全面深化改革背景下的利益沖突治理探析

蔣　博

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

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全面深化改革背景下的利益沖突治理探析

蔣博

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

由于當(dāng)前我國法律制度的不完善，致使公職人員利用手中的公權(quán)力為自己或他人謀取私人利益的利益沖突現(xiàn)象一直處于多發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢，這已嚴重影響了我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。黨的十八屆三中全會做出全面深化改革的重要戰(zhàn)略部署，全面深化改革的實質(zhì)是對各種利益關(guān)系做出重新調(diào)整，這必然會觸碰到既得利益者的利益，并遭到他們的強烈阻撓。因此，為了確保全面深化改革的順利推進，對利益沖突治理對策的研究就顯得十分必要。

全面深化改革；利益沖突；治理

利益關(guān)系貫穿于整個人類社會發(fā)展的始終，是社會關(guān)系的重要組成部分。改革開放以來，我國經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，利益主體、利益關(guān)系呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化趨勢。但由于當(dāng)前我國防止利益沖突制度建設(shè)的不完善，出現(xiàn)了許多公職人員為謀取私人利益而損害公共利益的利益沖突現(xiàn)象，這已嚴重影響了經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定，并阻礙了改革的進一步推進。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在總結(jié)過去我國改革開放和發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)而全面地提出了當(dāng)前我國全面深化改革的目標(biāo)和任務(wù)，其中就包括完善防止利益沖突的法律法規(guī)，并將完善和防止利益沖突作為“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”的重要內(nèi)容之一[1]。因此為了保障國家全面深化改革目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)，對利益沖突的研究和分析就顯得十分必要。

一、 利益沖突的概念解析及其危害

1.利益沖突的概念解析

“利益沖突”是一個涉及多學(xué)科的交叉性概念，國外對利益沖突的研究起步較早，研究的層次已比較深入。以美國為代表的西方國家在第二次世界大戰(zhàn)期間，開始正式使用利益沖突的概念，并出臺了相應(yīng)的倫理法規(guī)。因此，一般認為利益沖突這一概念流行于或起源于第二次世界大戰(zhàn)期間?！?942年，美國的司法部長在給當(dāng)時的戰(zhàn)爭部長寫的一封信中對允許一位軍官和他持有股份的公司保持聯(lián)系表達了自己的看法。法希認為這樣勢必會引發(fā)作為軍隊成員的軍官、作為公司股東的軍官和美國政府這三方之間的利益沖突”[2]13。尤其是時任美國總統(tǒng)的尼克松發(fā)生“水門事件”之后，美國政府日益認識到利益沖突問題的重要性。并為此制定了許多旨在防止國家公職人員利益沖突的法律和法規(guī)，如《國防部人員行為準則》《行政部門雇員道德行為準則》等?？梢哉f，“水門事件”發(fā)生后，利益沖突才真正被作為廉政問題引起專家和學(xué)者的廣泛研究和關(guān)注。經(jīng)濟合作和發(fā)展組織將利益沖突定義為“公職人員代表的公共利益與其自身私人利益的沖突，其中公職人員私人身份代表的利益影響他們履行官方義務(wù)和責(zé)任”[3]24。利益沖突問題充分表明，作為國家的公職人員必須正確處理好私人利益與公共利益的關(guān)系，不能讓私人利益影響、甚至損害公共利益。否則，利益沖突將會演變成為腐敗問題。

2.利益沖突的危害

(1)導(dǎo)致權(quán)力尋租，滋生腐敗。權(quán)力尋租是政府失靈的重要表現(xiàn)，尋是指商品的生產(chǎn)企業(yè)尋求利益；租是指商品的生產(chǎn)企業(yè)租用政府所擁有的行政權(quán)力，從而獲得額外的非生產(chǎn)性利潤。在現(xiàn)實的生活中，利益沖突促使公職人員運用各種手段使自己的個人利益最大化，政府公職人員權(quán)力運行功利化現(xiàn)象十分嚴重，這為公職人員腐敗以及現(xiàn)實經(jīng)濟生活中的權(quán)錢交易提供了“溫床”。從普遍的意義上分析來看，滋生腐敗的首要因素不是個人的私欲，而是利益沖突。個人的私欲是次要原因，是利益沖突的催化劑。如果將公職人員手中所擁有的權(quán)力比喻為腐敗形成的云朵，那么利益沖突是促使腐敗形成的冷空氣，一旦二者相遇就會促使腐敗之雨形成[4]3-8。腐敗源于利益沖突與權(quán)力二者的結(jié)合，因此如果不及時對利益沖突進行有效的規(guī)避就會導(dǎo)致腐敗的發(fā)生。

(2)造成政府的合法性危機。公職人員手中所擁有的公權(quán)力是人民賦予的，基于人們對公職人員運用公權(quán)力維護公共利益的信任。人民的信任與擁護是確保政府合法性的基礎(chǔ)。利益沖突的最主要特征就是公職人員將自己的私人利益凌駕于公共利益之上，甚至為了實現(xiàn)自己的私人利益不惜犧牲公共利益，以權(quán)謀私。這已嚴重違背了人民授予其權(quán)力的目的和初衷。利益沖突造成的后果往往是:行政效率低下，政策執(zhí)行變樣，專業(yè)化水平不足，使公眾對國家公職人員公共政策決策的公正性和客觀性產(chǎn)生懷疑，繼而對公職人員所代表的公共利益的角色提出質(zhì)疑，從而使政府的公信力及權(quán)威性受到質(zhì)疑，最終釀成政府執(zhí)政的合法性危機，甚至有可能步入亡黨亡國的危險境地。

二、利益沖突產(chǎn)生的成因分析

縱觀人類社會的發(fā)展歷史，我們可以從中發(fā)現(xiàn)，利益是社會發(fā)展的內(nèi)生動力，是人類從事一切社會活動的主因。正如馬克思所說：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[5]187。當(dāng)前我國政府推進的全面深化改革，其實質(zhì)是對利益關(guān)系進行重新調(diào)整，破除原有利益固化藩籬，創(chuàng)造新的利益格局的過程。在這個過程中必然會遭到許多既得利益者的阻撓。從這個意義上來講，分析利益沖突產(chǎn)生的成因?qū)ΡＷC我國全面深化改革的順利實現(xiàn)具有重要的意義。

1.公職人員雙重角色的困境

當(dāng)前公職人員的利益沖突主要表現(xiàn)為公職人員公共利益角色與私人利益角色之間的沖突。公職人員作為政府的工作人員，其手中所擁有的公權(quán)力是政府所賦予的，而政府所擁有的公權(quán)力則是人民讓渡出來的，因此公職人員行使公權(quán)力的首要原則應(yīng)以維護人民的利益，即維護公共利益為根本目的。同時作為社會大眾的公職人員，也有其自己的私人利益。因此，公職人員在行使公權(quán)力的過程中，有可能為了實現(xiàn)公共利益而使自己的私人利益被損害。同樣，為了私人利益的實現(xiàn)，公職人員也可能會以損害公共利益為手段，這樣公職人員就不可避免地具有雙重角色的沖突。雖然當(dāng)前我國已經(jīng)對公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的界限進行了劃分和界定，但劃分與界定的程度還不夠清晰，這就使得公職人員對自己在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域中的角色定位存在模糊性認識。當(dāng)前，錯綜復(fù)雜、相互交織的利益關(guān)系，會對國家公職人員決策時的價值選擇帶來很大困難。一些思想覺悟認識不高的公職人員更是利用公共利益與私人利益界限之間的模糊性進行權(quán)力尋租，利用職務(wù)便利為自己或他人謀取私人利益。

2.防止利益沖突的制度不健全

當(dāng)前我國政府為防止公職人員的利益沖突相繼制定了許多章程和規(guī)定，還出臺了針對公職人員的財產(chǎn)申報制度，這些規(guī)章制度的本意絕大多數(shù)是為了防止利益沖突。2000年1月，在中紀委四次全會的報告文件“利益沖突”的概念被首次提出，在黨的十七屆四中全會上通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》中，明確提出了“建立、健全防止利益沖突制度建設(shè)”的要求。2010年1月，胡錦濤在中紀委全會的講話上再次強調(diào)要防止“利益沖突”。黨的十八屆三中全中全會以來以習(xí)近平為代表的新一屆領(lǐng)導(dǎo)主體提出了全面從嚴治黨的要求，并修訂了被稱為最嚴黨紀的 《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處罰條例》。盡管當(dāng)前我國制定了這些旨在防止利益沖突的規(guī)章和制度，但從立法的角度進行分析，這些章程和制度還很不完善。具體體現(xiàn)在:一是這些規(guī)章和制度散見在各種報告、條例、準則之中，缺乏系統(tǒng)性；二是各種規(guī)章和制度約束的對象存在很大不同，尺度和原則很難做到統(tǒng)一;三是根據(jù)特定階段制定的各種規(guī)章和準則，具有局限性和時效性;四是一些規(guī)章和制度設(shè)計不夠科學(xué)，難以起到防止公職人員利益沖突的作用;上述規(guī)章和制度的不完善，在很大程度上影響了防止利益沖突工作的有效開展。

3.權(quán)力運行監(jiān)督制約機制不完善

權(quán)力運行監(jiān)督制約機制的不完善是引發(fā)利益沖突的制度原因。發(fā)生利益沖突的過程是公職人員運用公共權(quán)力謀取私人利益進行不正當(dāng)利益交換的過程。導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的根源在于對公權(quán)力運行的監(jiān)督和制約機制的不完善。當(dāng)前，由于我國政府管理體制的不完善，致使公共權(quán)力的運行缺乏公開性、透明性、規(guī)范性。行政執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)力過大，一些公共政策信息公開不全面、不及時，導(dǎo)致公權(quán)力在行使過程中存在很大的權(quán)力尋租空間。公共政策實施、公共資產(chǎn)交易、公共資源配置、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給存在權(quán)力運行機制過程中的異化現(xiàn)象，成為利益沖突的易發(fā)、多發(fā)領(lǐng)域。由此帶來的結(jié)果往往是，公職人員為了實現(xiàn)其本單位、本部門甚至自身的利益最大化而不惜損害公共利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、 防止利益沖突的對策分析

當(dāng)前我國經(jīng)濟已經(jīng)進入新常態(tài)，為了更好地適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，必須破除各種體制機制的束縛，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，而這一切的根本出路就是進行全面深化改革。改革的實質(zhì)就是對各種錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系做出重新調(diào)整，必定會遇到既得利益者的阻撓。因此，為了確保全面深化改革的順利實施，對防止利益沖突對策的研究就顯得十分必要。

1.厘清公共利益和私人利益的界限，加強廉政教育

當(dāng)前我國利益沖突多發(fā)、頻發(fā)的很大一部分原因是公共利益與私人利益的界限劃分不清，因此，為了有效防止公職人員的利益沖突，首要任務(wù)就是要厘清公共利益和私人利益的邊界，讓公共利益與私人利益之間的界限明晰化，并在此基礎(chǔ)上對公職人員運用公權(quán)力的范圍進行明確界定，對公職人員謀求哪些利益是正當(dāng)?shù)?，哪些利益是不正?dāng)?shù)?，進行明確的界定。使每一位公職人員都有明確、合理的可供執(zhí)行的規(guī)則，避免公職人員因利益越界而引發(fā)利益沖突。對公私利益范圍的界定，不僅需要明確的章程和法律條文做支持，而且需要具體的實施操作程序。只有這樣，才能有效避免公職人員模糊公共利益與私人利益的界限，為了自己的私人利益而進行權(quán)力尋租。

當(dāng)前在我國公職人員當(dāng)中理想信念缺失、價值觀念錯位的現(xiàn)象較多，這也是誘發(fā)利益沖突的重要原因。因此，為了有效防止利益沖突，對公職人員進行廉政教育就顯得十分必要。通過對公職人員進行廉政教育，可以使公職人員樹立正確的人生觀和價值觀；通過廉政教育可以使公職人員受到誠信、清廉思想的熏陶；通過廉政教育，可以培養(yǎng)公職人員的行政倫理思想，使公職人員養(yǎng)成不敢腐、不能腐、不想腐的官場新風(fēng)氣。

2.建立、健全科學(xué)有效防止利益沖突的制度體系

英國哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨說過“人有其生理的需要或欲望。這種需要或欲望驅(qū)使我們?nèi)プ非竽軌驇砜鞓返膶ο蟆盵6]117。在利益面前，人性和自私是不能分離的，是我們的組織和結(jié)構(gòu)中所固有的”[7]592-593。因此，在建立防止利益沖突的制度體系時，必須對公職人員的自私性進行充分考慮，不能把維護和實現(xiàn)公共利益寄托在公職人員的良知上，借助互聯(lián)網(wǎng)、微博等現(xiàn)代信息化手段增強公職人員公權(quán)力運行的透明度[8]37-40。要防患于未然，最大限度對公權(quán)力進行制約，以防公職人員以權(quán)謀私，為了自己的私人利益而損害公共利益。從當(dāng)前查處的腐敗案件來看，絕大多數(shù)都是利益沖突引起的。其中尤其值得警覺的是:公職人員的腐敗行為在被查處之前，利益沖突其實早已發(fā)生在法律監(jiān)管的空白處。雖然當(dāng)前我國為了防止公職人員發(fā)生利益沖突制定了許多法規(guī)政策、準則、條例，但這些法規(guī)政策、準則、條例往往散布在各種報告和文件當(dāng)中，缺乏系統(tǒng)性和時效性，這就給公職人員運用公權(quán)力謀求自己的私人利益創(chuàng)造了便利和條件。因此，我國政府可以借鑒歐美等發(fā)達國家防止利益沖突的做法，制定系統(tǒng)和全面的防止利益的法律和制度體系，確保公權(quán)力有效運行在法律和制度的框架內(nèi)。

3.完善權(quán)力運行監(jiān)督制約機制

防止利益沖突，核心在于強化公權(quán)力的制約和監(jiān)督。在現(xiàn)實中，公權(quán)力掌握在部分國家公職人員手中，這就很容易使公職人員掌握的公共利益與其自身的私人利益產(chǎn)生沖突。公權(quán)力一旦被倫理公德缺失的公職人員所掌握，并且不受任何的制約和監(jiān)督，那么公權(quán)力就會喪失其公益性，致使利益沖突現(xiàn)象的發(fā)生。因此，為了有效防止公權(quán)力和利益沖突，必須強化對公權(quán)力的制約和監(jiān)督機制。加快形成以積極預(yù)防為主、以強化監(jiān)督為手段，建立、健全防止利益沖突的防控制度和監(jiān)督機制。鼓勵和倡導(dǎo)社會團體、行業(yè)協(xié)會等社會組織對公權(quán)力的監(jiān)督，形成多元社會主體共同監(jiān)督和制約公共權(quán)力運行的局面，進而有效地防范國家公職人員的利益沖突。

[1]習(xí)近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報，2014-01-01(2).

[2]馬國泉.行政倫理:美國的理淪與實踐[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2006:13.

[3]OECD,Managing conflict of interest in the public service:OECD guidelines and overview,Paris:DECD,2003:24.

[4]謝鵬程.腐敗的源頭在哪里[J].研究參考，2007(4):3-8.

[5]馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京:人民出版社，1995:187.

[6]大衛(wèi)·休漠.道德原理探究[M].王淑芹，譯.北京:中國社會科學(xué)出版社,1999:117.

[7]大衛(wèi)·休漠.人性論[M].關(guān)文運，譯.鄭之驥，校.北京:商務(wù)印書館,1980:592-593.

[8]魏來.依法治國視閡下審判中心主義的實現(xiàn)路徑[J].沈陽工程學(xué)院，2016，12(1):37-40.

(責(zé)任編輯伊人鳳校對祁剛)

Management of Conflicts of Interest under the Comprehensive Deepening Reform Background

JIANG Bo

(School of Public Administration，F(xiàn)ujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

Due to the imperfections of the current legal system,public officials′ using their public power to seek benefits for their own private interests or someone else has been in conflict phenomenon of multiple,frequent situation,which has seriously affected the stable development of our economy.Eighteen Third Plenary Session of the Party made an important strategy about comprehensive deepening reform,the essence is to readjust to make a variety of interests,which is bound to touch the vested interests and face strong obstruction.Therefore,in order to ensure the smooth progress of the comprehensive deepening reform,research on countermeasures of conflicts of interest is very necessary.

comprehensively deepen reforms;conflicts of interest;governance

2016-01-12

蔣博(1991-)，男，河南商丘人，碩士研究生。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2016.03.010

D035

A

1672-9617(2016)03-0342-05