政黨協(xié)商：國家治理的制度邏輯析說

楊愛珍

（上海市社會主義學院，上海200237）

政黨協(xié)商：國家治理的制度邏輯析說

楊愛珍

（上海市社會主義學院，上海200237）

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是國家治理體系中的制度因素，而政黨協(xié)商的有效性又是衡量多黨合作制度的制度化程度的重要標尺。從國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化視角來分析政黨協(xié)商的現(xiàn)實狀態(tài)，總結(jié)其成功經(jīng)驗，分析其運轉(zhuǎn)中的不足，是提升國家治理體系和能力的題中應有之義。

國家治理體系和治理能力；制度化；政黨協(xié)商

中國共產(chǎn)黨提出的 “政黨協(xié)商”有其特定的含義，即專指中國共產(chǎn)黨與各民主黨派就國家事務進行商討的民主過程?！罢h協(xié)商”的概念是從中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的 “政治協(xié)商”演變發(fā)展形成的。政黨協(xié)商，說到底就是民主治理的一種形式，也可以說是國家治理的基礎(chǔ)。因此，對政黨協(xié)商進行思考，必須放在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的層面上展開。

把政黨協(xié)商放在國家治理層面上展開研究是有理論依據(jù)和現(xiàn)實需要的?，F(xiàn)今世界的競爭主要是軟實力的競爭，尤其體現(xiàn)為不同制度之間的較量?！艾F(xiàn)在國家與國家之間的競爭不僅僅是經(jīng)濟上的競爭，而且一定是制度與制度的競爭”［1］。黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蓖ㄋ滓稽c，過去是政府代替民眾作決定，現(xiàn)在政府要與民眾協(xié)商討論辦事。要做到這一點，就要有效地防止權(quán)力的越界。從制度上著手，改變以往國家管理模式是關(guān)鍵，其中政治制度的民主化和科學化則是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素。中國共產(chǎn)黨和各民主黨派是民主政治形態(tài)的政黨支撐。政黨協(xié)商從本質(zhì)意義上講，是國家政治生活領(lǐng)域內(nèi)主體政治力量與次主體政治力量之間的合作、協(xié)商和聯(lián)合。同時，政黨協(xié)商又是一種治理形式，是把民主程序和價值內(nèi)涵有效地結(jié)合起來，融合于咨詢和決策的雙重需要，通過制度化的協(xié)商，賦予決策的合法性。在制度框架中，執(zhí)政黨與參政黨能夠開展真實有效的協(xié)商，中國多黨合作制度的各項功能才能很好地發(fā)揮，這也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

一、國家治理模式與政黨制度運轉(zhuǎn)方式

政黨政治是當今世界的普遍現(xiàn)象。就一般意義而言，政黨政治，是指政黨掌握國家政權(quán)，并在社會政治生活和國家事務中處在中心地位的政治。各國的政黨在本國政治體系中所處的地位已經(jīng)變得越來越重要，成為推動現(xiàn)代國家發(fā)展的重要力量之一。政黨制度是政黨參與政治活動過程、執(zhí)掌或影響國家政權(quán)的模式。政黨制度對國家運轉(zhuǎn)模式和社會政治生活具有重大影響。當然，不同的政黨制度，其政黨與公共權(quán)力的關(guān)系也有所不同。在西方國家競爭性政黨制度的框架中，政黨居于公共權(quán)力之外，以間接的方式推動國家公共權(quán)力運轉(zhuǎn)，稱之為 “體系相離型”［2］。中國的政黨制度屬于非競爭性政黨制度，其基本特征為：共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政。這就決定了共產(chǎn)黨居于公共權(quán)力之中，推動并參與公共權(quán)力的運作，屬于 “政權(quán)包含型”［2］。因此，中國國家管理模式的演進與執(zhí)政黨的執(zhí)政方式改變是相關(guān)聯(lián)的，而衡量執(zhí)政黨執(zhí)政方式是否民主化、科學化，政黨協(xié)商的制度化程度是個很好的衡量指標。

（一）政黨協(xié)商缺位：超越國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)政模式必然采取運動型治理方式

在現(xiàn)代政治生活中，政黨的執(zhí)政是在與社會、國家三方有效互動中實現(xiàn)的。從國家角度分析，政黨與國家的互動是：政黨控制國家運作，國家也影響政黨的活動。從社會角度分析，政治參與的廣度和深度是衡量社會民主化程度的重要標尺，也是考量政黨與社會互動有效性的標志。政黨把一端架在社會，另一端架在國家權(quán)力機構(gòu)上，承擔著把社會上不同利益群體的訴求和思考導入體制渠道的任務。我國是多黨合作制度，各政黨在決策前充分協(xié)商，最大限度反映各階層人士的訴求，以尋求社會最大公約數(shù)來實行利益的分配。在改革開放前，我國實行的是高度集權(quán)的體制，三者有效互動難以展開。執(zhí)政黨采取的是 “指揮型”和 “取代型”的執(zhí)政模式。這種執(zhí)政模式源于中國共產(chǎn)黨在與公共權(quán)力的構(gòu)架上，作為執(zhí)政黨在國家權(quán)力等級序列中居于公共權(quán)力機關(guān)之上。民主黨派在國家和社會中的定位模糊不清，政黨協(xié)商必然缺位。加之 “左”傾思潮的泛濫，使原本在政治運作中具有 “參 （參加國家事務的管理）、代 （各民主黨派代表各自所聯(lián)系的階級、階層的利益，反映了這些階級、階層的人們的意見和要求）、監(jiān) （對共產(chǎn)黨和國家權(quán)力機關(guān)進行監(jiān)督）、改 （自我思想教育和思想改造）”作用的民主黨派被邊緣化，“改造思想”成為黨派的主要工作，在政黨協(xié)商中只能作為 “表態(tài)者和響應者”存在，民主黨派與社會的連接無形中斷，導致社會通向國家權(quán)力機關(guān)的橋梁變狹窄了。與此相聯(lián)系，黨政一體化在實際運行中產(chǎn)生互相滲透、同化的現(xiàn)象，可以隨時打斷和整治常規(guī)運行的管理體制，政治運動間歇性發(fā)生，造成國家不能通過制度化、常規(guī)化、專業(yè)化途徑來吸納社會的思考、訴求和實現(xiàn)對社會的整合，只能采取以 “政治動員”為主要手段的運動型管理模式，即執(zhí)政黨可以通過黨的系統(tǒng)打斷國家管理過程，使之出現(xiàn)周而復始的黨內(nèi)整風運動、社會革命運動現(xiàn)象，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派都在 “運動型管理”中忙于 “運動”。運動型管理體制是建立在卡理斯瑪權(quán)威基礎(chǔ)上的，在這種體制下，“協(xié)商”是缺少基礎(chǔ)的?！罢蝿訂T”導致管理運作不時中斷，反映了運動型管理模式面臨著深刻挑戰(zhàn)和困難，凸顯以國家政權(quán)為依托開展政黨協(xié)商的艱難。

（二）政治文明的到位：政黨協(xié)商是國家治理體系的制度基礎(chǔ)

改革開放以來，社會經(jīng)濟的發(fā)展使國家不能再對社會進行全覆蓋，兩者之間不可避免地出現(xiàn)空間。同時，經(jīng)濟發(fā)展也加速了整體性、同質(zhì)性社會的解體，運動式的國家管理和社會整合模式必然被摒棄，社會情境呼喚實現(xiàn)更多的民主并使之制度化、規(guī)范化，不斷提升文明的層級，以民主的方式實現(xiàn)國家、政黨、社會三者互動。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是衡量一個國家文明層級的重要指標。實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是個系統(tǒng)工程，有著復雜多元的因素，其中政黨協(xié)商就是重要因素。

有效真實的政黨協(xié)商是中國民主政治發(fā)展的重要動力?，F(xiàn)代化高速發(fā)展推動社會進入轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟發(fā)展導致了社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生很大的變動，超大規(guī)模國家發(fā)展過程中集聚的矛盾和問題，使得多元利益群體的參與訴求紛紛涌來，原有體制渠道變得空前擁擠。從現(xiàn)實出發(fā)，我們把 “推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為 “政治體制改革的重要內(nèi)容”，是對現(xiàn)實需求的回應。推進廣泛多層的協(xié)商民主制度化發(fā)展，這不但是重構(gòu)中國社會政治生態(tài)的需要，也是通過治理創(chuàng)新，全面提升政治體系的產(chǎn)出和功能，提升政治體系的回應性和政治過程的民主性［3］，在強化合法性為軸心的國家治理中，很好地解決了秩序和民主引發(fā)的雙重壓力。

首先，協(xié)商民主是中國多元社會的制度安排，也是保障社會有序運行的政治秩序。奈斯比特把西方民主形式比作 “橫向民主”，即是以競爭博弈為主，合作協(xié)商為輔的民主形式，這是西方的一種制度安排和政治秩序，適應西方的國情。當然，西方的民主路徑不適應中國。如果設(shè)想選擇西方競爭性民主形式來解決中國社會發(fā)展中的問題，的確缺乏實現(xiàn)西方民主的條件和存在著不可避免的巨大風險。競爭性民主，需要具備許多必要的和輔助的條件，如國民的整體素養(yǎng)、社會結(jié)構(gòu)的平衡、法治水平、國家效能以及經(jīng)濟發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等。目前中國缺乏全面展開競爭性民主的經(jīng)濟文化條件。從本國實際出發(fā)，我們以 “縱向民主”作為主要形式，并以此為軸心進行制度安排和構(gòu)建政治新秩序。“縱向民主”以廣泛、多元、多層的協(xié)商方式來實現(xiàn)民眾的參與要求，擴大制度參與的空間。以“協(xié)商民主”為主要內(nèi)容的縱向民主制度，“能夠促進自由和民主原則的有效融合，從而使公民變得更有公共精神，更寬容。協(xié)商政治是多元化社會的一種民主治理形式。在這樣的條件下，‘政治才得以在特別寬泛的廣度上在一種協(xié)商的模式中實現(xiàn)自己’”［4］。只有有序地推進協(xié)商民主，才能在告別舊的運動型國家管理模式過程中，政治系統(tǒng)在自我修復和完善中，維護結(jié)構(gòu)和功能的平衡；在 “民意輸入”和 “政策輸出”中保持良性互動，避免在轉(zhuǎn)型過程中可能引發(fā)的社會沖突導致政治體系失靈和治理失敗。政黨協(xié)商是協(xié)商民主的重要內(nèi)容，是國家形態(tài)的民主制度和民主規(guī)范。因此，相比廣泛意義的協(xié)商民主，政黨協(xié)商更具有示范性和標的性意義。政黨協(xié)商不僅能夠引領(lǐng)協(xié)商民主向深度和廣度發(fā)展，而且在某種程度上能夠?qū)f(xié)商民主起到規(guī)范作用。從國家治理視角來分析，只有政黨協(xié)商真實有效，才能帶動廣泛、多元、多層的協(xié)商民主的發(fā)展，這也契合了國家治理應走向民主化、法治化、協(xié)商化、透明化等現(xiàn)代化方向的要求。

其次，權(quán)利對權(quán)力的有效制約是政黨協(xié)商的基本要求，也是衡量國家治理現(xiàn)代化的重要標準。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是以政黨協(xié)商來協(xié)調(diào)和整合社會不同利益的要求，這也是黨領(lǐng)導人民管理國家的制度體系中的重要內(nèi)容。政黨協(xié)商的成效，則與參與協(xié)商的各政黨的能力有很大關(guān)聯(lián)。能力能真實體現(xiàn)，需要有效的制度作保障，也就是在協(xié)商過程中，權(quán)利能夠與權(quán)力保持平衡，是權(quán)利能夠制約權(quán)力的過程，而不是權(quán)利獻媚權(quán)力的過程。在我國政黨制度框架中，共產(chǎn)黨享有執(zhí)政權(quán)，是一種能夠主導協(xié)商的政黨權(quán)力；民主黨派享有參政權(quán)，是能夠幫助共產(chǎn)黨執(zhí)好政的政黨權(quán)利，政黨協(xié)商就是要使參政權(quán)利對執(zhí)政權(quán)力的自由裁量進行有效制約，這樣才能提高協(xié)商的績效。唯有在政黨協(xié)商中做到了權(quán)力與權(quán)利的平衡，才能推進廣泛、多元、多層協(xié)商民主，形成健全的并被尊重的協(xié)商機制，保障參與協(xié)商的各方充分表達意見，否則很有可能是協(xié)商的形式化和走過場。

在國家治理的視野中，國家權(quán)力與社會權(quán)利的平衡是治理現(xiàn)代化的要求?！叭魏涡螒B(tài)的治理本質(zhì)都是治理權(quán)力與治理權(quán)利協(xié)作。在傳統(tǒng)治理中，治理權(quán)力是強勢的，治理權(quán)利是萎縮的，治理權(quán)力時時有著擴張的沖動。在現(xiàn)代治理中，治理權(quán)力是被治理權(quán)利制衡的，治理權(quán)利是被法制所保障，治理權(quán)力任何不規(guī)范的擴張都是被禁止的?！保?］要實現(xiàn)治理權(quán)力與治理權(quán)利的平衡，首先就要體現(xiàn)在政黨協(xié)商上。國家治理現(xiàn)代化水平在一定程度上取決于政黨的現(xiàn)代化水平，而社會主義政治文明的健康發(fā)展是重要前提。

二、政黨協(xié)商的演進過程及問題探研

重要的政治學議題的研究都離不開歷史的角度。討論政黨協(xié)商也必須從其形成和發(fā)展的過程中加以分析，探究其在不同時空中對政治結(jié)構(gòu)和運行模式所產(chǎn)生的影響。

（一）時空的轉(zhuǎn)移：價值與程序的融合

討論政黨協(xié)商，一般都會涉及到中國政黨協(xié)商緣起的時間節(jié)點。

首先是政治協(xié)商概念向政黨協(xié)商概念演進過程。在中國政治語境中，政黨協(xié)商是具有特定的內(nèi)涵和界定的，如上文所說，是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的協(xié)商。這里有兩個容易被忽略的關(guān)鍵詞：一個是民主黨派。雖說中國第一個民主黨派產(chǎn)生于1930年 （1928年就有組織活動），但它還只能算黨派的早期組織，并沒有形成一定的規(guī)模。何況中共六大的政治決議案對第三黨做如下斷語：“中國共產(chǎn)黨對于這些所謂 ‘工農(nóng)黨’‘第三黨’等等的任務，就是指斥他們是統(tǒng)治階級的奸細?！保?］1481941年，中國民主政團同盟 （后改為中國民主同盟）的成立，標志著在中國政黨發(fā)展史上完全意義的民主黨派誕生了，政黨協(xié)商的主體力量初步形成。另一個是協(xié)商。所謂協(xié)商，一般意義上是指審議和商討。在討論中，參與的各方可以自由地、公開地表達或傾聽各種不同意見，通過討論或者辯論，達成共識，作出選擇［4］。以此推論，具有里程碑意義的政黨協(xié)商 （時稱政治協(xié)商，為了表述的統(tǒng)一性，文章一律稱政黨協(xié)商）是在1946年的舊政治協(xié)商會議期間，中國共產(chǎn)黨與民盟以及其他民主黨派的協(xié)商合作終于促成有利于人民的政協(xié)決議案的通過，并形成了政黨協(xié)商的一些民主價值，符合民主發(fā)展的政治邏輯。第一，政黨的責任性。政黨的責任性是政黨協(xié)商有效真實的基本前提，也是一個政黨基本的倫理道德的反映。舊政協(xié)會議中，中共和民盟不但認真討論會議中涉及的問題，并一起邀請了34位國內(nèi)有聲望的學者名流，組成政協(xié)代表顧問團，為民盟和中共政協(xié)代表提供咨詢，仔細推敲，反復思量。第二，協(xié)商的透明性。在舊政治協(xié)商會議召開之際，中共與民盟簽訂了合作協(xié)議，對協(xié)商中的一些原則性問題作了明確規(guī)定。雙方代表對每個議題都公開明白地表明態(tài)度，交換意見，拿出各種措施，反復商量才定奪。第三，差異性和共識性。 “同中有異”是協(xié)商的永恒主題。1946年的中共與民盟的協(xié)商，充分體現(xiàn)了協(xié)商過程的差異性和共識性的原則。中共與民盟對有些議題存在不同看法，經(jīng)過協(xié)商，存異求同，達成共識。共識并不是完全的 “一致”，而是多樣性和差異性為存在條件，共識的結(jié)果是差異性的互相包容。如中共對聯(lián)合政府的提議，民盟在某些方面保留了自己的意見就是例證。舊政協(xié)會議上的中共與民盟的協(xié)商，具有協(xié)商主體完整性、協(xié)商過程民主性、協(xié)商價值現(xiàn)代性的特點，這是當代中國語境下政黨協(xié)商的緣起。

其次是價值與程序的融合。政黨協(xié)商在中國啟動后的相當長的時期內(nèi)，并沒有嵌入國家制度之中。原因有兩點。第一，新中國成立前，中國共產(chǎn)黨沒有執(zhí)掌政權(quán)，因此在政黨協(xié)商方面，更多的是在價值層面上展開。第二，新中國成立后，中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌了政權(quán)，但是國家治理的制度化程度不高，人們更多地是從統(tǒng)一戰(zhàn)線的視角來認識政黨協(xié)商，加之運動不斷，而民主黨派的規(guī)模又比較小，建國初期八個民主黨派的總部和省、市組織，全國共371個，僅有成員2516人，平均每個組織只有六個多人。八個民主黨派總部的經(jīng)費開支數(shù)，1955年度決算為73萬多元，1956年預算數(shù)為124萬元，有些地方民主黨派的辦公費不夠開支，政治活動和業(yè)務活動的招待費不能報銷［6］267，民主黨派現(xiàn)實中的困難，限制了他們工作的開展。之后，“左”傾思潮彌漫黨內(nèi)，政治運動接踵而至，民主黨派現(xiàn)實中的困難一直沒有得到解決，而且人數(shù)總量也受到限制，從1957年年初的10萬到反右擴大化后的8萬多，改革開放前只有6萬多了。缺乏社會基礎(chǔ)的黨派很難在政黨協(xié)商中有所作為。同時，建國后的 “左”傾思潮的泛濫，國家治理處在 “人治”模式中，政黨協(xié)商自然無法正常運行。

改革開放后，隨著社會主義民主政治的不斷發(fā)展，中國多黨合作制度的民主化、科學化、制度化水平有很大提升，也為民主黨派的發(fā)展打開了相應的空間。中國共產(chǎn)黨從現(xiàn)代政黨發(fā)展規(guī)律著眼，積極主動地按照民主規(guī)則推進政黨合作與協(xié)商。1989年中共中央頒發(fā) ［1989］14號文件，首次對政黨協(xié)商進行了明確規(guī)范。然而，長時期路徑依賴的習慣不容易打破，在政黨協(xié)商方面，程序虛化現(xiàn)象依舊存在，在某些地方還是相當嚴重，協(xié)商實際是走過場。隨后，經(jīng)過廣泛而深入的調(diào)研，中共中央于2005年頒布了 ［2005］5號文件，此文件對政黨協(xié)商作了程序化規(guī)定，并強調(diào) “政治協(xié)商納入決策程序”。至此，政黨協(xié)商的民主價值融合于民主程序之中，逐步顯示其作為現(xiàn)代化治理形式的作用。2015年 《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》頒布，正式將多黨合作中的政治協(xié)商確定為 “政黨協(xié)商”。此后，中辦又頒布了 《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》，對政黨協(xié)商的形式作了進一步規(guī)范：專題協(xié)商、人事協(xié)商、調(diào)研協(xié)商、約談和書面溝通協(xié)商等形式。當更為明確定義的 “政黨協(xié)商”取代較為廣泛意義的 “政治協(xié)商”，執(zhí)政黨開始自覺地將自己置于制度的約束之下，政黨協(xié)商逐步嵌入國家治理的體系之中，成為民主政治的一種結(jié)構(gòu)。

筆者用較長篇幅談了政黨協(xié)商發(fā)展的歷程，無非要說明兩個問題。第一個問題，我國政黨協(xié)商起始較早，但歷程復雜，實踐也沒有完全展開，理論建構(gòu)尚處在初始階段，制度和程序建設(shè)需要進一步完善。筆者不贊成一些作者把政黨協(xié)商的起始階段前移到與中間黨派的協(xié)商，也不贊成那些認為我國政黨協(xié)商非常成熟的觀點。理論研究需要實事求是。第二個問題，政黨協(xié)商的發(fā)展歷程，是發(fā)展過程中的集合，涉及到制度規(guī)范、法治化推進、程序設(shè)計、觀念變革等一系列要素的問題，政黨協(xié)商的制度化過程契合了國家治理法治化的進程。

（二）追問之諤諤：政黨協(xié)商發(fā)展中存在的問題

筆者在調(diào)研過程中，經(jīng)常有黨派朋友很困惑地說，民主黨派參與的政黨協(xié)商對決策形成到底有多少作用？客觀地說，政黨協(xié)商在發(fā)揮作用方面的確存在 “應然”與 “實然”的差距。而且，人們大抵從統(tǒng)一戰(zhàn)線視角上來理解政黨協(xié)商，而不是從國家治理層面上來把握它，具體表現(xiàn)在參與協(xié)商的執(zhí)政黨和參政黨代表缺乏一定的協(xié)商素養(yǎng)、協(xié)商制度不完善、協(xié)商程序不精致。

1.執(zhí)政黨和參政黨部分干部存在的問題

胡鞍鋼曾將中國的政治決策模式概括為 “咨詢參與型決策模式”。中發(fā) ［2005］5號文件指出，政治協(xié)商納入決策程序?？梢姡h協(xié)商在我國民主政治中的重要地位。但在現(xiàn)實生活中政黨協(xié)商存在著場面熱熱鬧鬧，形式認認真真，過程空空洞洞，結(jié)果隨隨便便的現(xiàn)象。按照 《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，政黨協(xié)商的形式是多樣化的，在地方上，“雙月座談會”是比較制度化的協(xié)商形式。一般在上年末本年頭向黨派征求本年度協(xié)商議題，幾經(jīng)協(xié)商，篩選出六個議題作為雙月座談會的協(xié)商主題。從形式上看，幾經(jīng)反復、上下推敲，程序很到位。但是，在這一過程中卻有幾大“遺漏”。第一，中共官員并沒有把議題的相關(guān)資料全部告知黨派供其參考，黨派所了解的只是一些粗疏的情況，做不到非常清晰的知情明政。第二，黨派收到本年度議題時，是否對每一議題都群策群力，組織本黨派成員進行認真調(diào)研并形成對議題的較為完整的認識呢？據(jù)調(diào)研，看來也沒有。大多是開個座談會收集意見了事。第三，政黨協(xié)商體現(xiàn)的是對公權(quán)力自由裁量權(quán)的制約。作為國家形態(tài)的民主規(guī)范模式延伸的雙月座談會，就應該有合作性博弈的過程，“不怕分歧的觀點，就怕沉默的一致”，甚至應該出現(xiàn)議題被否決場面。但縱觀在各地的 “雙月座談會”上，黨派參與者基本上是對將要付諸決策的議題發(fā)表些咨詢意見。因此有黨派朋友問我，除三峽工程曾被黨派否定過，目前，至少在地方上，中共提出的方案從未被民主黨派否決掉，這究竟是政黨協(xié)商的成效還是遺憾？無關(guān)乎成效和遺憾，但至少說明執(zhí)政黨和參政黨的部分領(lǐng)導在思想理論上并沒有把政黨協(xié)商看成是國家治理的主要形式，是通過協(xié)商進行控權(quán)的制度化約束，依舊把政黨協(xié)商納入統(tǒng)戰(zhàn)咨詢的范疇，統(tǒng)戰(zhàn)層面上的“咨詢”與 “咨詢參與型決策”是兩個概念。

從執(zhí)政黨方面看，首先，部分領(lǐng)導缺乏現(xiàn)代思維，難以擺脫傳統(tǒng)決策的路徑依賴。部分領(lǐng)導在“高起點、大手筆”思想主導下，認為協(xié)商會影響政治效率，如徐根興指出，有著對時間與速度的焦慮［7］，所以采取了 “走過場”的方式，既能應付制度安排的需要，又能快速落實方案。但在社會轉(zhuǎn)型過程中，傳統(tǒng)的方式已經(jīng)失去效用，同時現(xiàn)代化發(fā)展中出現(xiàn)的新的利益群體和社會矛盾，對社會公共產(chǎn)品具有不同的訴求，單靠一個政黨來充當民眾參與政治的工具顯然是不夠的，需要多黨派作為溝通政府與社會的橋梁，“共產(chǎn)黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題出主意”。這樣 “制定的方針政策會比較恰當，即使發(fā)生問題也比較容易糾正”［8］。決策失誤是造成治理問題的重要原因，政黨協(xié)商就是避免決策失誤的一種民主治理形式，是避免決策浪漫化的好途徑。

其次，官本位觀念作祟。吉爾說過，民主鞏固是將民主的程序鑲嵌在基礎(chǔ)建設(shè)之中，如同一種政治生活方式。政黨協(xié)商是否已經(jīng)鑲嵌在我們國家制度之中，成為一種常識，一種政治生活的常態(tài)呢？顯然在 “常識”和 “常態(tài)”層面是需要努力的。因為中共黨內(nèi)部分領(lǐng)導存在著 “官本位”意識，民主意識缺乏，甚至很討厭與黨外人士協(xié)商辦事，認為是一種麻煩，不能自覺地將自己置于制度的約束之下，這對把政黨協(xié)商鑲嵌在國家制度中起到阻礙作用。

從參政黨方面看，首先，缺乏政黨意識是重要因素。在多黨合作的框架中，民主黨派的政黨意識和政黨責任性亟需提升。在政黨協(xié)商的過程，中共與民主黨派都是協(xié)商的主體，當然在權(quán)力配置上存在著差別，中共享有執(zhí)政權(quán)，民主黨派享有參政權(quán)，換言之，就是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。權(quán)力與權(quán)利平衡運轉(zhuǎn)狀況，不但是衡量國家治理現(xiàn)代化的重要標尺，而且也關(guān)系到執(zhí)政黨創(chuàng)新能力的發(fā)揮。只有從權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力設(shè)置上得到有效制衡，才能從制度上對權(quán)力進行有效制約，這也是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。政黨協(xié)商就是權(quán)利對權(quán)力制約的過程，所以協(xié)商就是治理的重要形式，它以某種方式預先為權(quán)力的實施制定了程序。同時，中共改善治理的最大動力來自參政黨和社會力量的推動，沒有參政黨的參政議政和有效監(jiān)督，特別是在政黨協(xié)商過程中進行合作性博弈，很可能會造成創(chuàng)新動力的不足。因此民主黨派應該有政黨自覺。但從政黨協(xié)商中產(chǎn)生的一些問題分析，首先的問題是民主黨派部分成員缺乏政黨意識。有的以一種敷衍態(tài)度來參加協(xié)商，沒有深入的調(diào)研和嚴肅的思考，隨便提幾條不痛不癢的 “建議”；有的以地方負責人的度量為軸心，選擇性地談些 “建設(shè)性意見”；有的則是 “低質(zhì)量的響應者”，純粹是 “為賦新曲強編詞”。在某些黨派干部的認知邏輯中，協(xié)商過程只是對權(quán)力執(zhí)掌者的 “領(lǐng)導意志”的詮釋和確認，只是顯示一種姿態(tài)而已。部分黨派領(lǐng)導缺乏政黨責任心，不能履行參政黨的義務和權(quán)利，使得政黨協(xié)商的合法性受到影響。

其次，協(xié)商能力缺乏。協(xié)商是門專業(yè)性很強的政治工作，不但需要視野、思維，而且還需要組織能力和社會活動能力等。民主黨派的干部大多數(shù)是社會各行各業(yè)的精英，專業(yè)業(yè)務能力極強，但業(yè)務精英并不代表是政治精英、社會精英。從成長經(jīng)歷看，他們與中共干部的成長路徑具有一定的差異性，特有的經(jīng)歷造就他們長的是技術(shù)理性，短的是社會政治理性。善于從技術(shù)層面提建議、談問題，鮮于從社會政治角度來審視協(xié)商的內(nèi)容。從現(xiàn)實狀況看，他們大多不是處在管理的第一線，無法對政治經(jīng)濟發(fā)展全局性問題有深刻的了解，有些專業(yè)性的問題更難以置喙。主客觀因素使得他們在組織能力、社會活動能力以及戰(zhàn)略思維能力等方面存在著不足。

2.制度不完善，程序設(shè)計有疏漏

在 《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中，對政黨協(xié)商方面提出了制度建設(shè)方面的要求。在 “繼續(xù)探索規(guī)范政黨協(xié)商形式”方面，不但對協(xié)商的形式進行規(guī)范，而且還對不同協(xié)商形式的主持方進行了規(guī)范，并強調(diào)了政黨協(xié)商保障機制建設(shè)的重要性。這些屬于制度和程序方面的建設(shè)，是多黨合作制度制度化的體現(xiàn)。然而，從國家治理現(xiàn)代化要求和政治文明建設(shè)的要求來分析，政黨協(xié)商的制度化程度還是有一定落差的。

首先，制度制定過于原則，缺乏量化規(guī)范。談到制度，不能不問一個最根本的問題，我們何以需要制度？從根本上來說，制度的目的是為不同利益者建立一種共同利益的最大化。因此，我們需要的制度必然有制度糾錯的功能。政黨協(xié)商的制度安排，必然也包含著糾錯的功能。然而，因為過于原則的規(guī)定，使得在協(xié)商過程中應有的糾錯張力轉(zhuǎn)為溫情脈脈的情感交流。中發(fā) ［1989］14號文件對政黨協(xié)商的內(nèi)容只是籠統(tǒng)地規(guī)定為 “大政方針”“傳達重要文件”“民主黨派、無黨派人士提出政策性建議或討論某些專題”［9］。中發(fā) ［2005］5號文件對政黨協(xié)商 （文件稱為政治協(xié)商）的內(nèi)容、形式和程序作了原則規(guī)定。關(guān)于協(xié)商內(nèi)容有了較為明確的規(guī)定：重要文件、重要人選、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃、重大問題、重要情況，等等，都稱之為重要，如何納入 “重要和重大”的范圍，文件并沒有量化規(guī)定。2015年中共中央頒布的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》雖然規(guī)范了各種協(xié)商所承載的內(nèi)容，但是也是粗線條地進行闡述，如：完善協(xié)商的會議形式，就黨和國家重要方針政策、重大問題召開專題協(xié)商座談會。于是，各地根據(jù)中央文件精神，頒發(fā)的各地關(guān)于協(xié)商的有關(guān)細則，也以 “重大”兩字一言蔽之。沒有具體量化規(guī)定，“重大”就如橡皮筋，收縮性太大。協(xié)商有適量性要求，那么究竟哪些 “重大”能進入“適量”之中，在一定程度上還是由權(quán)力部門裁定了。

其次，關(guān)于座談會的制度安排不當。座談會是政黨協(xié)商最為普遍的形式。但這種形式在具體實施中，卻存在制度安排不當?shù)膯栴}。以座談會形式進行的政黨協(xié)商，是政黨之間最直接，也是較為重要的協(xié)商。作為執(zhí)政黨與參政黨進行座談協(xié)商的具體聯(lián)系組織與工作落實在統(tǒng)戰(zhàn)部，有些地方是由統(tǒng)戰(zhàn)部交與黨派處負責。這樣的安排就會出現(xiàn)兩個問題。一是權(quán)限運用的制約。拿 “雙月座談會”舉例，參與雙月座談的一方是黨派成員，另一方是黨委和政府部門的實權(quán)人物，統(tǒng)戰(zhàn)部接受黨委的委托進行協(xié)調(diào)。但在與黨委和政府有關(guān)部門通氣時，在為協(xié)商進行材料準備、組織聯(lián)系、人員通知等方面還是受到種種限制，統(tǒng)戰(zhàn)部在準備協(xié)商過程中無法對實權(quán)部門提出權(quán)威性的要求。二是本身能力與履職的要求有較大差距。統(tǒng)戰(zhàn)部人員不多，平時的日常工作就非常繁瑣，條線多，任務重。除去日常工作又要承擔座談會的具體工作，未免會出現(xiàn)能力不足和精力不夠的狀況，這在一定程度上會影響座談會的實效性。

第三，程序設(shè)置有虛化現(xiàn)象。哈貝馬斯說過，民主就像一個旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過程。離開了這個旋轉(zhuǎn)的過程，民主政治這個陀螺就會倒下。在這個旋轉(zhuǎn)的過程中程序的作用是至關(guān)重要的。程序，是政黨協(xié)商的一個重要保障。從目前政黨協(xié)商的實踐看，基本上都設(shè)置了程序，協(xié)商過程也是按照程序運轉(zhuǎn)。但是，程序設(shè)置有基本原則：公開性原則、正義性原則、監(jiān)督性原則。如果程序抽離了這三條原則，那么，程序雖有，但靈魂沒有了，程序虛化了。客觀地說，有些地方的確出現(xiàn)了程序虛化的現(xiàn)象。一是對全年的協(xié)商議題的確定缺乏嚴格科學的程序規(guī)范。不少地方都在 “兩會”后確定了下一年的協(xié)商議題，再下發(fā)各黨派和工商聯(lián)討論確定?？雌饋硎亲叱绦虼_定議題的，但是，這些議題確定的民主性程度有多大，主導者的主觀意愿占有多大比重？確定協(xié)商議題背后的民意基礎(chǔ)如何保證？二是 “政治協(xié)商納入決策程序”是政黨協(xié)商的一條重要原則。從這條原則出發(fā)，協(xié)商的內(nèi)容應該都是與重大決策事項有關(guān)，那么進入?yún)f(xié)商的議題是否都符合 “重大決策”范圍？對此又有誰來進行監(jiān)督？三是協(xié)商過程應該包括意見反饋和監(jiān)督實施兩個環(huán)節(jié)。但事實上這兩個環(huán)節(jié)是比較薄弱的。筆者了解到，反饋是有的，但很少有對反饋的追蹤落實，而且走形式的反饋并不在少數(shù)。另外，協(xié)商的監(jiān)督機制 （包括評價體系）尚未完全形成。協(xié)商過程和協(xié)商議題的實施缺乏有效的監(jiān)督。當然，一方面沒有明確誰是監(jiān)督的主體，另一方面也沒有可操作性的制度安排，使得在政黨協(xié)商上的價值追求達不到理想的高度。加之評價體系過于籠統(tǒng)，缺少定量分析，大多是定性評述，彈性過大的評價體系弱化了監(jiān)督力度。四是在有些協(xié)商座談會上，缺乏真正平等和民主的氣氛。比如，在座談會上，一般都是黨委領(lǐng)導人主持開場，會議結(jié)束時，又是領(lǐng)導人作會議總結(jié)，整個座談會的聚焦點在中共黨政領(lǐng)導人身上。我曾經(jīng)對此詢問過相關(guān)人士，提出領(lǐng)導人能不能少點講話，多留點時間給黨派成員。得到的回答是，如果黨委領(lǐng)導人缺少講話環(huán)節(jié)，會使黨派成員認為不受重視。種種問題，都對政黨協(xié)商的民主化、制度化、科學化的發(fā)展起到阻礙作用。

三、以提升國家治理能力現(xiàn)代化為基點，推進政黨協(xié)商的科學發(fā)展

中國的政黨在合作的基礎(chǔ)上以 “協(xié)商促治理”維護和實現(xiàn)社會的最大公約數(shù)，踐行治理民主。米勒認為，當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——作出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的［10］。在中國多黨合作制度的框架中進行的政黨協(xié)商，是兼具價值與形式的民主實踐活動。因此，很好地談論其在實踐過程存在的問題并提出解決問題的方法，是提升治理能力的有效途徑。

（一）實踐之樹長青：理論研究要從準寬深三個維度展開

馬克思說，理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的本質(zhì)。所以，理論上的清醒是很重要的。俞可平說，我國政治學界關(guān)于協(xié)商民主的研究和討論是最近這些年的事情。我們對協(xié)商民主的探索才剛剛開始。在理論上，我們還缺乏系統(tǒng)的理論建構(gòu)；在實踐上，我們還缺乏完善的制度機制［11］。政黨協(xié)商雖然起步較早，但歷程坎坷，理論上也沒有很好展開。缺乏思想理論的準備，政黨協(xié)商在運轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn) “空轉(zhuǎn)”就難以避免。筆者翻閱了近來關(guān)于 “政黨協(xié)商”的文章，發(fā)現(xiàn)在政黨協(xié)商研究上存在著三方面問題：概念不清、視野不寬、不接地氣。因此，理論研究概念的準確性、研究視野的寬廣性和對政黨協(xié)商現(xiàn)狀的深入調(diào)研是非常重要的。

首先，要 “準”。就是理論框架中的概念要準確。理論是實踐的眼睛，理論上的混亂必然造成實踐上的盲目。首先，在多黨合作制度框架下的政黨協(xié)商，必須有個合理的理論結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部的定義、概念必須清晰，否則就會自相矛盾造成混亂，如有些文章把政黨協(xié)商理論的提出追源到中共二大，政黨協(xié)商的實踐上溯到第一次國共合作時期國民黨與共產(chǎn)黨的合作。這種對政黨協(xié)商進行如此寬泛的理解是極不妥當?shù)?。按此邏輯推論，豈不是民國初年統(tǒng)一黨、共和黨、民主黨和國民黨在議會中也進行“政黨協(xié)商”？再大膽點簡直可以直指清末資政院的“政黨協(xié)商”了。概念是理論的組成部分，對概念必須作嚴謹?shù)亩x，不作簡單化的假設(shè)和浪漫的演義。概念的模糊不利于理論的科學發(fā)展，更不利于實踐的推進。因此，我們對政黨協(xié)商理論框架中的概念、范疇、邏輯等要進行很好的研究，力求準確性。另外，對政黨協(xié)商理論的外部概念也要梳理清楚。政黨協(xié)商是個過程的聚合，涉及到一系列要素的問題。重視研究和厘清這些外部概念，有利于開發(fā)理論資源和進行理論創(chuàng)新。

其次，要 “寬”。政黨協(xié)商理論的研究要開拓視野，要有世界視野。20世紀后期，西方政治理論的重要發(fā)展是協(xié)商民主理論的興起，其協(xié)商模式和發(fā)展路徑與我國的政黨協(xié)商有不同之處。西方的協(xié)商民主雖然有其自身的特點，比如西方協(xié)商民主中對 “慎思”的詮釋，對 “包容”“平等”“公開”以及對協(xié)商參與者的智識能力和道德水平的重視，對協(xié)商主體不平等現(xiàn)象的研究等，都值得我們學習和借鑒。誠然，我們不能完全用西方的協(xié)商民主的標準來衡量和裁剪我國政黨協(xié)商的圖景，但是我們依舊可以借鑒西方協(xié)商民主理論的優(yōu)秀成果，并對此進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的學習和運用。

再次，要 “深”。“深”是指要深入實踐，掌握新情況，找準存在的現(xiàn)實問題?！罢{(diào)查”要與 “研究”相結(jié)合，這也是馬克思唯物主義思想路線在理論研究中的體現(xiàn)。馬克思說：“研究必須充分地占有材料，分析它的各種發(fā)展形式，探索這些形式的內(nèi)在聯(lián)系。只有這項工作完成以后，現(xiàn)實的運動才能適當?shù)財⑹龀鰜??！保?2］有的研究者只注重 “文獻研究法”，甚至從幾年前發(fā)表的文章中尋找 “理論依據(jù)”，把早已解決的問題當成新問題提出來進行討論。這種閉門造車式的研究方法應該杜絕。研究者要了解政黨協(xié)商的全過程，既要了解地方黨委的情況，也要了解民主黨派組織參加協(xié)商的情況，要跟蹤協(xié)商的全過程，準確、全面、透徹地了解政黨協(xié)商真實狀態(tài)，掌握第一手材料。同時，掌握了一手材料之后，就要認真地進行研究。此時，既要參考相關(guān)文獻，也要進行一番把調(diào)研的材料進行比較、分析的工作，把零亂的材料系統(tǒng)化，把散亂的認識深刻化，“由此及彼，由表及里”揭示問題的本質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上提出自己的見解。

（二）規(guī)范與制約的路徑：在民主過程中提升制度和程序的能力

哈貝馬斯說，公共領(lǐng)域的交流結(jié)構(gòu)減輕了公眾決策的負擔，因為 “延期決策留給制度化的政治進程”［13］。政黨協(xié)商建立的交流結(jié)構(gòu)能否對優(yōu)化決策起到積極作用，修補制度和程序中的漏洞，提升制度和程序的能力是非常關(guān)鍵的。

首先，要避免 “制度錯位”的現(xiàn)象，也就是對原有制度進行梳理和修正。自頒布中發(fā) ［1989］14號文件和 ［2005］5號文件后，從中央到地方都制定了不少關(guān)于政黨協(xié)商的制度和規(guī)定，政黨協(xié)商走上了規(guī)范化之路。但進入新的制度環(huán)境后，在1989年和2005年制定的一些制度和程序，極有可能會產(chǎn)生制度時間與空間相對不一致的現(xiàn)象。比如大多數(shù)地區(qū)在 “雙月座談會”的程序設(shè)置中，都有執(zhí)政黨領(lǐng)導在會前動員、會后總結(jié)的安排，現(xiàn)在看來完全可以省略這一環(huán)節(jié)。類似種種，不一一例舉。

其次，要完善政黨協(xié)商的制度和程序。習近平指出，政治協(xié)商，主要是中國共產(chǎn)黨同民主黨派協(xié)商。協(xié)商就要誠心誠意，認認真真、滿腔熱情聽取意見和建議，不能想起了、有空了、拖不過去了才協(xié)商。要完善政黨協(xié)商的內(nèi)容和形式，建立健全知情和反饋機制，增加討論交流的平臺和機會。協(xié)商中不要各說各話、流于形式，要有互動、有商量，使協(xié)商對凝聚共識、優(yōu)化決策起到作用。要在新的環(huán)境中發(fā)揮政黨協(xié)商的作用，完善相關(guān)制度和程序是非常重要的。一是要擴大民主黨派的知情渠道。在程序設(shè)計上保證參政黨獲得資源的途徑的暢通，目標要明確。參與的各方能夠有平等的機會以接觸有關(guān)議題的信息。如果沒有寬暢的信息渠道，參政黨的協(xié)商能力就會打折扣，協(xié)商就不能做到平等，這樣的協(xié)商也失去了實質(zhì)意義。同時，要對 “情況通報”制度作具體規(guī)范，不但要有情況通報的規(guī)范，也要有對情況不作詳細具體通報的處理，筆者認為可以 “瀆職”來處罰。二是建立健全政黨協(xié)商的反饋機制和監(jiān)督機制。政黨協(xié)商應該是一個過程，協(xié)商過后需要回應、反饋和修正。如果把協(xié)商看成隨著座談會的結(jié)束而使命完成，這實際上也是程序虛化的表現(xiàn)。真正的協(xié)商必須有回應性，也就是反饋機制。如果沒有回應性，根本就不是協(xié)商，只能是通報會和解釋會。因此，對政治討論的內(nèi)容認真地進行回應，也是政黨協(xié)商的組成部分。協(xié)商的回應性對決策的科學化和民主化是有益的推動。

是否具備有效的監(jiān)督機制，這是檢驗政黨協(xié)商民主性、科學性的又一重要標尺。政黨協(xié)商是治理民主的實現(xiàn)形式，“不僅在事后對政治權(quán)力的行使進行監(jiān)督控制，而且以某種方式預先為行政權(quán)力的實施編制好了程序”［14］。因此，政黨協(xié)商不僅是對權(quán)力制約的制度安排，也是將 “民意輸入”轉(zhuǎn)為“政策輸出”的過程，體現(xiàn)了執(zhí)政黨 “執(zhí)政為民”和參政黨 “參政為民”的價值取向。是否做到，必須通過監(jiān)督機制才能保證。建立健全有效的監(jiān)督機制，一是要透明公開，每次協(xié)商都應該通過相應媒體報道，交給民眾評議，壓縮黨政機關(guān)自由裁量的空間。二是要有辯論平臺。為什么要協(xié)商，就是代表不同利益群體審議決策議題。差異性是協(xié)商的一個前提。因此，要設(shè)置程序清晰、公開和辯論機制，適度辯論也是監(jiān)督的一種方式。三是要有明確的評價體系。每次協(xié)商都要有較為具體的評價體系，由相關(guān)的民主黨派成員和無黨派人士對形成的決策進行評價檢查，再把評價結(jié)果公布于眾，由相關(guān)民眾來檢驗協(xié)商的成果。只有建立健全監(jiān)督機制，不但可以避免政黨協(xié)商走過場的現(xiàn)象發(fā)生，也使執(zhí)政黨和參政黨 （主要指各級地方組織）對提高自身能力有緊迫感。

國家治理作為一種政治管理，是通過合作、協(xié)商，在管理過程中改變了權(quán)力運行的單一性軌跡，呈現(xiàn)出多向度的狀態(tài)，在某種意義上擴大和增加了政治參與的廣度與深度。治理民主是中國政黨政治的特點，政黨協(xié)商不但是中國合作型政黨制度的根本屬性，也是其運行的基本形式。提升了政黨協(xié)商的科學性和民主性，也就夯實了國家治理體系的制度基礎(chǔ)。

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（責任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.02.021

D621

A

1672-0911（2016）02-0021-09

2015-12-20

楊愛珍 （1952-），女，上海市社會主義學院教授。