我國(guó)海關(guān)稅收征管方式改革探析*

◆鐘昌元

我國(guó)海關(guān)稅收征管方式改革探析*

◆鐘昌元

內(nèi)容提要：在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)外貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，新貿(mào)易業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)得到應(yīng)用，貿(mào)易安全與貿(mào)易便利成為時(shí)代要求。傳統(tǒng)的海關(guān)稅收征管方式已難以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求，存在通關(guān)效率低、稅收征管質(zhì)量有待提高、征稅要素執(zhí)法不統(tǒng)一、征稅成本高等問(wèn)題。為此文章提出了全國(guó)通關(guān)一體化、征稅作業(yè)無(wú)紙化、口岸管理“單一窗口”化、征稅技術(shù)統(tǒng)一化、稅收治理協(xié)同化的海關(guān)稅收征管方式改革方向。

海關(guān)稅收；征管方式；改革方向

一、海關(guān)稅收征管方式改革的大背景

1.經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展迅猛，促進(jìn)貿(mào)易安全與貿(mào)易便利成為通關(guān)環(huán)節(jié)一項(xiàng)長(zhǎng)期建設(shè)任務(wù)

世界各國(guó)在經(jīng)濟(jì)上跨國(guó)界聯(lián)系和相互依存的關(guān)系日益加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化早已成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流。20世紀(jì)90年代至今，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織在全球范圍涌現(xiàn)，作為經(jīng)濟(jì)一體化最顯著的標(biāo)志——區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTAs）在過(guò)去20多年出現(xiàn)了爆炸式的擴(kuò)散。根據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)，截止到2014年6月15日，在WTO中申報(bào)的RTAs已經(jīng)達(dá)到585個(gè)，其中已生效的有379個(gè)。①謝建國(guó)，譚利利：《區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對(duì)成員國(guó)的貿(mào)易影響研究》，《國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題》，2014年第12期，第57-67頁(yè)。絕大多數(shù)國(guó)家參與了一項(xiàng)以上的區(qū)域貿(mào)易安排。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化迅猛發(fā)展的背景下，平衡貿(mào)易安全和貿(mào)易便利的關(guān)系成為促進(jìn)全球貿(mào)易發(fā)展的關(guān)鍵?？梢哉f(shuō)它已成為國(guó)際貿(mào)易的總體價(jià)值目標(biāo)，世界各國(guó)及眾多國(guó)際組織均高度重視這一價(jià)值目標(biāo)的多樣化實(shí)現(xiàn)。目前WCO制定的《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》、《21世紀(jì)海關(guān)》等國(guó)際海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和工具已經(jīng)實(shí)施，如何在保證貿(mào)易安全的前提下，促進(jìn)貿(mào)易更加便利化，成為各國(guó)海關(guān)現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。

2.新型貿(mào)易業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)發(fā)展，海關(guān)管理和征稅面臨新問(wèn)題

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，新型貿(mào)易業(yè)態(tài)，例如跨境電子商務(wù)、融資租賃貿(mào)易、市場(chǎng)采購(gòu)貿(mào)易、保稅展示交易、保稅維修、期貨保稅交割等發(fā)展迅速，并逐漸成為現(xiàn)代貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。所謂新型貿(mào)易業(yè)態(tài)，是指已形成一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模、較為穩(wěn)定的、超越了傳統(tǒng)組織經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作模式的貿(mào)易形態(tài)。②樊 星：《新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》，《科學(xué)發(fā)展》，2013年第12期。根據(jù)中國(guó)電子商務(wù)研究中心的數(shù)據(jù)，2013年我國(guó)海外代購(gòu)市場(chǎng)發(fā)展迅猛，交易規(guī)模超過(guò)700億元。而大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的發(fā)展，為跨境貿(mào)易的發(fā)展創(chuàng)造了條件，與此同時(shí)也給海關(guān)監(jiān)管和征稅帶來(lái)許多新問(wèn)題。

3.我國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展迅速，社會(huì)各界對(duì)海關(guān)公正執(zhí)法、高效服務(wù)提出更高要求

我國(guó)加入WTO以來(lái)，綜合國(guó)力進(jìn)一步提高，中國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的融合度不斷加深，進(jìn)出口貿(mào)易的規(guī)模不斷擴(kuò)大。2014年我國(guó)GDP總額達(dá)636138.7億元，進(jìn)出口貿(mào)易額達(dá)43015.3億美元，其中出口貿(mào)易額23422.9億美元，進(jìn)口貿(mào)易額19592.4億美元。經(jīng)濟(jì)總量位居全球第二，進(jìn)出口貿(mào)易額達(dá)全球第一（詳見(jiàn)下表1）。隨著經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大和對(duì)外貿(mào)易的不斷發(fā)展，進(jìn)出口企業(yè)和社會(huì)各界對(duì)通關(guān)環(huán)節(jié)的效率提出了更高期望，在海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性、公正性和服務(wù)的高效性方面有了更高的要求。

我國(guó)加入WTO以來(lái)經(jīng)濟(jì)總量及外貿(mào)總量變化表

二、海關(guān)稅收征管方式現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

改革開放以來(lái)，隨著對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展，我國(guó)海關(guān)稅收征管方式也不斷發(fā)展變化。從對(duì)進(jìn)出口應(yīng)稅貨物實(shí)施逐票征管、即時(shí)計(jì)征的口岸納稅征管方式，到逐步形成了口岸業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)常規(guī)審單與專業(yè)部門集中審單二位一體的稅收征管方式，再進(jìn)一步發(fā)展到積極引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念，逐步形成區(qū)域通關(guān)一體化的綜合治稅征管格局。

1.目前我國(guó)海關(guān)稅收征管方式的特點(diǎn)

（1）集中審單為主，后續(xù)管理為輔

目前海關(guān)稅收征管作業(yè)主要在通關(guān)環(huán)節(jié)完成，進(jìn)出口貨物集中在口岸監(jiān)管場(chǎng)所，經(jīng)過(guò)申報(bào)、審單、驗(yàn)估、開稅單、征稅、查驗(yàn)、放行等一系列作業(yè)程序才能完成。審單作業(yè)對(duì)所有進(jìn)出口報(bào)關(guān)單都實(shí)行單一的作業(yè)模式，每票報(bào)關(guān)單都須經(jīng)電子審核、人工審單，有些報(bào)關(guān)單在人工審單環(huán)節(jié)還需要經(jīng)過(guò)專業(yè)審單和現(xiàn)場(chǎng)接單審核兩個(gè)環(huán)節(jié)，流程復(fù)雜。從通關(guān)作業(yè)的處置時(shí)間上來(lái)看，絕大部分通關(guān)環(huán)節(jié)和處置時(shí)間都集中在貨物進(jìn)港后、放行前，通關(guān)效率壓力大。

（2）先稅后放與保稅、擔(dān)保制度并存

為了確保稅收安全，長(zhǎng)期以來(lái)，海關(guān)在征稅管理上，采用的是“先稅后放”的模式，即進(jìn)出口貨物在繳納了相應(yīng)的海關(guān)稅收之后，貨物才能放行結(jié)關(guān)。這樣征稅的各要素必須在貨物放行之前全部確定完成，但是隨著進(jìn)出口貿(mào)易量連年增長(zhǎng)和貨物貿(mào)易方式的日益復(fù)雜化，這種以逐票貨物為管理單元確定征稅要素的方式使海關(guān)面臨越來(lái)越大的通關(guān)壓力。為此海關(guān)也采取了一些前推后移的改革措施，例如建立了預(yù)申報(bào)、預(yù)歸類、原產(chǎn)地預(yù)確定、擔(dān)保放行、放行后復(fù)審核查等制度，以提高通關(guān)效率。同時(shí)針對(duì)不同的貿(mào)易方式，建立了保稅、緩稅等制度。

（3）口岸征稅為主，屬地管理為輔

目前各省市區(qū)共設(shè)置了42個(gè)直屬海關(guān)，同時(shí)還設(shè)置了幾百個(gè)隸屬海關(guān)，盡管很早就建立了轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸、異地報(bào)關(guān)、屬地報(bào)關(guān)等制度，但是大多數(shù)貨物的進(jìn)出口手續(xù)仍然集中在沿海、沿邊的口岸海關(guān)完成。全國(guó)海關(guān)稅收絕大多數(shù)由口岸海關(guān)征繳，口岸海關(guān)征稅壓力大。

（4）征管技術(shù)專業(yè)化管理

目前直屬海關(guān)設(shè)有審單處，同時(shí)在全國(guó)設(shè)置了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀、泛珠區(qū)域、絲綢之路、東北區(qū)等多個(gè)區(qū)域性的審單中心，統(tǒng)一各關(guān)區(qū)的審單作業(yè)，加強(qiáng)征稅專業(yè)化管理。為了加強(qiáng)對(duì)稅收征管工作的專業(yè)指導(dǎo)和規(guī)范管理，海關(guān)總署還在全國(guó)各地設(shè)立了商品歸類中心、價(jià)格信息處、原產(chǎn)地管理辦公室等稅收征管外設(shè)機(jī)構(gòu)。

2.我國(guó)海關(guān)稅收征管方式存在的主要問(wèn)題

然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，進(jìn)出口貿(mào)易規(guī)模的不斷擴(kuò)大，新貿(mào)易業(yè)態(tài)紛紛涌現(xiàn)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)的發(fā)展，貿(mào)易安全與貿(mào)易便利化要求更高，目前的海關(guān)稅收征管方式，面臨著許多挑戰(zhàn)，存在許多亟待解決的問(wèn)題。

（1）作業(yè)模式單一，通關(guān)流程復(fù)雜，通關(guān)效率有待提高

根據(jù)通關(guān)作業(yè)流程的要求，企業(yè)電子數(shù)據(jù)申報(bào)以后，海關(guān)關(guān)員需要逐票對(duì)報(bào)關(guān)單、隨附單證審核數(shù)據(jù)項(xiàng)，如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，報(bào)關(guān)人員還應(yīng)按照要求提供正確單證或重新進(jìn)行電子數(shù)據(jù)申報(bào)，再由海關(guān)關(guān)員重新核對(duì)同樣的數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致重復(fù)操作，通關(guān)效率不高。目前這種稅收征管方式要求海關(guān)從貨主申報(bào)開始，在短短幾個(gè)小時(shí)內(nèi)完成審單中心審核、現(xiàn)場(chǎng)口岸接單、征稅、放行等各環(huán)節(jié)的審核工作并要從中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷和處置，難度很大。這種對(duì)應(yīng)稅貨物實(shí)行一視同仁、逐票審核、即時(shí)計(jì)征的做法，缺乏征管重點(diǎn)，顯然會(huì)降低通關(guān)效率，影響通關(guān)環(huán)境。

（2）稅收風(fēng)險(xiǎn)防控效果有限，稅收征管質(zhì)量有待提高

目前海關(guān)已搭建了風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，采用了風(fēng)險(xiǎn)管理手段，控制市場(chǎng)準(zhǔn)入和稅收征管風(fēng)險(xiǎn)。但是長(zhǎng)期以來(lái)，海關(guān)審單征稅作業(yè)的重點(diǎn)主要集中在現(xiàn)場(chǎng)通關(guān)環(huán)節(jié)，審單關(guān)員把精力放在貨物發(fā)票、合同、裝箱清單等單證審核方面，而對(duì)于進(jìn)出口企業(yè)以及貿(mào)易本身的實(shí)質(zhì)性審核，反被忽略。本應(yīng)區(qū)別采取不同管理方式的準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)和稅收風(fēng)險(xiǎn)，都集中在通關(guān)過(guò)程直接解決，這樣的安排一方面容易造成通關(guān)瓶頸，給海關(guān)自身帶來(lái)通關(guān)壓力，另一方面各個(gè)部門在風(fēng)險(xiǎn)防控過(guò)程中協(xié)調(diào)不順暢，職責(zé)定位不清。風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)指揮功能也沒(méi)有得到充分發(fā)揮。全方位全過(guò)程集中統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)防控能力還不強(qiáng)，管理重點(diǎn)不突出，資源配置不科學(xué)，稅收風(fēng)險(xiǎn)防控作用有限，稅收征管質(zhì)量有待提高。

（3）全國(guó)范圍內(nèi)商品歸類、海關(guān)審價(jià)、確定原產(chǎn)地等征稅要素執(zhí)法不統(tǒng)一，影響通關(guān)便利和稅收安全

歸類、估價(jià)、原產(chǎn)地認(rèn)定是海關(guān)征稅最重要的三大技術(shù)，直接關(guān)系到海關(guān)稅收的準(zhǔn)確計(jì)征和征管效率。然而，由于商品歸類、海關(guān)審價(jià)、確定原產(chǎn)地等涉及眾多專業(yè)知識(shí)，在實(shí)際操作中，由于工作人員經(jīng)驗(yàn)不同、對(duì)有關(guān)規(guī)定的理解不同，加之受到外部環(huán)境的影響，特別是目前海關(guān)采取的三級(jí)管理體制，使得在征稅技術(shù)方面的執(zhí)法尺度不統(tǒng)一，容易導(dǎo)致同樣的貨物從不同的口岸入境，最終確定的歸類編碼、完稅價(jià)格、貨物原產(chǎn)地等征稅要素有很大的差別，這也是當(dāng)前進(jìn)出口企業(yè)抱怨海關(guān)工作最多也是意見(jiàn)最大的問(wèn)題。總署、直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)之間職能交叉，關(guān)區(qū)之間存在藩籬，在長(zhǎng)期實(shí)踐中，逐步形成了以直屬海關(guān)關(guān)區(qū)為單元的通關(guān)流程，直屬海關(guān)關(guān)區(qū)之間聯(lián)系不多，海關(guān)總署的影響力十分有限。由于總署各業(yè)務(wù)司局間職能分工缺乏綜合性部門的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，導(dǎo)致在業(yè)務(wù)條線上又存在蜂窩煤現(xiàn)象，即各司局對(duì)下級(jí)指揮，下面條線對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，各條線內(nèi)容聯(lián)系緊密順暢，而跨條線卻存在溝通障礙，從而影響通關(guān)便利和稅收安全。

（4）通關(guān)作業(yè)流程被肢解，稅收征管職能交叉，征稅成本較高

為了防范稅收風(fēng)險(xiǎn)，海關(guān)對(duì)通關(guān)作業(yè)流程作了詳細(xì)的分解，對(duì)涉稅業(yè)務(wù)崗位設(shè)立了相互制約機(jī)制，一方面有利于控制征稅風(fēng)險(xiǎn)，但另一方面也形成目前業(yè)務(wù)種類繁多、分工過(guò)細(xì)的弊端。目前分工過(guò)細(xì)的通關(guān)流程，使得通關(guān)涉及的環(huán)節(jié)越來(lái)越多，征稅作業(yè)越來(lái)越復(fù)雜，直接導(dǎo)致海關(guān)征稅成本和企業(yè)納稅成本較高。除此之外，由于通關(guān)過(guò)程自身的復(fù)雜性特征，使得不同關(guān)區(qū)之間的具體征管措施各有差異，對(duì)同樣的問(wèn)題不同的海關(guān)工作人員認(rèn)識(shí)也各不相同，從而容易造成各個(gè)口岸的執(zhí)法尺度和作業(yè)模式有很大不同，引起社會(huì)對(duì)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性和規(guī)范性的質(zhì)疑。在此背景下，進(jìn)出口貨物的通關(guān)效率受到很大影響，社會(huì)對(duì)簡(jiǎn)化海關(guān)通關(guān)流程、實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。

三、海關(guān)稅收征管方式改革方向

1.全國(guó)通關(guān)一體化

（1）打破關(guān)區(qū)藩籬，實(shí)現(xiàn)全國(guó)海關(guān)一體化

長(zhǎng)期以來(lái)，以直屬海關(guān)為管理單元的通關(guān)管理方式，使一個(gè)地方的海關(guān)自身成為一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管體系，企業(yè)進(jìn)出口貨物往往需要在多關(guān)辦理各種手續(xù)，這與經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)不適應(yīng)。為此，必須打破關(guān)區(qū)之間的藩籬，推進(jìn)全國(guó)通關(guān)一體化改革，不斷提高通關(guān)效率，進(jìn)一步提升貿(mào)易便利化水平。目前我國(guó)已開展了區(qū)域通關(guān)一體化改革，在泛珠區(qū)域、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、京津冀地區(qū)、東北地區(qū)等五個(gè)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了區(qū)域通關(guān)一體化。在這些區(qū)域，納稅人可以自主地選擇通關(guān)模式和納稅地點(diǎn)，以前需要在多個(gè)海關(guān)辦理的有關(guān)手續(xù)，現(xiàn)在可以集中在一個(gè)海關(guān)辦理。區(qū)域一體化簡(jiǎn)化了海關(guān)通關(guān)手續(xù)，大大提升了海關(guān)監(jiān)管效率。但是目前的通關(guān)一體化，還局限于海關(guān)系統(tǒng)的區(qū)域一體化。下一步，需要統(tǒng)籌開展全國(guó)性的一體化通關(guān)，重新劃分和調(diào)配海關(guān)三級(jí)管理事權(quán)，強(qiáng)化海關(guān)縱向的集權(quán)統(tǒng)一和橫向的協(xié)同協(xié)作，實(shí)現(xiàn)全國(guó)海關(guān)包括申報(bào)、查驗(yàn)、征稅、放行在內(nèi)的全流程一體化作業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)多關(guān)如一關(guān)、多部門如一部門的海關(guān)管理境界。

（2）打破業(yè)務(wù)條線蜂窩煤現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)通關(guān)作業(yè)一體化

我國(guó)的通關(guān)一體化，不僅要體現(xiàn)在全國(guó)海關(guān)關(guān)區(qū)的一體化，還應(yīng)體現(xiàn)在海關(guān)業(yè)務(wù)作業(yè)的一體化。目前海關(guān)各業(yè)務(wù)條線垂直聯(lián)系比較暢通，但是業(yè)務(wù)部門橫向溝通受限，形成了“煙囪林立”、“蜂窩煤”、執(zhí)法不統(tǒng)一等現(xiàn)象。為此，需要加強(qiáng)各部門業(yè)務(wù)聯(lián)系，設(shè)立全國(guó)性的海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控中心和稅收征管中心。海關(guān)風(fēng)控中心和稅管中心的設(shè)立，可以更好地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的集中防控和稅收的集中統(tǒng)一作業(yè)，使企業(yè)在全國(guó)各地通關(guān)都能面對(duì)統(tǒng)一的海關(guān)監(jiān)管政策和要求，享受到相同的通關(guān)便利待遇。稅收征管中心的設(shè)立，可以實(shí)時(shí)處置口岸海關(guān)面臨的問(wèn)題，又可以將涉稅要素集中在屬地海關(guān)后續(xù)處理。這種新的稅收征管方式，使得稅收征管業(yè)務(wù)不是完全集中在口岸海關(guān)放行前完成，而是后移至貨物放行之后。原來(lái)企業(yè)申報(bào)納稅，海關(guān)對(duì)其每票貨物都要經(jīng)過(guò)審價(jià)、歸類、計(jì)征稅款等征稅環(huán)節(jié)，現(xiàn)在則改為主要靠企業(yè)自報(bào)、自繳稅款，海關(guān)只需通過(guò)批量審核和稅收稽查方式，對(duì)稅收入庫(kù)進(jìn)行監(jiān)督。通關(guān)“高速路”的打通，將最大限度地降低企業(yè)成本，使企業(yè)受惠。

2.征稅作業(yè)無(wú)紙化

（1）申報(bào)無(wú)紙化

傳統(tǒng)的申報(bào)方式，先進(jìn)行電子數(shù)據(jù)申報(bào)，再在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提供紙質(zhì)報(bào)關(guān)單證。二次申報(bào)內(nèi)容一致，企業(yè)卻為此不僅付出更多的時(shí)間成本，而且增加了提供報(bào)關(guān)單據(jù)的成本。因此，為了降低企業(yè)通關(guān)成本，必須優(yōu)化報(bào)關(guān)單及其隨附單證傳輸方式，把紙質(zhì)的報(bào)關(guān)單和紙質(zhì)的隨附單證全部實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化，轉(zhuǎn)化為電子單證，提高企業(yè)申報(bào)效率。

（2）稅單無(wú)紙化

海關(guān)接受申報(bào)，確定征稅要素以后，需要打印紙質(zhì)稅單作為納稅人繳納稅款的憑證。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)突飛猛進(jìn)的時(shí)代，加快推進(jìn)稅費(fèi)電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程，取消紙質(zhì)稅單，實(shí)現(xiàn)稅單無(wú)紙化，同時(shí)可以降低征稅成本，提高貿(mào)易便利，是稅費(fèi)征收改革的方向。

（3）監(jiān)管證件無(wú)紙化

目前在通關(guān)過(guò)程中，對(duì)于需要提供的監(jiān)管證件，一般必須是紙質(zhì)的。在電子口岸公共平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中，必須加快推進(jìn)監(jiān)管證件無(wú)紙化進(jìn)程，逐步取消人工驗(yàn)核紙質(zhì)單證，不斷優(yōu)化聯(lián)網(wǎng)核查管理，降低行政成本。

3.口岸管理“單一窗口”化

為了協(xié)調(diào)口岸各相關(guān)部門的業(yè)務(wù)，形成跨部門共建、共管、共享機(jī)制，打通各部門“信息孤島”，20世紀(jì)90年代我國(guó)有關(guān)部門就已經(jīng)開始了電子口岸的建設(shè)，目前已取得一定的效果。我們應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，促進(jìn)通關(guān)監(jiān)管效率的提高。

（1）實(shí)施貨物通關(guān)“一次申報(bào)、分步處置”管理模式

海關(guān)管理風(fēng)險(xiǎn)總體上可以分為準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)和稅收風(fēng)險(xiǎn)兩種，這兩種風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和危害程度存在差異，對(duì)此我們可以采取不同的管理方式。準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)必須將風(fēng)險(xiǎn)控制在貨物放行之前，而稅收風(fēng)險(xiǎn)并不需要在通關(guān)過(guò)程中全部解決，完全可以通過(guò)過(guò)程管理，只要能確保稅收征管到位就可以。為此，可以采取“一次申報(bào)、分步處置”的新型通關(guān)管理模式。即企業(yè)辦理一次正常的申報(bào)手續(xù)之后，海關(guān)分兩步對(duì)安全準(zhǔn)入和稅收征管作業(yè)進(jìn)行分離處置。第一步準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)由風(fēng)險(xiǎn)防控中心負(fù)責(zé)防控，第二步由稅收征管中心負(fù)責(zé)防控稅收風(fēng)險(xiǎn)。在事前事中，由風(fēng)險(xiǎn)防控中心排查準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)自繳稅款，或憑擔(dān)保放行貨物；在事后，由稅收征管中心分析貨物價(jià)格、歸類、原產(chǎn)地等稅收屬性，經(jīng)過(guò)批量審核與事后核查、稽查等方式，完成貨物放行后的征稅作業(yè)。這一改革，一方面為海關(guān)贏得了解決歸類、審價(jià)、原產(chǎn)地認(rèn)定等專業(yè)問(wèn)題的時(shí)間；另一方面為企業(yè)大大降低了貨物存留在港口、碼頭和場(chǎng)站的時(shí)間，提高了通關(guān)效率。

（2）實(shí)施“聯(lián)合查驗(yàn)，一次放行”等通關(guān)模式，實(shí)現(xiàn)關(guān)檢一體化

海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫是貨物通關(guān)最為重要的兩個(gè)部門。加強(qiáng)關(guān)檢合作，切實(shí)落實(shí)“信息互換，監(jiān)管互認(rèn)，執(zhí)法互助”，強(qiáng)化大通關(guān)協(xié)作機(jī)制，是推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)改革的重要方面。全面推進(jìn)關(guān)檢合作“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”等口岸管理相關(guān)部門“一站式作業(yè)”，有助于降低通關(guān)成本，提高通關(guān)效率。應(yīng)同步推動(dòng)檢驗(yàn)檢疫一體化進(jìn)程，減少重復(fù)查驗(yàn)，實(shí)施“聯(lián)合查驗(yàn)、一次放行”等通關(guān)新模式，改善大通關(guān)整體環(huán)境。

4.設(shè)立稅收征管中心，實(shí)現(xiàn)征稅技術(shù)統(tǒng)一化

在現(xiàn)有專業(yè)審單和現(xiàn)場(chǎng)接單審核的基礎(chǔ)上，對(duì)全國(guó)海關(guān)稅收征管資源進(jìn)行更有效的整合，打破區(qū)域限制，在全國(guó)范圍內(nèi)建立若干個(gè)海關(guān)總署直管的稅收征管中心。在職能定位上稅收征管中心側(cè)重稅收安全風(fēng)險(xiǎn)管理，其職責(zé)主要是搜集、匯總、分析與商品相關(guān)的報(bào)關(guān)數(shù)據(jù)和信息情報(bào)，針對(duì)重要的稅收征管要素（比如價(jià)格、歸類、原產(chǎn)地等）實(shí)施集中審單、批量審核。再有針對(duì)性地下達(dá)核查、稽查等指令，為放行后的后續(xù)監(jiān)管提供關(guān)稅技術(shù)支持。因此，必須根據(jù)不同的商品和行業(yè)來(lái)設(shè)立稅收征管中心。稅收征管中心將使用大數(shù)據(jù)分析方法匯總分析大量商品和行業(yè)信息，分析結(jié)果將直接作用于現(xiàn)場(chǎng)和后續(xù)監(jiān)管。稅收征管中心實(shí)施的是批量審核，不再是傳統(tǒng)意義上的逐票審單，通關(guān)效率將會(huì)極大提高。稅收征管中心的設(shè)立，有利于推動(dòng)全國(guó)海關(guān)專業(yè)審單、現(xiàn)場(chǎng)接單審核等資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)征稅技術(shù)統(tǒng)一化，解決全國(guó)海關(guān)征稅執(zhí)法不一致的問(wèn)題，同時(shí)也有利于稅收征管環(huán)節(jié)前推后移，轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)防控、稽查、現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)估等方面。

具體來(lái)講，就是要進(jìn)一步優(yōu)化征稅要素管理，轉(zhuǎn)變稅收征管方式，健全相關(guān)配套機(jī)制。

（1）建立商品歸類數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)施歸類尊重先例制度

商品歸類是海關(guān)征稅制度的重要組成部分，盡管我國(guó)早在1992年就加入了《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度國(guó)際公約》，但是由于商品種類繁多、新產(chǎn)品層出不窮、商品歸類規(guī)則復(fù)雜，在實(shí)踐中，同樣的商品在不同關(guān)區(qū)、甚至同一關(guān)區(qū)不同的經(jīng)辦人歸類結(jié)果都會(huì)有差異，這種歸類差異不僅會(huì)導(dǎo)致稅款的差異，引起歸類行政爭(zhēng)議，而且容易影響口岸的正常通關(guān)，造成通關(guān)的延滯，增加企業(yè)和海關(guān)征稅和通關(guān)成本。為此，應(yīng)該建立科學(xué)的商品歸類制度和商品歸類工作體系，實(shí)現(xiàn)全國(guó)歸類的一致性。

首先，應(yīng)明確我國(guó)現(xiàn)有十位數(shù)編碼商品歸類的法律地位，科學(xué)編制我國(guó)第七至第十位數(shù)的自主商品編碼，并明確商品歸類的范圍。

其次，應(yīng)積極建立全國(guó)商品歸類數(shù)據(jù)庫(kù)，把全國(guó)往年進(jìn)出口商品歸類數(shù)據(jù)集中在一起，作為商品歸類的依據(jù)，供海關(guān)工作人員和進(jìn)出口商品人員歸類時(shí)參考。

第三，實(shí)施歸類尊重先例制度，優(yōu)化歸類一致性協(xié)調(diào)解決機(jī)制。對(duì)全國(guó)商品歸類數(shù)據(jù)庫(kù)中按照進(jìn)出口貿(mào)易量大小排序的商品，由商品歸類專業(yè)人員審核確定的商品歸類編碼，可以作為以后進(jìn)出口商品歸類的案例使用。這種公開透明、尊重先例的歸類制度，有利于解決歸類執(zhí)法不一致的問(wèn)題，提高通關(guān)效率。

第四，積極推動(dòng)歸類工作流程前推后移。根據(jù)企業(yè)信用程度，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理原理，充分發(fā)揮商品歸類行政裁定、商品預(yù)歸類、預(yù)化驗(yàn)制度的作用，將復(fù)雜的商品歸類工作前推到貨物申報(bào)之前完成。同時(shí)充分發(fā)揮海關(guān)擔(dān)保放行制度的作用，在通關(guān)環(huán)節(jié)通過(guò)取樣、留像等手段存證后先放行貨物，再對(duì)貨物進(jìn)行化驗(yàn)、歸類，這樣就為海關(guān)解決歸類等專業(yè)問(wèn)題贏得更充裕的時(shí)間，可以實(shí)現(xiàn)貨物口岸快速放行、降低通關(guān)成本的目標(biāo)。

（2）建立價(jià)格資料數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化

估價(jià)工作是對(duì)進(jìn)出口貨物價(jià)格的真實(shí)性、合理性進(jìn)行審核的工作，是海關(guān)征稅中的又一項(xiàng)技術(shù)性極強(qiáng)的工作。為了實(shí)現(xiàn)估價(jià)的進(jìn)一步優(yōu)化，可以通過(guò)稅收征管中心，統(tǒng)一驗(yàn)估作業(yè)機(jī)制、統(tǒng)一重大風(fēng)險(xiǎn)處置。估價(jià)程序需要根據(jù)不同的估價(jià)模式科學(xué)制定，要形成資源優(yōu)化、職責(zé)清晰、分工合理、聯(lián)系緊密的標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)流程。同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外企業(yè)、行會(huì)、商會(huì)以及有關(guān)政府部門的合作，積極收集進(jìn)出口商品的價(jià)格信息，建立價(jià)格資料數(shù)據(jù)庫(kù)。與此同時(shí)，要加大價(jià)格后續(xù)核查稽查力度，加強(qiáng)與風(fēng)險(xiǎn)防控中心、通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)、稽查緝私部門的聯(lián)系配合，充分發(fā)揮反價(jià)格瞞騙聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升反瞞騙能力。此外，可以根據(jù)不同企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)、資信和運(yùn)作方式，通過(guò)引入預(yù)審價(jià)、現(xiàn)場(chǎng)審價(jià)、集中審價(jià)、便捷審價(jià)等多種估價(jià)模式，實(shí)現(xiàn)估價(jià)方法的多樣化。

此外，需要重點(diǎn)實(shí)施對(duì)全國(guó)重點(diǎn)稅源商品的價(jià)格信息搜集、貿(mào)易調(diào)查、分析監(jiān)控等工作，不斷增強(qiáng)海關(guān)對(duì)重點(diǎn)稅源商品的估價(jià)能力。加強(qiáng)對(duì)特殊關(guān)系、特許權(quán)使用費(fèi)、轉(zhuǎn)讓定價(jià)、轉(zhuǎn)售收益等估價(jià)難點(diǎn)的研究，建立估價(jià)管理長(zhǎng)效機(jī)制。

（3）建立原產(chǎn)地資料數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)管理

貨物原產(chǎn)地的認(rèn)定不僅是一國(guó)征稅的重要依據(jù)，而且也是一國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入的重要條件。隨著我國(guó)反傾銷和反補(bǔ)貼商品的不斷增加、我國(guó)加入的區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定不斷增多，海關(guān)原產(chǎn)地管理在未來(lái)海關(guān)工作中將占有越來(lái)越重要的地位。由于原產(chǎn)地管理政治性、政策性、涉外性、協(xié)調(diào)性強(qiáng)，稍有管理不善，就會(huì)造成很大的負(fù)面影響。為此，必須建立完善的原產(chǎn)地證書樣本資料庫(kù)，形成原產(chǎn)地證書認(rèn)證國(guó)際互助機(jī)制，加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家（地區(qū)）發(fā)證機(jī)構(gòu)之間涉及原產(chǎn)地證書核查的行政互助。在借鑒現(xiàn)有港澳CEPA原產(chǎn)地證書聯(lián)網(wǎng)核查管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步向其他區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定推廣原產(chǎn)地證書的聯(lián)網(wǎng)管理。同時(shí)加強(qiáng)海關(guān)與我國(guó)出口貨物原產(chǎn)地證書簽發(fā)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家質(zhì)檢總局、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)簽發(fā)的原產(chǎn)地證書與海關(guān)對(duì)接。此外，根據(jù)WTO原產(chǎn)地管理規(guī)則的要求，以及開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的需要，必須加強(qiáng)原產(chǎn)地管理的理論和實(shí)踐研究，建立健全原產(chǎn)地管理法規(guī)體系、原產(chǎn)地認(rèn)定和管理制度，提高原產(chǎn)地管理能力，保證原產(chǎn)地規(guī)則有效實(shí)施。

5.稅收治理協(xié)同化

（1）海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同

專業(yè)化分工是社會(huì)發(fā)展文明進(jìn)步的體現(xiàn)。未來(lái)的稅收征管區(qū)分為前中后三個(gè)階段，需要由多個(gè)部門共同分工協(xié)作來(lái)完成。海關(guān)內(nèi)部分工會(huì)更細(xì)，專業(yè)化水平將更高，規(guī)范性更好。為使這一系統(tǒng)工程能發(fā)揮效率，必須打破以往海關(guān)內(nèi)部各部門之間、不同關(guān)區(qū)之間以及屬地海關(guān)與口岸海關(guān)之間獨(dú)立運(yùn)作、聯(lián)系脫節(jié)、相互競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，加強(qiáng)相互之間的協(xié)作配合，實(shí)現(xiàn)各部門、各關(guān)區(qū)之間價(jià)格、后續(xù)管理、企業(yè)核查等工作信息的共享。為此，需要對(duì)現(xiàn)有海關(guān)三級(jí)管理事權(quán)進(jìn)行重新劃分，既要加強(qiáng)縱向的集權(quán)統(tǒng)一，也要加強(qiáng)橫向的協(xié)同合作。真正實(shí)現(xiàn)海關(guān)內(nèi)部多關(guān)如一關(guān)，多部門如一部門的管理目標(biāo)。

（2）海關(guān)系統(tǒng)與其他口岸部門之間的協(xié)同

海關(guān)征稅工作貫穿于通關(guān)的各環(huán)節(jié)，不僅僅與海關(guān)系統(tǒng)有關(guān)，還與許多口岸部門有關(guān)。因此加強(qiáng)海關(guān)與其他口岸部門之間的協(xié)同也是十分重要的工作。WTO協(xié)定、WCO《貿(mào)易便利化協(xié)定》中要求各成員國(guó)海關(guān)通過(guò)建設(shè)“單一窗口”等方式，加強(qiáng)邊境機(jī)構(gòu)的合作，協(xié)調(diào)跨境程序，便利跨境貿(mào)易。我國(guó)應(yīng)該將“電子口岸”建設(shè)成為多部門共享的口岸管理平臺(tái)，加強(qiáng)口岸管理相關(guān)部門的聯(lián)系和協(xié)作，實(shí)現(xiàn)包括港務(wù)、民航、檢驗(yàn)檢疫、國(guó)稅、外匯管理等在內(nèi)的口岸管理相關(guān)部門對(duì)進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品各種信息的全面共享，強(qiáng)化跨部門協(xié)同治理，最大限度地消除貿(mào)易阻礙、壓縮通關(guān)和征稅成本、增加貿(mào)易便利、提高效率。

（3）境內(nèi)外之間的協(xié)同

貿(mào)易全球化、經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展，使得各國(guó)之間的聯(lián)系密不可分。為了降低準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)和稅收安全風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)與境外之間的通關(guān)協(xié)作，越來(lái)越顯得重要。WCO《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》提出了經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者制度（AEO制度）的先進(jìn)理念，我國(guó)在對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類管理時(shí)，可以借鑒AEO制度，明確規(guī)定中國(guó)海關(guān)經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者（AEO企業(yè)），可以適用我國(guó)與其他互認(rèn)國(guó)家（或地區(qū)）海關(guān)所賦予的優(yōu)惠待遇和通關(guān)便利措施。在商品歸類制度、原產(chǎn)地管理制度以及商品價(jià)格信息、海關(guān)行政互助方面也可以與境外海關(guān)合作，建立更緊密的區(qū)域海關(guān)合作機(jī)制，最大限度地降低貨物跨境流動(dòng)的成本和時(shí)間，降低稅收征管風(fēng)險(xiǎn)，提高貿(mào)易便利化水平。

［1］羅相海.當(dāng)前海關(guān)改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件［J］.海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2015,（3）.

［2］張建國(guó).我國(guó)海關(guān)稅收征管模式優(yōu)化途徑的比較探討［J］.上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012,（6）.

［3］毛雅君.變遷中的我國(guó)海關(guān)稅收征管模式研究［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

［4］李 晶.海關(guān)估價(jià)管理模式研究［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

［5］李智烽.基于風(fēng)險(xiǎn)管理視角的海關(guān)通關(guān)作業(yè)模式改革研究［D］.廣州：暨南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

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（責(zé)任編輯：?jiǎn)⒚鳎?/p>

F812.423

A

2095-1280（2016）03-0038-07

*本文是國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“加強(qiáng)我國(guó)海關(guān)管理的目標(biāo)與機(jī)制研究（項(xiàng)目編號(hào)：13AGL006）”子課題的研究成果之一。

鐘昌元，男，上海海關(guān)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與工商管理系副教授。