區(qū)域大氣污染協(xié)同治理困境形成因素研究

蔚 超，聶靈靈

（1.天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院，天津300204；2.華中科技大學(xué)管理學(xué)院，武漢430074）

區(qū)域大氣污染協(xié)同治理困境形成因素研究

蔚 超1，聶靈靈2

（1.天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院，天津300204；2.華中科技大學(xué)管理學(xué)院，武漢430074）

由于環(huán)境治理問題的復(fù)雜性，區(qū)域大氣污染問題的協(xié)同治理會陷入?yún)f(xié)作困境中。對于中央政府與地方政府和地方政府之間這些占主導(dǎo)地位的主體而言，中央政府與地方政府在宏觀制度上的不同的事權(quán)劃分會產(chǎn)生“環(huán)境競優(yōu)”與“環(huán)境競次”兩種效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府主體在制度與理性間的博弈所產(chǎn)生的合作困境。

協(xié)同治理；環(huán)境競優(yōu)；合作困境

大氣污染問題在我國乃至全世界范圍都引起了廣泛關(guān)注。隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快發(fā)展，環(huán)境問題在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家呈現(xiàn)出越來越大的復(fù)雜性以及不確定性，我國改革開放以來就集中出現(xiàn)許多之前歐洲發(fā)達(dá)國家工業(yè)化下的許多生態(tài)污染問題，并且呈現(xiàn)一種復(fù)合型和壓縮型的特點(diǎn)。大氣污染問題并非只產(chǎn)生于一個(gè)地區(qū)并且只影響本地區(qū)，而是呈現(xiàn)跨區(qū)域的污染情況，因此各區(qū)域?qū)@一問題采取合作處理來保障整個(gè)區(qū)域的空氣質(zhì)量成為治理大氣污染問題的關(guān)鍵。治理過程中的核心問題在于如何化解區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府的集體行動(dòng)困境，促進(jìn)地方政府之間的跨域治理。以大氣污染問題為切入點(diǎn)，針對中央政府與地方政府處理此類公共物品的事權(quán)劃的結(jié)構(gòu)性因素與地方政府內(nèi)部相互“合作”的內(nèi)在邏輯，可以有效理解區(qū)域大氣污染問題協(xié)同治理的內(nèi)在機(jī)制與困境的形成要素。

一、區(qū)域大氣污染問題協(xié)同治理的必要性

協(xié)同治理理論包括協(xié)同與治理各方面的內(nèi)容，治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體參與到治理中來，它既強(qiáng)調(diào)政府作用又渲染社會中心，因此關(guān)于利益相關(guān)者參與治理過程的秩序問題的爭論尤為激烈，治理理論既提供了多中心主體的理論前沿，又設(shè)定了許多亟待解決的問題，即這些參與主體要采取著怎樣的合理方式來消除集體行動(dòng)的困境。［1］

（一）協(xié)同治理的內(nèi)涵

治理理論在發(fā)展的過程中，其核心概念仍然是去中心化與多中心。正如國外學(xué)者所期待的，與長期以來認(rèn)為應(yīng)對過度行政裁量權(quán)進(jìn)行限制的觀點(diǎn)不同的是，理論界需要一種新的行政學(xué)說來促使合作與談判成為公共管理的常態(tài)。［2］從宏觀層面來看，我國學(xué)界對于治理理論的核心觀點(diǎn)即通過政府和社會各個(gè)主體之間的平等協(xié)作達(dá)成共識來促成治理，并希望幫助治理理論走出價(jià)值與工具的迷失之路。［3］從微觀層面看說，協(xié)同治理過程中存在一個(gè)主導(dǎo)性的主體，即政府。這一主體通常由中央政府與地方政府構(gòu)成，它們在治理公共事務(wù)的過程中發(fā)揮著決定性的作用，然而看似能夠達(dá)到合作共治的制度邏輯背后實(shí)則隱藏著內(nèi)在的合作困境，因此對公共事務(wù)的協(xié)同治理的目標(biāo)與行動(dòng)邏輯越來越偏離。本文所述的協(xié)同治理是針對中央與地方政府這兩個(gè)處于統(tǒng)一體制中卻有著不同地位的主體提出的，是指中央政府與地方政府在已有權(quán)力的基礎(chǔ)上相互合作并切實(shí)履行自身職責(zé)，以及地方政府間的有效合作來克服結(jié)構(gòu)性因素與主體性因素對社會事務(wù)的管理上進(jìn)行協(xié)同共治。

（二）區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的必要性

伴隨著全球化、區(qū)域一體化與社會信息化的進(jìn)程，區(qū)域大氣污染問題的協(xié)同治理變得越來越受重視，中央政府與各地方政府開始審視這一公共產(chǎn)品的治理問題是否能通過一種更為合理有效的合作方式來解決。一方面，在中國的不同區(qū)域內(nèi)，各地方政府呈現(xiàn)一種惡性競爭的局面，這對于其單個(gè)地區(qū)而言是非常不利的，與此同時(shí)也在很大程度上損害了幾個(gè)區(qū)域的整體利益。從這個(gè)角度來看，中國在對公共事務(wù)進(jìn)行治理的過程中不僅要兼顧各自政區(qū)的利益，而且要針對整個(gè)區(qū)域的整體利益進(jìn)行有效的統(tǒng)籌，才能夠取得一種長效機(jī)制來達(dá)成有效協(xié)作。另一方面，在各個(gè)區(qū)域內(nèi)，地方政府間總是會存在“區(qū)域公共物品”性質(zhì)的公共問題，它們帶有“外溢化”與“無界化”的特征，因此針對這一類問題有必要通過區(qū)域間政府的相互協(xié)作來達(dá)成共識，這需要政府之間的政策協(xié)調(diào)，否則會出現(xiàn)地方政府“搭便車”的心態(tài)來面對這類問題的治理，并最終導(dǎo)致協(xié)同治理失敗。［4］

區(qū)域大氣污染問題屬于典型的公共物品問題，在治理這類公共產(chǎn)品問題的過程中往往存在著許多不確定性。大氣污染的利益主體都希望能夠享受經(jīng)濟(jì)利益而忽視對大氣污染的治理，認(rèn)為中央政府或其他政府部門能夠?qū)Υ藛栴}給予足夠的重視并加以處理，從而產(chǎn)生了“搭便車”心理與行為。從另一方面來說，這也是由個(gè)人理性帶來的集體非理性效應(yīng)，最終使得市場資源的配置失效。因此，對于大氣污染問題，各個(gè)地方政府之間都必須有足夠的重視，并能夠承擔(dān)起這部分的責(zé)任，通過各個(gè)區(qū)域的政策協(xié)同來解決這一典型的公共產(chǎn)品問題。大氣污染作為公共產(chǎn)品，具有鏡像范圍廣、危害性大且涉及主體多又波及長遠(yuǎn)的特征，區(qū)域大氣污染的治理需要在大的宏觀環(huán)境下通過地方政府間的政策協(xié)同來給予足夠的重視，而地方政府間的合作并非表面上的政策配合，更應(yīng)深入到內(nèi)在根源。因此，對于區(qū)域大氣污染協(xié)同治理困境的研究仍然是十分必要的。

二、區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機(jī)制與行動(dòng)邏輯

區(qū)域大氣污染問題的治理應(yīng)該通過中央政府與地方政府的制度性分權(quán)與所在區(qū)域的各個(gè)地方政府的相互協(xié)作來完成，然而在現(xiàn)實(shí)生活的治理過程中常常會存在各種各樣的原因?qū)е潞献鞯慕Y(jié)果與合作的意圖相偏離的現(xiàn)象，因此需要尋找到區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的制度性問題與主體性根源，才能夠更好的將合作困境產(chǎn)生的因素抽絲剝繭地挖掘出來，進(jìn)而針對中央政府對地方政府的事權(quán)劃分方面以及各個(gè)地方主體的理性決策所衍生的合作困境進(jìn)行分析。

（一）宏觀制度供給不足

大氣污染問題在當(dāng)今世界是一個(gè)普遍存在的問題，這個(gè)問題在各個(gè)國家的表現(xiàn)形式雖然相同，但是其內(nèi)在的制度根源則是千差萬別的。由于大氣污染問題屬于地方政府特殊的公共物品。因此中央政府要對地方政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)以利于地方政府承擔(dān)起解決當(dāng)?shù)卮髿馕廴締栴}的責(zé)任，然而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與事權(quán)劃分的組合在很大程度上會影響環(huán)境問題的產(chǎn)生與解決，以下內(nèi)容則是側(cè)重分析中央政府與地方政府在大氣污染問題之上的制度性安排與其所產(chǎn)生的效果。

1.中央政府對地方政府授予“部分優(yōu)先權(quán)”

中央政府與地方政府之間在對于大氣污染的治理問題應(yīng)該有一定的默契，即在處理這類問題時(shí)應(yīng)該有明確的事權(quán)劃分，在有權(quán)力的基礎(chǔ)上更好地履行各自的職責(zé)。大氣污染問題的消除肯定是無法售賣給那些愿意為之付出代價(jià)的人，如果公共物品被完全打包在一個(gè)界限之內(nèi)的地方，這個(gè)公共物品就被成功地內(nèi)化了。［5］但是，大氣污染問題是有一定的負(fù)外部效應(yīng)，它必定涉及附近區(qū)域，因此這類公共物品就不能算是被成功內(nèi)化。

從宏觀層面來看，為解決區(qū)域大氣污染問題，中央政府必定要向地方政府授權(quán)，或者說高一級政府要向低一級政府進(jìn)行授權(quán)，然而在這過程中就會遇到一定的責(zé)任困境。為了解決這一困境，惠特福德提出，美國聯(lián)邦政府主要是通過一種隱形的縱向權(quán)威委派或分權(quán)來實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府在大氣污染治理中的事權(quán)劃分。［6］但是，這種縱向分權(quán)主要是通過讓地方政府擁有“部分優(yōu)先權(quán)”來實(shí)現(xiàn)的。大氣污染治理的公共物品屬性和我國單一制國家的特征，還有大氣污染的跨域性和流動(dòng)性決定了中央政府在區(qū)域大氣污染治理中的指導(dǎo)和監(jiān)督作用必不可少，中央政府給予地方政府“部分優(yōu)先權(quán)”也不可避免。此外，中央政府給予地方政府“部分優(yōu)先權(quán)”還意味著中央政府承擔(dān)一定的大氣污染支出責(zé)任，即為區(qū)域空氣的治理提供資金支持。

2.中央政府與地方政府的事權(quán)劃分

在中央政府向地方政府分權(quán)的過程中會出現(xiàn)“環(huán)境競次”效應(yīng)，即企業(yè)家傾向于向環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低的地方進(jìn)行投資，這樣才有利于企業(yè)創(chuàng)造更多的利潤而免于受到經(jīng)濟(jì)懲罰。［7］基于此，地方政府為了迎合企業(yè)家并為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，也會傾向于降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來減少企業(yè)的生產(chǎn)成本，而這種做法只會讓當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量越來越差。［8］有的學(xué)者根據(jù)發(fā)達(dá)國家的相關(guān)情況，提出了一套完全相反的說法，即“環(huán)境競優(yōu)”效應(yīng)，這種效應(yīng)的基點(diǎn)在于地方政府在得到足夠權(quán)力的基礎(chǔ)上為了能夠使所在區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量提高，他們傾向于提高當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，因此也更容易把污染轉(zhuǎn)移到其他的不發(fā)達(dá)地區(qū)。這種效應(yīng)之下會產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”，也就是說為了使自己所在區(qū)域的發(fā)展更加經(jīng)濟(jì)與環(huán)保，把污染轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家或是其他經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的區(qū)域。中國更容易出現(xiàn)“環(huán)境競次”問題，中央政府對地方政府的分權(quán)更容易使得對地方政府環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管松散，進(jìn)而使得當(dāng)?shù)丨h(huán)境得不到改善反而更加惡化。［9］而在我國大氣污染的治理過程中，同時(shí)出現(xiàn)了“環(huán)境競次”和“環(huán)境競優(yōu)”效應(yīng)，我國在很長一段時(shí)間內(nèi)都是十分注重GDP的發(fā)展，政府官員為追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視對環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)控問題屢見不鮮，而且還會出現(xiàn)降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益的提升。但是，隨著我國的經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，環(huán)境污染問題已經(jīng)得到了足夠的重視，因此我國政府將環(huán)境保護(hù)也提上了議事日程。實(shí)際上，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異性帶來了對環(huán)境保護(hù)的不同層次需求，像東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市已經(jīng)開始審視其環(huán)境資源與經(jīng)濟(jì)效益，并開始對區(qū)域大氣污染問題進(jìn)行了有益的探索來增強(qiáng)城市的整體競爭力，這在一定程度上會提高其環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而造成“環(huán)境競優(yōu)”效應(yīng)的產(chǎn)生。綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)“環(huán)境競優(yōu)”效應(yīng)與“環(huán)境競次”效應(yīng)的形成，在很大程度上是與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府間對于公共產(chǎn)品問題處理上的分權(quán)程度相關(guān)。

在中央政府對地方政府授予“部分優(yōu)先權(quán)”的過程中，既要避免地方政府為追求經(jīng)濟(jì)效益而競相降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)造成的“環(huán)境競次”效應(yīng)，又要避免由于地方發(fā)展水平過快而大幅提高環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的“環(huán)境競優(yōu)”效應(yīng)。［10］在對區(qū)域大氣污染進(jìn)行治理的過程中，中央政府向地方政府進(jìn)行“部分優(yōu)先權(quán)”的授予是無可厚非的，因?yàn)檫@一類公共物品在很大程度上都是由地方政府來主導(dǎo)，而另一方面，中央政府雖然授予了這項(xiàng)權(quán)力，但是仍然有必要對地方政府治理過程進(jìn)行一定的指導(dǎo)，使其能夠在一定限度內(nèi)行使權(quán)力而不至于出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象并造成嚴(yán)重后果。

（二）微觀主體競爭失靈

上述內(nèi)容主要是從宏觀層面上分析了中央政府與地方政府的事權(quán)劃分對大氣污染問題這一公共事務(wù)所產(chǎn)生的制度性影響，政治制度格局會對大氣污染問題產(chǎn)生很大影響。中央政府與地方政府的合作范圍只限于“部分優(yōu)先權(quán)”的授予，但是由于大氣污染問題涉及的范圍廣，影響幅度大，因此對于大氣污染問題的治理只有地方政府這一深受其影響的主體才有更大發(fā)言權(quán)并且應(yīng)該對此承擔(dān)直接責(zé)任，各個(gè)地方政府對這一公共事務(wù)的協(xié)同治理才是深入解決區(qū)域大氣污染問題的核心，在他們已經(jīng)嘗試了為追求經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展所帶來的環(huán)境惡果后剩下的就是反思如何聯(lián)合其他地區(qū)對整個(gè)區(qū)域進(jìn)行大氣污染的協(xié)同治理。因此有必要引進(jìn)“有組織的無序”這一概念并對各個(gè)地方政府這些行為主體進(jìn)行深入理性的剖析，以此來探尋區(qū)域大氣污染協(xié)同治理困境所產(chǎn)生的內(nèi)在根源。

1.有組織的無序

有組織的無序一般可以從兩個(gè)方面來進(jìn)行描述：一方面，人類組織行為一般是處于一種穩(wěn)健的結(jié)構(gòu)與規(guī)則體系之中，正如政府的整個(gè)運(yùn)作過程都遵循著一定的規(guī)則，觸犯了規(guī)則必然會受到一定的懲罰，他們都是圍繞著既定的目標(biāo)而進(jìn)行行動(dòng)；另一方面，政府成員作為理性人而存在與行動(dòng)，他們所在的組織可以被看成是一個(gè)集合體，在這個(gè)集合體中的每個(gè)成員都在既定的規(guī)則下發(fā)生理性的碰撞，即他們的思想與行動(dòng)都是出于一種博弈狀態(tài)，而博弈的結(jié)果卻是多種多樣的，這就涉及到各個(gè)理性主體的力量強(qiáng)度。政府成員的行為本身就形成了一個(gè)強(qiáng)大的競技場，他們在這競技場中進(jìn)行博弈與利益分配，按照決策分析專家馬西姆·瓦格林的說法，就是“組織表面的秩序下面，隱藏著巨大的無序”。［11］也就是說，合作困境的產(chǎn)生是受到兩個(gè)方面的影響，一是有序的結(jié)構(gòu)性與規(guī)則性因素的影響，諸如體制與制度；另一方面則是行動(dòng)主體在理性的作用下進(jìn)行作用而產(chǎn)生整個(gè)組織運(yùn)作的實(shí)際的無序狀態(tài)。因此可知，區(qū)域大氣污染問題的治理主體在對其進(jìn)行治理的過程中所產(chǎn)生困境的影響因素主要是協(xié)作的制度性因素與各地方政府進(jìn)行協(xié)作的主體性因素。

2.參與主體協(xié)作困境

從有組織的無序概念來看區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理困境，可以嘗試性的從三個(gè)方面來解釋其合作困境的形成原因：一是各個(gè)區(qū)域的地方政府對于大氣污染治理問題的合作規(guī)則與秩序的認(rèn)識都有一定的局限性。由于在地方政府進(jìn)行協(xié)同治理的過程中，其具體規(guī)則的構(gòu)造過程實(shí)際上會受到制度性因素與多方主體所選擇的策略的影響，因此整個(gè)的協(xié)同治理的規(guī)則構(gòu)造邏輯也逐步變得復(fù)雜化。二是在進(jìn)行區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的過程中，僅靠制度安排來促進(jìn)各地方政府的合作總是顯得單薄無力。在大多數(shù)情況下，政府之間的合作總是依托于制度性安排，而在整個(gè)“有組織的無序”背景下，制度性因素在主體進(jìn)行合作的過程中總是發(fā)揮著有限的力量，并不能有強(qiáng)有力的約束作用。它一方面對各個(gè)行動(dòng)主體施加影響，另一方面又有可能轉(zhuǎn)變?yōu)楦鱾€(gè)地方政府進(jìn)行策略性運(yùn)用的工具。三是在對區(qū)域大氣污染協(xié)同治理過程中，各個(gè)地方政府之間是否能夠進(jìn)行有效的合作還會受到他們對合作知識的了解與運(yùn)用的影響。一項(xiàng)合作的順利達(dá)成依賴于一定的經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)，如果各個(gè)地方政府在有合作意圖的前提下卻缺乏合作知識，這會使合作所依賴的經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)不能很好的指導(dǎo)他們在具體的合作情境中采取“合適”行為，因此在實(shí)際操作過程中就無法達(dá)成一種持久穩(wěn)定的合作模式。無論是對于區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理困境或是對于其他方面的政府間協(xié)作，這種合作的困境都會存在，因此可以稱為一種常態(tài)的組織現(xiàn)象，從某種意義來講還會是一個(gè)可以用來達(dá)到目的的積極因素。因此，對于大氣污染的協(xié)同治理問題而言，政府之間的合作困境策略不僅應(yīng)該考慮到制度供給、權(quán)責(zé)劃分與個(gè)體的理性選擇等單方面因素，更應(yīng)該考慮多方立體的互動(dòng)環(huán)節(jié)。

三、大氣污染協(xié)同治理困境形成因素

為了更加深入的剖析區(qū)域大氣污染協(xié)同治理困境的形成機(jī)制，不能僅僅從外界環(huán)境與合作主體行動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)入手，還應(yīng)該對地方政府這一直接承擔(dān)大氣污染問題責(zé)任的主體進(jìn)行深入理性的剖析。

（一）非對稱的資源依賴結(jié)構(gòu)

一般而言，地方政府對于公共事務(wù)治理方面的合作類型主要有兩種，一種是鏈?zhǔn)綉?zhàn)略聯(lián)盟，另外一種是規(guī)模型戰(zhàn)略聯(lián)盟。前者是指具有相近規(guī)模資源的機(jī)構(gòu)拿出相同的資源來進(jìn)行整合，進(jìn)而能夠提高提供公共產(chǎn)品的整體水平。后者則是指在資源配置上具有很強(qiáng)互補(bǔ)性的政府機(jī)構(gòu)拿出互補(bǔ)性的異質(zhì)資源來進(jìn)行鏈接式組合以提供單個(gè)地方政府無法提供的資源，相互增進(jìn)彼此的工作效能。針對區(qū)域大氣污染的治理問題，不難判斷出它是屬于地方政府間拿出相同的資源來進(jìn)行戰(zhàn)略整合，以達(dá)到資源配置最優(yōu)效應(yīng)的規(guī)模型戰(zhàn)略聯(lián)盟，在決定合作與否的博弈過程中占主要地位的是各個(gè)地方政府現(xiàn)有的資源配置狀況。如果一個(gè)地方政府對于大氣污染治理的資源配置狀況處于較優(yōu)的狀態(tài)并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了另一個(gè)地方政府，那么另一個(gè)地方政府是很有可能與其展開合作來獲得其本身不具備的資源；當(dāng)一個(gè)地方政府的資源配置狀態(tài)處于低下的狀況時(shí)，擁有較高資源配置狀態(tài)的政府就會產(chǎn)生一定的逆反心理，它必須提供更多的資源來促成兩個(gè)區(qū)域大氣污染治理來獲得合作效益，這就是合作困境的一個(gè)主要來源。

（二）合法性認(rèn)同

在對區(qū)域大氣污染進(jìn)行協(xié)同治理的過程中會涉及到多個(gè)合作主體，而合作是否能夠順利進(jìn)行則需要考慮到各個(gè)參與主體，即各地方政府能夠?qū)φ麄€(gè)合作模式有合法性的認(rèn)同，這種合法性認(rèn)同不僅僅包括在法律制度上與結(jié)構(gòu)上的合法性，而且還包括對于文化制度、觀念制度與社會期待的合法性認(rèn)同。邁耶在做研究的過程中曾得出以下結(jié)論，每個(gè)組織都會面臨著兩種環(huán)境，技術(shù)性環(huán)境和制度性環(huán)境。技術(shù)性環(huán)境是指整個(gè)組織在行動(dòng)過程中遵循效率最大化的原則，而制度性環(huán)境涉及到組織成員對組織行為的合理性認(rèn)同。對區(qū)域大氣污染的治理問題而言，如果各個(gè)參與合作治理的地方政府不能對整個(gè)合作過程有深入的認(rèn)同，或者說整個(gè)合作過程會招致社會與外界輿論的不滿，那么這個(gè)合作就是缺乏合法性基礎(chǔ)的，各地方政府就可能退出或者抵制這項(xiàng)合作的順利開展。在對區(qū)域大氣污染進(jìn)行協(xié)同治理的過程中，各個(gè)地方政府首先會對它們所要進(jìn)行的合作模式進(jìn)行合理性判斷，至少在心理上會對合作可能產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行預(yù)估，如果這個(gè)合作不僅能夠給當(dāng)?shù)嘏c整個(gè)區(qū)域帶來經(jīng)濟(jì)與社會效益又是符合社會外界的預(yù)期，那么這項(xiàng)合作就有了“合法性”基礎(chǔ)。在整個(gè)對于合作的合法性判斷過程中，各個(gè)地方政府并非完全依托法律與制度來進(jìn)行判斷，如果各個(gè)合作主體對合作方案上能夠達(dá)成共識，也是有可能突破制度的許可而對合作行為做出認(rèn)同的。一旦有一個(gè)合作主體無法對整項(xiàng)合作有合法性認(rèn)同，那么就產(chǎn)生合作困境。因此可見各個(gè)主體因缺乏合法性認(rèn)同而產(chǎn)生合作困境現(xiàn)象不僅取決于結(jié)構(gòu)性的制度安排，而且還取決于各個(gè)合作主體基于理性判斷的相互協(xié)商溝通過程的影響。

（三）協(xié)商性交換中難題

無論是針對大氣污染治理問題或是其他需要各個(gè)區(qū)域政府共同解決的公共事務(wù)治理問題，政府部門之間的合作都是基于“資源共享”之上的。但是很大程度上，這種合作的需求在資源交換上很難有明確的交易制度保證，而經(jīng)常會依托于社會性較強(qiáng)的協(xié)商機(jī)制來完成，這種機(jī)構(gòu)間的資源交換則被稱為“協(xié)商性交換”。這種協(xié)商性交換現(xiàn)象有兩個(gè)十分明顯的特征：第一，治理大氣污染問題所產(chǎn)生的回報(bào)具有延時(shí)性。各個(gè)地方政府在治理大氣污染的過程中都會相應(yīng)的投入一定的資源與信息，但是這種資源與信息的投入也許會在很長一段時(shí)間才能夠見到效益。如果這種投入與回報(bào)的鏈條在合作過程中被某個(gè)行為主體中斷或從中進(jìn)行破壞，那么協(xié)同治理大氣污染就失去了持久性，無法進(jìn)一步展開。第二，各個(gè)地方政府對大氣污染問題進(jìn)行協(xié)同共治的過程中常面臨著收益的不確定性。如果各個(gè)政府協(xié)同治理大氣污染問題能夠得到有效的回報(bào)與收益，根據(jù)成本收益分析法來估算都愿意去達(dá)成這項(xiàng)合作，但是問題恰恰是這項(xiàng)合作能否給各地方政府帶來預(yù)期的收益。正是基于協(xié)商性交換過程中回報(bào)的延時(shí)性與收益的不確定性，地方政府協(xié)同治理大氣污染問題的過程充滿了不確定性，各個(gè)行為主體在現(xiàn)有的體制下進(jìn)行理性較量與博弈，從而不可避免的產(chǎn)生了合作困境。

（四）行動(dòng)空間規(guī)則構(gòu)造的復(fù)雜性

我國地方政府在共同處理大氣污染問題的過程會各自握有不同的資源，但是在面臨具體的情況時(shí)他們并不能用已掌握的資源來完全處理這類公共產(chǎn)品問題，因此他們要通過“資源共享”來共同處理這些問題，而在處理這些問題的過程中或多或少會出現(xiàn)，諸如原則、對策與場所等方面的交易內(nèi)容。地方政府在共治大氣污染過程中，更加傾向于獲得有利的資源來使本地方的污染問題得到有效治理，為了達(dá)到這一目，他們很有可能偏離各自的職權(quán)范圍?；谶@一動(dòng)機(jī)所產(chǎn)生的行動(dòng)空間有獨(dú)立的調(diào)節(jié)機(jī)制與自主決定的特點(diǎn)，因此合作的結(jié)果不受某一地方政府的單一理性支配。在整個(gè)對區(qū)域大氣污染進(jìn)行協(xié)同治理的過程中，地方政府不僅希望能夠獲得對方更多資源來使本地大氣污染情況得到改善，而且更有可能操作合作的規(guī)則來達(dá)成利己的交易。在這個(gè)圍繞規(guī)則控制權(quán)來達(dá)到交易目的的行動(dòng)空間內(nèi)，各個(gè)地方政府會傾向于增加自己的選擇余地并減少自己的可替代性。

區(qū)域大氣污染問題的解決，有賴于中央政府和地方政府根據(jù)該國或該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而確定合理的事權(quán)劃分，來保證“環(huán)境競次”與“環(huán)境競次”現(xiàn)象不至于泛濫。但是在這個(gè)宏觀層面之下仍然會產(chǎn)生地方政府間對于這一公共產(chǎn)品協(xié)同治理的困境，這一困境的產(chǎn)生要深入追究到制度設(shè)計(jì)與合作主體的理性判斷上來。因此，若要解決區(qū)域大氣污染協(xié)同治理過程中存在的合作困境問題，則需要根據(jù)該國或該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行良好的宏觀制度設(shè)計(jì)，從微觀主體自身容易產(chǎn)生的合作困境的幾個(gè)基本要素入手，通過宏觀制度與微觀制度的共振來實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

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2095-7238（2016）02-0066-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.02.014

2015-08-29

天津市哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目（TJZZ15-008）階段性成果。

蔚超（1981-），男，天津外國語大學(xué)副教授，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣舱?；聶靈靈（1993-），女，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

邵西梅