政府間財(cái)政關(guān)系原則的演變及其原因

◆陳頌東

政府間財(cái)政關(guān)系原則的演變及其原因

◆陳頌東

內(nèi)容提要：在統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制和包干制下，政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分均以行政隸屬關(guān)系為依據(jù)，一級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。分稅制下，政府間事權(quán)的劃分以行政隸屬關(guān)系為依據(jù)，征稅權(quán)的劃分以稅種屬性為依據(jù)，一級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離。由于我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和地方人大對(duì)政府行為制約的乏力，把分稅制原則定位為財(cái)力與事權(quán)相匹配是合適的。

財(cái)力；財(cái)權(quán)；事權(quán)

近年來(lái)，關(guān)于分稅制原則的爭(zhēng)論異常激烈。一些學(xué)者認(rèn)為，分稅制的原則和統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制以及包干制的原則一樣，均是事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一；另一些學(xué)者認(rèn)為，分稅制原則是財(cái)力與事權(quán)相匹配；還有一些學(xué)者認(rèn)為，分稅制原則是財(cái)力與事責(zé)相匹配。1994年分稅制改革的官方文件把分稅制原則描述為事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合、財(cái)權(quán)服務(wù)于事權(quán)，后于2006年把分稅制原則改為財(cái)力與事權(quán)相匹配。這就提出了幾個(gè)問(wèn)題，為什么會(huì)出現(xiàn)如此眾多不同的觀點(diǎn)，就連政府文件對(duì)此的定位也前后不一？是不是原來(lái)政府對(duì)該原則的定位錯(cuò)了，后來(lái)予以糾正？回答這些問(wèn)題，需要以財(cái)政體制原則的決定因素為基礎(chǔ)來(lái)分析不同財(cái)政體制的原則；同時(shí)，要從財(cái)力、財(cái)權(quán)和事權(quán)等之間的邏輯關(guān)系出發(fā)，并正視我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國(guó)情和地方人大對(duì)政府行為制約乏力的現(xiàn)實(shí)。

一、政府間收支劃分的依據(jù)與政府間財(cái)政關(guān)系原則

（一）政府間財(cái)政關(guān)系原則

任何政府間財(cái)政關(guān)系都是財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)和支出責(zé)任的組合，在不同的財(cái)政體制下，它們的組合關(guān)系不同。不過(guò)，有一點(diǎn)是相同的，那就是在任何財(cái)政體制下，財(cái)力、財(cái)權(quán)都是財(cái)政履行支出責(zé)任進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)的手段，保證財(cái)政支出責(zé)任的履行進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)是財(cái)力或財(cái)權(quán)的終極目標(biāo)。

在1950年實(shí)行的收支兩條線的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制下，一切財(cái)政收支項(xiàng)目、收支程序、稅收制度、供給標(biāo)準(zhǔn)、行政人員編制等，均由中央制定。各級(jí)政府的財(cái)政支出由中央統(tǒng)一審核，逐級(jí)撥付；除地方稅收和零星收入抵沖地方財(cái)政支出外，其他收入，包括公糧、關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商業(yè)稅、國(guó)有企業(yè)收入、國(guó)債收入等，均屬中央收入，一律解繳中央金庫(kù)。地方政府雖然可以憑借中央政府授予的財(cái)權(quán)取得稅收、收費(fèi)等財(cái)力，但地方組織的財(cái)政收入幾乎全部上繳中央。地方履行事權(quán)的一切財(cái)政支出都由中央預(yù)算安排，中央代替地方履行財(cái)政支出責(zé)任。地方政府的事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任脫節(jié)，地方政府的財(cái)權(quán)與財(cái)力分離。地方政府雖然是一級(jí)獨(dú)立的政府，但地方財(cái)政預(yù)算并不是一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算。地方政府的職能主要是貫徹中央的政策意圖，為地方提供力所能及的公共服務(wù)。①朱 鋼，賈 康等：《中國(guó)農(nóng)村財(cái)政理論與實(shí)踐》，太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，2006年版。

在收支掛鉤的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制下（1951～1979年），政府間事權(quán)的劃分依行政隸屬關(guān)系進(jìn)行，地方財(cái)政收支掛鉤。②1974-1975年為收支脫鉤的財(cái)政體制。地方以固定收入或分成收入抵沖財(cái)政支出，收大于支的部分，上繳中央；收入小于支出的部分，中央補(bǔ)助。③李 萍，許宏才，李 承：《財(cái)政體制簡(jiǎn)明圖解》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010年版。政府間財(cái)政關(guān)系遵循“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”原則。例如，1959～1970年的總額分成體制規(guī)定：除少數(shù)仍由中央直接管理的企業(yè)收入和不按地區(qū)劃分的外貿(mào)、鐵路、郵電和海關(guān)等收入以外，其他收入全部劃給所在的省級(jí)政府管理，作為地方收入。除中央直接辦理的少部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、中央級(jí)行政和文教支出、國(guó)防費(fèi)、援外支出和債務(wù)支出以外，其他支出全部劃給地方。省級(jí)財(cái)政收支相抵，收入小于支出的由中央補(bǔ)助，收入大于支出的部分按一定比例上繳中央財(cái)政。在預(yù)算執(zhí)行中，超收部分按原定比例分成，中央補(bǔ)助款按原計(jì)劃數(shù)額撥補(bǔ)，年終結(jié)余歸地方。地方當(dāng)年的財(cái)政收支指標(biāo)、分成比例和補(bǔ)助數(shù)額，由中央每年核定一次。④倪紅日：《政府間事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系研究》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007年版。

在財(cái)政包干體制下（1980～1993年），中央和地方的支出范圍按行政隸屬關(guān)系劃分，地方財(cái)政收支掛鉤，多收可以多支。地方收入先抵補(bǔ)地方支出，多余部分與中央分成，不足部分由中央補(bǔ)助。政府間財(cái)政關(guān)系的處理以“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”為指導(dǎo)。1980年實(shí)行的“劃分收支、分級(jí)包干”體制體現(xiàn)了上述特點(diǎn)。在“劃分收支、分級(jí)包干”體制下，按隸屬關(guān)系把收入分為中央固定收入、地方固定收入、中央與地方調(diào)劑分成收入；支出基本上按隸屬關(guān)系劃分，地方收支掛鉤后，按1979年的收支基數(shù)經(jīng)調(diào)整后確定各地的包干數(shù)。地方支出，首先用地方的固定收入、固定比例分成收入抵補(bǔ)，如有多余，上繳中央；如果不足，用調(diào)劑收入彌補(bǔ)。如果固定收入、固定比例分成收入、調(diào)劑收入全部留給地方，仍不能補(bǔ)足地方支出的，中央差額補(bǔ)助。地方上繳比例、調(diào)劑收入分成比例和定額補(bǔ)助數(shù)由中央核定，原則上五年不變。地方在劃定的收入范圍內(nèi)，自求平衡。

1994年的分稅制打破了實(shí)行了50多年的收支掛鉤的地方財(cái)政體制，在基本沒(méi)有改變中央與地方事權(quán)范圍的前提下，按稅種屬性而非行政隸屬關(guān)系劃分了中央地方收入，地方收支脫鉤，事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的原則就不再適用。

（二）財(cái)政收支劃分依據(jù)的同一性和財(cái)政關(guān)系原則

我國(guó)學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，處理政府間財(cái)政關(guān)系的原則有事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一、事權(quán)與財(cái)權(quán)結(jié)合、財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配和財(cái)力與事權(quán)匹配四種類型。⑤事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一、財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配或者財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)合都是指一級(jí)政府的財(cái)權(quán)要滿足該級(jí)政府實(shí)現(xiàn)事權(quán)對(duì)財(cái)力的需求，三者的意思一樣，只是表述不同而已。對(duì)于特定的財(cái)政體制，究竟應(yīng)該選擇上述哪一種類型作為處理財(cái)政收支關(guān)系的原則呢？或者說(shuō)，為什么統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制和包干制的原則是事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一，而分稅制下處理財(cái)政收支關(guān)系的原則就不是事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一？要回答這些問(wèn)題，就要考慮特定財(cái)政體制下政府間財(cái)政收支的劃分依據(jù)是否相同。也就是，如果某種財(cái)政體制下財(cái)政收支的劃分依據(jù)是相同的，比如，財(cái)政收支都是按行政隸屬關(guān)系來(lái)劃分，那么指導(dǎo)政府間財(cái)政關(guān)系的原則就是事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一或結(jié)合，反之亦反之。

無(wú)論是統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制時(shí)期，還是包干制時(shí)期，政府間事權(quán)均是按行政隸屬關(guān)系劃分。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，一級(jí)政府的事權(quán)包括該級(jí)政府管轄下的行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的資金支配權(quán)、人事調(diào)配權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。并且，事權(quán)放在哪級(jí)政府，財(cái)權(quán)也放在哪級(jí)政府，即財(cái)權(quán)也是按隸屬關(guān)系來(lái)劃分。⑥倪紅日：《應(yīng)更新“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一的理念”》，《涉外稅收》，2006年第5期，第5頁(yè)。這樣，一級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)就合二為一，政府間財(cái)政關(guān)系原則就是事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。在“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制下，假如一個(gè)國(guó)有企業(yè)是省管企業(yè)，那么該企業(yè)的收入均由該省級(jí)政府征收，然后再根據(jù)一定的分成規(guī)則，向中央上繳部分收入，剩下的收入歸地方所有。①?gòu)?光：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的演變（1949-2009）》，《公共行政評(píng)論》，2009年第6期，第43頁(yè)。這里的意思是，即使一級(jí)政府對(duì)某企業(yè)擁有財(cái)權(quán)，但該級(jí)政府憑借財(cái)權(quán)取得的財(cái)力并非完全屬于該級(jí)政府所有，還需要在政府間進(jìn)行分配。該企業(yè)流動(dòng)資金、固定資金的供給等各項(xiàng)事權(quán)都屬于該省級(jí)政府，事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。

1994年分稅制實(shí)施至今，我國(guó)政府間事權(quán)仍是按行政隸屬關(guān)系劃分，但稅種的政府間劃分卻以稅種屬性為依據(jù)來(lái)進(jìn)行。也就是，即使是屬于地方某級(jí)政府的企業(yè)，其稅收也并非完全由該級(jí)政府征收并擁有，而是按稅種屬性把稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，分別由國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局行使征稅權(quán)。這樣，一級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)就分離了。然而，由于受認(rèn)識(shí)水平的限制和思維慣性的影響，在分稅制建立后的很長(zhǎng)一段時(shí)期，我們?nèi)园雅c統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制和包干制相適應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一原則作為分稅制的原則來(lái)加以貫徹，致使地方政府憑借財(cái)權(quán)取得的財(cái)力與事權(quán)對(duì)財(cái)力的需求不相匹配，基層財(cái)政困難加劇。這就從反面說(shuō)明，財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一并不能成為分稅制的原則。

1994年分稅制改革以來(lái)，我們一直致力于稅收的政府間劃分，使之更加規(guī)范，但按行政隸屬關(guān)系劃分政府間事權(quán)的做法卻沒(méi)有絲毫的改變。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的事權(quán)是提供公共服務(wù)，若按照現(xiàn)代國(guó)家的通行做法和財(cái)政學(xué)原理，把公共服務(wù)事權(quán)依據(jù)外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則在我國(guó)政府間重新分解，也就是等分稅制改革完全到位后，財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則是否適用呢？本文的回答是否定的。原因在于，即使政府間事權(quán)按外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則來(lái)劃分，稅收按稅種屬性來(lái)劃分，一級(jí)政府管轄下的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的稅收同樣并未全部歸屬該級(jí)政府征收，財(cái)權(quán)和事權(quán)還是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

二、我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系演變的原因分析

（一）我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的演變

1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》明確指出：“按照中央和地方的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行規(guī)范的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束?！笨梢?jiàn)，分稅制之初，我國(guó)是把事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合作為稅種劃分的原則。

1994年，財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)把分稅制的基本內(nèi)容概括為兩點(diǎn)：一是合理劃分中央和地方兩級(jí)政府的事權(quán)；二是按照財(cái)權(quán)服務(wù)事權(quán)的原則，合理劃分稅種，分設(shè)中央和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，建立中央和地方稅收體系。②項(xiàng)懷誠(chéng)：《財(cái)政分稅制》，載中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主編《當(dāng)前幾項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)體制改革》，北京：人民出版社，1994年版。這表明，1994年項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)所認(rèn)為的分稅制原則是財(cái)權(quán)服務(wù)于事權(quán)。

上述兩種分稅制原則只論及財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，并沒(méi)有涉及財(cái)力。然而，隨著分稅制的運(yùn)行，分稅制中隱含的矛盾開(kāi)始顯現(xiàn)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難加劇。為了應(yīng)對(duì)分稅制后基層財(cái)政困難等新情況、新問(wèn)題，人們開(kāi)始把研究的視角由財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系組合轉(zhuǎn)向財(cái)力與事權(quán)的關(guān)系組合。這樣，財(cái)力與事權(quán)相匹配原則便應(yīng)運(yùn)而生，財(cái)權(quán)服務(wù)事權(quán)成為分稅制的原則。

2006年3月14日十屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：“調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級(jí)政府的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”。這一表述雖然沒(méi)有明確指出什么與事權(quán)相匹配，但從前文關(guān)于政府間財(cái)政收支劃分的論述中可以看出，這句話指的是建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。

2006年10月11日中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)分稅制原則表達(dá)得更加清楚，“進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”。

2011年3月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》也提出，“按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，在合理界定事權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，完善分稅制?！?/p>

2007年的中共十七大報(bào)告、2012年中共十八大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)“健全中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。

（二）我國(guó)財(cái)政關(guān)系演變的原因分析

由上述分稅制原則的演變可以看出，就財(cái)力、財(cái)權(quán)和事權(quán)三者的關(guān)系而言，官方文件有三種表述：一是事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，二是財(cái)權(quán)服務(wù)事權(quán)，三是財(cái)力與事權(quán)相匹配。

事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，表明事權(quán)和財(cái)權(quán)是平行關(guān)系，二者有交集。而財(cái)政理論與實(shí)踐均表明，在實(shí)行分稅制的國(guó)家，通常是先劃分各級(jí)政府的事權(quán)，然后在政府間劃分財(cái)權(quán)。因而，分稅制下的財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的關(guān)系并非是平行關(guān)系，事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的表述并不正確。

財(cái)力與事權(quán)相匹配或財(cái)權(quán)服務(wù)事權(quán)，均強(qiáng)調(diào)了事權(quán)是三者關(guān)系的核心，財(cái)力、財(cái)權(quán)要圍繞事權(quán)轉(zhuǎn)。這是因?yàn)?，政府的事?quán)是提供公共服務(wù)，而要提供公共服務(wù)需要有相應(yīng)的財(cái)力。這個(gè)財(cái)力可以是一級(jí)政府憑借財(cái)權(quán)獲得的自有財(cái)力，也可是一級(jí)政府接受轉(zhuǎn)移支付后的財(cái)力，據(jù)此形成了財(cái)權(quán)服務(wù)于事權(quán)或財(cái)力與事權(quán)相匹配的分稅制原則。問(wèn)題是，雖然財(cái)權(quán)服務(wù)于事權(quán)原則和財(cái)力與事權(quán)相匹配原則在邏輯上都說(shuō)得通，但是否應(yīng)把兩者都作為分稅制的原則？還是選擇其中的一個(gè)作為分稅制的原則？應(yīng)選擇哪一個(gè)？

相比于財(cái)力與事權(quán)相匹配，財(cái)權(quán)服務(wù)事權(quán)強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)對(duì)于政府實(shí)現(xiàn)事權(quán)的重要性。但財(cái)權(quán)再重要，也必須最終落實(shí)到財(cái)力上。如果一級(jí)政府憑借財(cái)權(quán)取得的財(cái)力與事權(quán)不相匹配，財(cái)權(quán)服務(wù)事權(quán)就難以做到，這個(gè)原則也就失去存在的意義。

遵循現(xiàn)代國(guó)家的通行做法和財(cái)政學(xué)理論，政府間事權(quán)劃分依據(jù)的是外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)權(quán)（征稅權(quán)）配置、稅種劃分依據(jù)的是稅種屬性。收支劃分的不同標(biāo)準(zhǔn)決定了按收支數(shù)額衡量“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配” 不可能成為分稅制的原則。①樓繼偉：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年版。而相對(duì)于財(cái)權(quán)，財(cái)力的外延卻寬泛得多。它既包括一級(jí)政府憑借財(cái)權(quán)獲得的財(cái)力，也包括該級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付接受的財(cái)力。這樣，財(cái)力的來(lái)源擴(kuò)大了，一級(jí)政府的財(cái)力就能滿足政府實(shí)現(xiàn)事權(quán)對(duì)財(cái)力的需求。因而，財(cái)力與事權(quán)相匹配是分稅制下指導(dǎo)政府間收支關(guān)系的原則。

財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配要求各級(jí)政府憑借財(cái)權(quán)取得的財(cái)力必須與其履行財(cái)政支出責(zé)任對(duì)財(cái)力的需求基本相等。這一要求對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)不成問(wèn)題，因?yàn)檫@些地區(qū)稅源豐厚，稅收多，對(duì)財(cái)政支出的滿足程度就高。但是，對(duì)于貧困地區(qū)而言，這一原則執(zhí)行起來(lái)就非常困難，因?yàn)檫@些地區(qū)稅源貧瘠，稅收少，對(duì)財(cái)政支出的滿足程度就低。若執(zhí)行這一原則的話，貧困地區(qū)就會(huì)出現(xiàn)有財(cái)權(quán)而財(cái)力不足的現(xiàn)象。由于各地稅源豐厚程度不同，地區(qū)之間的財(cái)力差距就不可避免，地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。而如果堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配原則，即使貧困地區(qū)的自有財(cái)力不足，通過(guò)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，就能實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的需要。

如果按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，必然導(dǎo)致不同地區(qū)對(duì)同一稅種的地方分享比例不同，政府間財(cái)政關(guān)系就會(huì)重回到20世紀(jì)80年代包干制的老路上來(lái)。例如，對(duì)于增值稅的中央地方分享比例，東部富裕地區(qū)可能是75:25，中西部貧困地區(qū)可能是65:35或50:50。對(duì)于其他共享稅的中央地方分享比例，恐怕也只能是富裕地區(qū)中央分享比例高一些，貧窮地區(qū)地方分享比例高一些。因?yàn)橹挥羞@樣，貧困地區(qū)才有足夠的財(cái)力履行財(cái)政支出責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的事權(quán)。如果真是這樣的話，分稅制也就失去了規(guī)范性。而堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配，就不必苛求地方政府自有財(cái)力與事權(quán)的匹配，也就可避免不同地區(qū)與中央確定不同分享比例的混亂局面。

如果執(zhí)行財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，必然要求中央政府下放財(cái)權(quán)，以便地方行使稅權(quán)、債權(quán)和收費(fèi)權(quán)來(lái)籌集財(cái)力，而這需要強(qiáng)化地方人大對(duì)財(cái)權(quán)行使的監(jiān)督和約束。否則，如果在地方人大監(jiān)督乏力的情況下盲目下放財(cái)權(quán)，必然造成財(cái)權(quán)行使失控。比如，若讓地方政府完全擁有發(fā)債權(quán)，就有可能導(dǎo)致債務(wù)泛濫，最終殃及中央財(cái)政，造成財(cái)政的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。①陳頌東：《我國(guó)分稅制原則的爭(zhēng)議與啟示》，《地方財(cái)政研究》，2015年第5期，第22頁(yè)。而現(xiàn)實(shí)情況正是地方人大對(duì)政府財(cái)權(quán)的監(jiān)督不到位，因而中央就不能對(duì)地方下放財(cái)權(quán)。只有在地方人大真正執(zhí)行了對(duì)政府的有效監(jiān)督后，財(cái)權(quán)的下放才能成為可能。而堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配，地方自有財(cái)力不足的部分，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)彌補(bǔ)，就可以避免在地方人大監(jiān)督不到位的情況下，盲目下放財(cái)權(quán)造成的風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)論與啟示

財(cái)政體制不同，政府間財(cái)政關(guān)系的原則可能不同，也可能相同。統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制和包干體制均采用事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則，而分稅制則采用財(cái)力與事權(quán)相匹配原則。之所以如此，是因?yàn)樨?cái)政體制不同，劃分政府間財(cái)政收支的依據(jù)可能不同，也可能相同。如果不同財(cái)政體制下劃分財(cái)政收支的依據(jù)相同，則其財(cái)政關(guān)系原則就相同。否則，其財(cái)政關(guān)系原則就不同。在我國(guó)的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制和包干體制下，政府間財(cái)政收支的劃分均是依據(jù)行政隸屬關(guān)系進(jìn)行，財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，一級(jí)政府憑借財(cái)權(quán)取得的財(cái)力基本滿足該級(jí)政府履行事權(quán)對(duì)財(cái)力的需要。我國(guó)分稅制下政府間事權(quán)的劃分仍以行政隸屬關(guān)系為依據(jù)，但財(cái)權(quán)（征稅權(quán)）的劃分卻是以稅種屬性為依據(jù)，一級(jí)政府憑借財(cái)權(quán)獲得的財(cái)力就難以滿足該級(jí)政府的財(cái)政支出需要。因而，分稅制的原則就不是財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，而是財(cái)力與事權(quán)相匹配。

2006年之前，我國(guó)政府把分稅制的原則界定為事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合或財(cái)權(quán)服務(wù)于事權(quán)，后改為財(cái)力與事權(quán)相匹配。這一改變的原因并不完全是因?yàn)槲覈?guó)東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，落后地區(qū)即使賦予其財(cái)權(quán)，也難以有足夠的財(cái)力來(lái)實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)，而主要是因?yàn)榉侄愔葡聞澐终g財(cái)政收支的依據(jù)不同，一級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)根本無(wú)法統(tǒng)一。當(dāng)然，如果各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相同，即使采用財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合，各地取得的自有財(cái)力也能基本滿足各地的財(cái)政支出需要，財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合原則就具有了可行性。但是，不要忘記，任何一個(gè)國(guó)家都存在不同程度的地區(qū)發(fā)展不平衡，相對(duì)落后的地區(qū)總是需要上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)滿足其履行事權(quán)對(duì)財(cái)力的需要，因而分稅制原則只能是財(cái)力與事權(quán)相匹配。

至于分稅制后基層財(cái)政的困難，本文認(rèn)為，其根本原因并不是“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的原則沒(méi)有有力貫徹，而是因?yàn)榉侄愔坪蟮闹醒肱c地方事權(quán)相對(duì)于分稅制前基本未變，而財(cái)權(quán)卻層層上移所致。也就是，由于政府間收支劃分的依據(jù)不同，導(dǎo)致基層政府憑借財(cái)權(quán)取得的財(cái)力難以滿足事權(quán)對(duì)財(cái)力的需求。其實(shí)，對(duì)于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，可以選擇在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)權(quán)、財(cái)力分配格局基本穩(wěn)定或適度下移的前提下，把縣鄉(xiāng)政府的部分支出責(zé)任回歸給中央政府，即財(cái)權(quán)劃分基本不變，事權(quán)和支出責(zé)任上移。這樣，由于縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)和支出責(zé)任減少了，其自有財(cái)力和接受轉(zhuǎn)移支付后的總財(cái)力就基本滿足了財(cái)政支出的需要，基層財(cái)政的困難也就自然緩解了。

（責(zé)任編輯：小付）

F812.2

A

2095-1280（2016）03-0091-05

陳頌東，男，鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。