日本《空置房特別措施法》初探

孫曉柳

(廈門海洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 廈門 361100)

日本《空置房特別措施法》初探

孫曉柳

(廈門海洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 廈門 361100)

為了控制空置房數(shù)量的增加，日本《空置房特別措施法》于2015年5月26日全面實施?？辗糠ㄒ?guī)定，日本市區(qū)町村可以建議及命令恐將對治安及防災(zāi)造成問題的空房所有者對房屋進行拆除或修繕。違反命令者將被處以50萬日元(約合人民幣2.5萬元)以下的過失罰款，有關(guān)方面還可以進行強制拆除。隨著此法律實施，地方政府的權(quán)限得到法律認(rèn)可，相關(guān)對策將全面啟動。

日本；空置房；特定空置房

一、《空置房特別措施法》立法背景

2014年3月20日，日本國土交通省發(fā)布最終報告書，指出2008年日本全國的空置房數(shù)量約為760萬戶，其中個人住宅約占270萬戶。7月29日，日本總務(wù)省根據(jù)每5年進行一次的“住宅、土地統(tǒng)計調(diào)查”結(jié)果顯示：截至2013年10月1日，整個日本的住宅總量為6 060萬戶，比5年前增加了305萬戶，其中空置房竟達820萬戶，比5年前增加了63萬戶，空置率達13.5%，上升了0.4個百分點，創(chuàng)下歷史最高。日本的空置房主要分“租賃用住宅”“變賣用住宅”“二次性住宅”“其他住宅”4種，各種空置房中破損房屋比例依次為：21.0%、13.0%、11.5%、31.6%[1]1-11。租賃用住宅或變賣用住宅由房地產(chǎn)公司和房屋所有人進行管理，而“其他住宅”則處于長期無人管理的狀態(tài)，本文所闡述的空置房則專指這種“其他住宅”。

根據(jù)2015年5月的新聞報道，日本空置房因年久失修、無人管理而導(dǎo)致坍塌、火災(zāi)，以及因放置不顧而形成鼠患蟲害等公共衛(wèi)生問題，甚至還有些空置房成為犯罪活動的場所[2]。隨著未適當(dāng)管理空置房的增加，所帶來的社會問題層出不窮。據(jù)日本國土交通省調(diào)查，管理水平低下的空置房治安混亂、安全性低，常有犯罪活動發(fā)生；雜草叢生、公共衛(wèi)生環(huán)境較差，破壞景觀帶有損本地區(qū)形象；更有甚者發(fā)生空置房放火事件、外墻脫落傷人、積雪壓倒空置房而傷及鄰里等侵害事件[1]1-11。

根據(jù)日本國立社會保障人口問題研究所的推測，預(yù)計2019年日本人口減少數(shù)量將迎來頂峰。隨著人口的逐漸減少，空置房也越來越多。老人的離世或入住養(yǎng)老機構(gòu)，其子女遷居繁華都市，令日本眾多本已年久失修的老房子被廢置。雖然城市的空置率較低，但數(shù)量并不少，數(shù)量最多的是大阪，其次是東京。另外，由于城市住宅密集，即使只有一間有問題的空置房，也會給本區(qū)域造成惡劣影響。而這種空置現(xiàn)象的另一重要原因是由于20世紀(jì)70年代的日本高速增長時期制定并沿襲至今的土地稅優(yōu)惠措施，該措施旨在鼓勵新建住宅以促進經(jīng)濟發(fā)展，但也因此而造成了日本拆房拆不起，買房有鼓勵的局面[3]。

鑒于空置房的惡劣影響，為了治理這些無人管理的空置房，保障居民的正常生活環(huán)境，防止其在防災(zāi)、衛(wèi)生、景觀等方面給當(dāng)?shù)鼐用裆顜碛绊?，日本政府決定制定特別措施法以推進治理空置房，給市町村實施空置房對策以法律依據(jù)。此次由議員立法向國會提交《空置房特別措施法》，并公布實施。

二、日本《空置房特別措施法》的內(nèi)容

(一)空置房的定義

空置房是指建筑物或其附屬物品沒有作為居住使用，處于長期無人居住、無人打理的閑置狀態(tài)的老屋。特定空置房包括以下幾種情況：有顯著安全危險的房屋；危害公共衛(wèi)生的房屋；明顯有損景觀的房屋；難以維持周邊生活環(huán)境的房屋。

(二)措施內(nèi)容

1.空置房措施

(1)制定空置房對策計劃

國土交通大臣及總務(wù)大臣策劃制定空置房措施的基本方針，市町村根據(jù)基本方針制定空置房對策計劃，該計劃應(yīng)包括以下事項：重點對象區(qū)域的設(shè)定，空置房對策的優(yōu)先順序的明示等；計劃期間的設(shè)定，確保既存計劃與調(diào)查實施年之間的整合性；空置房調(diào)查的相關(guān)事項，包括對象區(qū)域、期間、對象等調(diào)查內(nèi)容及方法的記載；促進房主適當(dāng)管理空置房的事項；空置房及拆除空置房后的地皮的有效利用；與居民協(xié)商空置房對策的相關(guān)事項；各部局的職責(zé)分擔(dān)、組織體制、窗口聯(lián)絡(luò)地等的記載；對策效果的驗證、根據(jù)結(jié)果重新審定計劃的方針。

(2)空置房的調(diào)查和信息收集

第一，市町村內(nèi)空置房情況的把握。市町村在實施具體措施之前，必須首先進行必要的調(diào)查，確認(rèn)其行政區(qū)域內(nèi)的空置房的現(xiàn)狀，把握空置房的位置，篩選空置房。第二，入戶調(diào)查。為了促進法律的實施，針對市町村區(qū)域內(nèi)的空置房，市町村長賦有入戶調(diào)查的權(quán)利。市町村長委任職員入戶調(diào)查，應(yīng)提前5日通知空置房房主，并攜帶相關(guān)身份證明信。對于拒絕、妨礙、躲避入戶調(diào)查的空置房所有人，將被處以20萬日元以下的過失罰款(第16條第2款)。第三，把握空置房所有人信息。為了掌握空置房所有人的信息，市町村長具有通過使用固定資產(chǎn)稅的征稅信息，了解空置房所有人信息的權(quán)利。不過此權(quán)利的使用有一定的必要限度，市町村長在行使該權(quán)利時，都知事及地方公共團體長官應(yīng)協(xié)助提供必要信息。第四，空置房數(shù)據(jù)的整備。對于無人管理或造成惡劣影響的空置房，市町村需采取措施準(zhǔn)確把握本區(qū)域內(nèi)的房屋數(shù)據(jù)。

(3)空置房的適當(dāng)管理

市町村根據(jù)所掌握的信息，督促所有人適當(dāng)管理空置房，并給予必要的援助；努力采取措施有效利用空置房及空置房拆除后的土地。

2.特定空置房措施

(1)特定空置房的認(rèn)定

日本國土交通省2015年5月26日公布特定空置房的判斷標(biāo)準(zhǔn)，如建筑物老朽、梁柱傾斜、屋頂變形、屋頂和外墻有脫落現(xiàn)象、動物的屎尿、垃圾等長期擱置產(chǎn)生惡臭、大量產(chǎn)生白蟻、有危害公共衛(wèi)生之虞、大多窗戶玻璃破裂、庭院樹木枝條突出道路及妨礙行人通行等。

(2)特定空置房所有人情況的把握

空置房所有人居住在其他地區(qū)，根本不了解空置房狀況，所以需要聯(lián)系房屋所有人告之空置房的真實狀況，并研究今后的改善方案。為此，需事先把握特定空置房所有人的情況：對特定空置房進行入戶調(diào)查；數(shù)據(jù)整備及相關(guān)部門信息的提供(稅務(wù)部門應(yīng)提供特定空置房的最新信息)；與特定空置房相關(guān)權(quán)利人之間的調(diào)整。在實施措施的過程中，需確認(rèn)此空置房是否設(shè)定抵押權(quán)等擔(dān)保物權(quán)或依據(jù)租房合同的租賃權(quán)，如有則需與相關(guān)權(quán)利人及所有人進行協(xié)調(diào)。

(3)對特定空置房改善的建議及指導(dǎo)

根據(jù)特別措施法的規(guī)定，對于那些存在嚴(yán)重安全隱患及危害公共衛(wèi)生的特定空置房，今后各市町村等地方政府可根據(jù)固定資產(chǎn)稅的資訊，迅速鎖定特定空置房的所有人，并給予一定的期限，建議并指導(dǎo)房屋所有人進行改善。其告之特定空置房所有人。從事建議及指導(dǎo)的工作人員需向特定空置房所有人明示建議及指導(dǎo)的內(nèi)容及事由和相關(guān)責(zé)任人；告之所有人該特定空置房的現(xiàn)狀及對周圍環(huán)境的惡劣影響，勸其進行改善以保全周邊生活環(huán)境。其措施內(nèi)容等的探討，對于所有人接受市町村長的建議及指導(dǎo)進行整改的情況，工作人員應(yīng)記錄其改善的過程；對于不接受建議的，市町村長則應(yīng)探討是否需要對所有人進行反復(fù)建議及指導(dǎo)、是否應(yīng)勸告其采取必要措施、應(yīng)采取何種措施。

(4)對特定空置房所有人的勸告

對于不接受上述建議的所有人，政府應(yīng)勸告其采取拆除、改建等措施以保全周邊生活環(huán)境。對于無正當(dāng)理由不接受勸告的房屋所有人，市町村長須提出書面勸告，意見書上載有整改措施、事由及期限等，并告知不服從勸告則可解除其固定資產(chǎn)稅優(yōu)惠。與此同時，市町村長可向稅務(wù)部門等相關(guān)部門提供所有人未接受勸告的信息。

(5)對特定空置房所有人的命令

命令房屋所有人采取必要的整改措施之前應(yīng)以書面形式事前通知所有人，所有人在收到通知5日內(nèi)，可以拿出對自己有利的證據(jù)，提出公開聽取意見的請求。市町村長應(yīng)于3日前通知所有人即將采取的措施以及聽取意見的場所和日期，并予以公告。命令所有人采取措施修建特定空置房，可以通過國土交通省令、總務(wù)省令設(shè)置標(biāo)識、制定方法，并予以公示。對于違反市町村長命令的所有人，將被處以50萬日元以下的過失罰款，對于不服從命令或房屋所有人不明的情況，即可強制拆除[4]。

(6)對特定空置房的行政代執(zhí)行

行政代執(zhí)行是行政上強制執(zhí)行的一種方式。當(dāng)法定義務(wù)人不履行行政上的義務(wù)時，則由行政機關(guān)通過間接方式強制義務(wù)人履行義務(wù)，或委托第三人履行，履行的費用向義務(wù)人征收。該法上的行政代執(zhí)行需滿足兩個要件：第一，需認(rèn)定為特定空置房；第二，義務(wù)人不服從行政上的改善命令，即不履行義務(wù)。執(zhí)行程序如下：明確實體要件。需滿足以下兩個要件即他人能夠代替執(zhí)行的義務(wù)(代替的作為義務(wù))；代執(zhí)行是為了保全特定空置房周邊的生活環(huán)境，并在一定的合理范圍內(nèi)進行。備齊手續(xù)要件。代執(zhí)行之前需以文件形式警告，在履行期限之前仍未履行的則由市町村長下發(fā)代執(zhí)行令，其上載明代執(zhí)行時間、執(zhí)行責(zé)任人姓名、代執(zhí)行所需費用預(yù)算表。在非常情況或危險迫切情況下執(zhí)行。執(zhí)行責(zé)任人應(yīng)攜帶并出示證件。成為代執(zhí)行對象的特定空置房內(nèi)動產(chǎn)的處理。需聯(lián)系所有人搬出空置房內(nèi)有價值的動產(chǎn)，未回應(yīng)時則與法務(wù)部門協(xié)商暫為保管，并規(guī)定期限通知所有人取走。執(zhí)行費用的征收。代執(zhí)行所需的一切費用由行政主體向義務(wù)人征收，該費用指實際執(zhí)行費用，不包括工作人員的工資、報酬、材料費、調(diào)查費等。

3.財政上、稅制上的措施

為了促使市町村順利實施空置房計劃，國家及都道府縣應(yīng)給予財政上的支持，并采取必要的財政上的措施擴充地方交付稅制度，用于補助空置房對策實施所需的費用；國家及地方公共團體則應(yīng)采取必要的稅制上的措施促使空置房對策的順利實施。

(三)固定資產(chǎn)稅的修改

日本空置房持續(xù)增加成為社會問題的主要原因之一在于日本政府對住宅征收的固定資產(chǎn)稅僅為土地稅的1/6。對于200平方米以下的小型住房，每年需繳納的住宅固定資產(chǎn)稅僅為空地固定資產(chǎn)稅的1/6，超出200平方米以上的則按其1/3進行繳納。因此，房屋空置在繳納稅金方面有很大的優(yōu)惠。那么，從支援空置房對策的角度講，則需要采取相關(guān)固定資產(chǎn)稅的措施。為了協(xié)助《空置房特別措施法》的有效實施，據(jù)2015年度的稅制改革大綱規(guī)定，被認(rèn)定為空置房的住宅將取消其住宅用地固定資產(chǎn)稅的優(yōu)惠，這樣便促使空置房所有人不得不采取措施整改空置房。

三、《空置房特別措施法》的問題

隨著日本《空置房特別措施法》的實施推進，會給空置房所有人帶來前所未有的壓力，為了不變成特定空置房，將對其進行維持管理，用于租賃或者是為了維持管理成本及考慮到將來稅務(wù)負(fù)擔(dān)的增加，將空置房出售。而這些以買賣和租賃為目的的空置房和拆除后的土地將流入房地產(chǎn)市場，但是購買房地產(chǎn)的人數(shù)并不會增加，從市場原理的角度看，供給過剩就會導(dǎo)致價格下跌，將可能會給房地產(chǎn)市場帶來供需失衡的影響。房產(chǎn)銷售價格和租賃價格的下降，不僅給空置房所有人帶來負(fù)面影響，也會給人口較少地區(qū)的周邊房地產(chǎn)市場帶來較大的影響，同時也會間接導(dǎo)致非空置房所有人資產(chǎn)的下降。由于連鎖反應(yīng)，最終將影響空置房的租賃和變賣。

另外，該法的施行并不能解決所有的問題空置房。首先，依靠行政強制力解決問題本身就有局限性。依據(jù)法律規(guī)定，對于特定空置房實行規(guī)勸、指導(dǎo)、勸告、命令后，空置房所有人未進行任何治理的話，最終將以行政代執(zhí)行的方式拆除特定空置房，執(zhí)行費用由負(fù)責(zé)人向所有人征收。但現(xiàn)實是行政代執(zhí)行費用的回收大多是非常難的。例如：所有人無法確定的情況下無法求償；所有人資金不足的情況下也難以回收費用，最終只能由政府自己負(fù)擔(dān)費用。比如：以行政代執(zhí)行的方式拆除位于秋田縣大仙市的空置房，其拆除費用達到178.5萬日元。高額的拆除費用難以回收將導(dǎo)致行政代執(zhí)行并不能簡單實施。該法實際實施時需要一定的成本，而后期的強制手段更需要高額成本。

四、結(jié)語

日本此次制定的《空置房特別措施法》主要是針對820萬戶空置房。該法制定以前，作為住宅用地特例，空置房所有人只需支付較少的固定資產(chǎn)稅，沒有特別的處罰細(xì)則，所以出現(xiàn)了許多無人管理的空置房；該法施行后，特定空置房所有人需接受勸告并采取必要措施整頓空置房，否則將解除其住宅用地優(yōu)惠資格，對于繼續(xù)放置不進行適當(dāng)管理的空置房，將給予相應(yīng)處罰。但也有人認(rèn)為該法是為了減少問題空置房的緊急避難手段，從長遠(yuǎn)來看，如何有效利用空置房，防止特定空置房出現(xiàn)才是最重要的。

[1] 福 田,健 志. 空き家問題の現(xiàn)狀と対策[J]. 調(diào)査と情報, 2013:巻頭1.

[2] 王 健. 日本各地“空屋”成患 官方出臺新法強制應(yīng)對[OL]. http://world.huanqiu.com/article/2015-05/6529449.html.[2015-05-29].

[3] 于戀洋.日本出擊處理國內(nèi)820萬套閑置住房[N].國際金融報，2015-06-15(03).

[4] 黃菁菁.日本全面拆除老舊空屋[N].中國時報，2015-05-27(05).

[責(zé)任編輯 樂 知]

2016-03-09

孫曉柳(1977- )，女，吉林吉林市人，廈門海洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，碩士研究生，主要從事日本法律研究。

D922.291.91

A

1671-8127(2016)06-0038-03