo)單與投標(biāo)人投標(biāo)函中投標(biāo)價格不一致，或者由于招標(biāo)人唱錯標(biāo)，雖然投標(biāo)人已簽字確認(rèn)，但是唱標(biāo)單仍然不是投標(biāo)人投標(biāo)文件的一部分，所以不能以唱標(biāo)價（“開標(biāo)一覽表”中表明的價格）為準(zhǔn)改變投標(biāo)函中的投標(biāo)價格。應(yīng)該說唱標(biāo)單中表明的價格，只應(yīng)是開標(biāo)時供投標(biāo)人確定投標(biāo)地位的參考而已。投標(biāo)函中投標(biāo)報價與開標(biāo)一覽表中投標(biāo)報價不一致時，應(yīng)該以投標(biāo)函中的投標(biāo)價格為準(zhǔn)。唱標(biāo)單（或開標(biāo)一覽表）在工程施工招標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)中均未給予定位，說明它不是什么重要的文件。

（作者單位為山東省汶上縣公共資源交易中心）