財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建管工作探析

趙和松，劉圓圓

（1. 水利部水利信息中心，北京 100053；2. 水利部國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目辦公室，北京 100053）

財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建管工作探析

趙和松1，劉圓圓2

（1. 水利部水利信息中心，北京 100053；2. 水利部國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目辦公室，北京 100053）

結(jié)合國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)比財(cái)政性和基建性水利信息化項(xiàng)目在法規(guī)依據(jù)、立項(xiàng)程序、法人構(gòu)成、驗(yàn)收組織和后評(píng)價(jià)等方面的不同特點(diǎn)，分析財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建設(shè)管理工作難點(diǎn)及原因，主要受項(xiàng)目總體控制力度弱，各地特殊情況影響大，項(xiàng)目變更難以掌握，項(xiàng)目質(zhì)量控制難度大等因素影響。有針對(duì)性地提出加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理的工作要點(diǎn)，提出完善項(xiàng)目建設(shè)管理法規(guī)制度的意見(jiàn)建議，主要包括強(qiáng)化項(xiàng)目組織領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)，完善項(xiàng)目建管工作法規(guī)制度，加大項(xiàng)目技術(shù)統(tǒng)籌力度，重視項(xiàng)目進(jìn)度管理和嚴(yán)格把好項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)口等?？蔀榻窈笞龊秘?cái)政性水利信息化項(xiàng)目建設(shè)管理工作提供借鑒。

財(cái)政性項(xiàng)目；水利信息化項(xiàng)目；立項(xiàng)程序；預(yù)算管理；建設(shè)管理

0 引言

《水利信息化建設(shè)與管理辦法》第 9 條規(guī)定：水利信息化建設(shè)按照水利部基本建設(shè)及預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定，履行相應(yīng)的立項(xiàng)程序[1]。因此，根據(jù)前期立項(xiàng)程序不同，水利信息化項(xiàng)目可分為按照基本建設(shè)程序立項(xiàng)的水利信息化項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱基建性水利信息化項(xiàng)目）和按照預(yù)算管理程序立項(xiàng)的水利信息化項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目）。由于2 類項(xiàng)目法規(guī)依據(jù)、立項(xiàng)程序、建管要求等不盡相同，導(dǎo)致 2 類項(xiàng)目的建設(shè)管理工作程序、方法存在較大差異。按基本建設(shè)程序立項(xiàng)是水利信息化項(xiàng)目建設(shè)的主途徑，在長(zhǎng)期的項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中，已經(jīng)形成了比較系列完整的項(xiàng)目建管制度和方法。近年來(lái)，也陸續(xù)出現(xiàn)一些按照預(yù)算管理程序立項(xiàng)的水利信息化項(xiàng)目，其中國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目為典型代表，是水利信息化項(xiàng)目建設(shè)管理模式的創(chuàng)新和拓展。為今后更好地做好財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建設(shè)管理工作，結(jié)合水資源監(jiān)控項(xiàng)目建管工作實(shí)踐，對(duì)財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建管工作規(guī)律進(jìn)行初步探析。

1 財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目主要特點(diǎn)

財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目與基建性水利信息化項(xiàng)目相比，有以下幾項(xiàng)不同：

1）2 類項(xiàng)目法規(guī)依據(jù)不同。基建性水利信息化項(xiàng)目建管工作主要依據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》、《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》、《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》、《水利基本建設(shè)投資計(jì)劃管理暫行辦法》、《水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)暫行辦法》、《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》、《水利工程建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)定》等法規(guī)制度。財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建設(shè)管工作主要依據(jù)《中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》、《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》、《中央分成水資源費(fèi)使用管理暫行辦法》、《水利部中央級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理細(xì)則（試行）》、《水利部中央級(jí)預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收管理暫行辦法》等法規(guī)制度。

2）2 類項(xiàng)目立項(xiàng)程序不同。水利信息化項(xiàng)目前期立項(xiàng)均在國(guó)家有關(guān)和全國(guó)水利等信息化規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行?；ㄐ运畔⒒?xiàng)目按基本建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)程序，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)審批，一般經(jīng)過(guò)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、開(kāi)工報(bào)告或施工許可等前期工作文件的審批程序[2]。財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目按中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理程序，由財(cái)政部審批，一般經(jīng)過(guò)編制項(xiàng)目申報(bào)書(shū)、項(xiàng)目可行性報(bào)告，水利部組織項(xiàng)目審核，納入水利部、財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)，財(cái)政部批復(fù)年度項(xiàng)目預(yù)算等程序[3]。

3）2 類項(xiàng)目法人構(gòu)成不同。基建性水利信息化項(xiàng)目一般只設(shè) 1 個(gè)項(xiàng)目法人；財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目每個(gè)獨(dú)立的預(yù)算單位即為 1 個(gè)法人，如國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目在全國(guó)范圍涉及的項(xiàng)目法人共120 多個(gè)。

4）2 類項(xiàng)目驗(yàn)收組織不同?；ㄐ运畔⒒?xiàng)目一般由建管部門(mén)牽頭組織對(duì)總體項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收[4]；財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目則由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭組織，只對(duì)本部門(mén)預(yù)算范圍內(nèi)項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行終驗(yàn)[5]，如：國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目終驗(yàn)分為水利部和地方 2 個(gè)項(xiàng)目終驗(yàn)。

5）2 類項(xiàng)目驗(yàn)收后評(píng)價(jià)不同。為加強(qiáng)和改進(jìn)項(xiàng)目管理，提高決策水平和投資效益，基建性水利信息化項(xiàng)目建成運(yùn)行后，由項(xiàng)目審批部門(mén)組織具備相應(yīng)資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)照項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)文件、批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)文件的主要內(nèi)容開(kāi)展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目一般由財(cái)政和預(yù)算部門(mén)（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)和合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)[6]。

2 財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建管難點(diǎn)分析

財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目具有法人眾多、實(shí)施分散的特點(diǎn)，使得項(xiàng)目在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、質(zhì)量管控、進(jìn)度控制、組織協(xié)調(diào)等方面呈現(xiàn)出一定的執(zhí)行難度，成因主要有以下 4 個(gè)方面：

1）項(xiàng)目總體控制力度弱。在財(cái)政性項(xiàng)目中，項(xiàng)目實(shí)施單位是項(xiàng)目法人，而水利部層面成立的項(xiàng)目辦公室不具備法人資格，只是協(xié)調(diào)性質(zhì)組織，對(duì)各地項(xiàng)目預(yù)算安排、實(shí)施方案制定、招投標(biāo)組織、工作進(jìn)度管理、承包商選擇等都缺乏有效的管理手段，難以控制各地項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)度。

2）受各地特殊情況影響大。財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目中的省級(jí)項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源于轉(zhuǎn)移支付的中央和地方配套的財(cái)政資金，需按省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目管理程序立項(xiàng)，受各省財(cái)政政策、投資規(guī)模、項(xiàng)目統(tǒng)籌、人員變動(dòng)及其他因素影響，易造成項(xiàng)目資金到位晚，配套資金保障難，立項(xiàng)審批過(guò)程長(zhǎng)，招投標(biāo)程序繁等問(wèn)題，進(jìn)而影響項(xiàng)目進(jìn)度和建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3）項(xiàng)目變更難以掌握。由于財(cái)政項(xiàng)目的特殊性，由水利部下達(dá)的財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目總體實(shí)施方案只相當(dāng)于項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，各地實(shí)施的項(xiàng)目?jī)?nèi)容主要依據(jù)年度預(yù)算實(shí)施方案，該方案的審查重點(diǎn)是預(yù)算額，對(duì)建設(shè)目標(biāo)、內(nèi)容和技術(shù)要求相對(duì)寬松，容易出現(xiàn)與實(shí)施方案不一致的現(xiàn)象。

4）項(xiàng)目質(zhì)量控制難度大。由于各地單獨(dú)組織招標(biāo)，對(duì)投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)要求、評(píng)標(biāo)辦法不同，有的地方完全按最低價(jià)中標(biāo)，工程施工企業(yè)龐雜、能力參差不齊，加上各地分散組織項(xiàng)目監(jiān)理和驗(yàn)收，對(duì)驗(yàn)收質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)把控尺度不同，導(dǎo)致各地項(xiàng)目成果質(zhì)量差別較大。

3 財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建管工作要點(diǎn)

針對(duì)財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目特點(diǎn)和難點(diǎn)，參考國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)做法，在項(xiàng)目建管實(shí)踐中，要重點(diǎn)抓好以下 5 個(gè)要點(diǎn)：

1）要強(qiáng)化項(xiàng)目組織領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)。建立自上而下、組成完整、責(zé)任明確的項(xiàng)目組織領(lǐng)導(dǎo)體系，是保證財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建管工作有序展開(kāi)和項(xiàng)目建設(shè)穩(wěn)步實(shí)施的關(guān)鍵。國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前，分別在水利部、流域管理機(jī)構(gòu)和省水利部門(mén)成立了項(xiàng)目管理辦公室，在項(xiàng)目具體實(shí)施單位建立了項(xiàng)目工作組，成員來(lái)自與建設(shè)內(nèi)容相關(guān)的各業(yè)務(wù)部門(mén)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和組織實(shí)施工作，為項(xiàng)目的有效實(shí)施提供有力的組織保證[7]。

2）要完善項(xiàng)目建管工作法規(guī)制度。盡管在對(duì)財(cái)政性項(xiàng)目的管理上，財(cái)政部和水利部已出臺(tái)很多建管法規(guī)，但有些法規(guī)條款只規(guī)定了原則性程序和要求，難以用來(lái)具體指導(dǎo)財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建管工作，需要有針對(duì)性地出臺(tái)專項(xiàng)法規(guī)。針對(duì)國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政部、水利部出臺(tái)了項(xiàng)目管理辦法，水利部辦公廳出臺(tái)了項(xiàng)目檔案管理辦法和驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則，為項(xiàng)目實(shí)施提供了明確具體的規(guī)范[7]。

3）要加大項(xiàng)目技術(shù)統(tǒng)籌力度。由于分散實(shí)施的特點(diǎn)，財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目要完成總體目標(biāo)任務(wù)，形成業(yè)務(wù)貫通、數(shù)據(jù)共享的全國(guó)性業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，需要加大技術(shù)統(tǒng)籌力度。加大對(duì)各地技術(shù)設(shè)計(jì)、年度預(yù)算實(shí)施等方案的指導(dǎo)和審查力度，有針對(duì)性地出臺(tái)關(guān)鍵技術(shù)指南和重要環(huán)節(jié)技術(shù)規(guī)范；統(tǒng)一開(kāi)發(fā)通用性軟件模塊和數(shù)據(jù)庫(kù)，集中整理和分發(fā)全局性基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)工作等[7]。

4）要重視項(xiàng)目進(jìn)度管理。保持各地項(xiàng)目相對(duì)同步的工程進(jìn)度，是財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目建管工作的難點(diǎn)。組織關(guān)鍵技術(shù)統(tǒng)一研究和關(guān)鍵設(shè)備集中選型，以減少各地項(xiàng)目工作環(huán)節(jié)和實(shí)施時(shí)間；開(kāi)發(fā)項(xiàng)目管理系統(tǒng)，對(duì)各地項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、完成情況、工作和資金支付進(jìn)度等實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一管理，用信息化手段提升建管效率；建立各地項(xiàng)目對(duì)口責(zé)任人制度，加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)度檢查督導(dǎo)，按照“一地一策”思路重點(diǎn)幫扶進(jìn)度落后單位；建立進(jìn)度考核制度，按照目標(biāo)任務(wù)完成量、資金支付進(jìn)度等，構(gòu)建多層次指標(biāo)體系，按月考核打分，并通報(bào)單位主管領(lǐng)導(dǎo)，多措并舉，有效推動(dòng)各地項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

5）要嚴(yán)格把好項(xiàng)目質(zhì)量關(guān)口。加強(qiáng)財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目質(zhì)量管理，需從嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)口入手。成立項(xiàng)目專家委員會(huì)，為各地方案設(shè)計(jì)、技術(shù)路線選擇、設(shè)備選型等工作提供指導(dǎo)咨詢；組織專家現(xiàn)場(chǎng)檢查幫扶，解決技術(shù)難題；參與各級(jí)項(xiàng)目驗(yàn)收、評(píng)估，嚴(yán)格審查建設(shè)質(zhì)量；嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目監(jiān)理制度，水利部項(xiàng)目盡量安排統(tǒng)一監(jiān)理，發(fā)布統(tǒng)一的項(xiàng)目監(jiān)理工作指南，明確項(xiàng)目監(jiān)理程序要求，提高各地項(xiàng)目監(jiān)理質(zhì)量監(jiān)督水平；高度重視信息網(wǎng)絡(luò)安全工作，以信息網(wǎng)絡(luò)安全為抓手，積極推進(jìn)信息資源整合共享，防止出現(xiàn)新的信息“孤島”，堅(jiān)決杜絕脫離總體安全防范體系的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。

4 結(jié)語(yǔ)

財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)維經(jīng)費(fèi)保障方面的優(yōu)勢(shì)，使其越來(lái)越受重視，必將成為水利信息化項(xiàng)目建設(shè)模式的重要補(bǔ)充。通過(guò)對(duì)財(cái)政性水利信息化項(xiàng)目主要特點(diǎn)、難點(diǎn)的分析，提出了加強(qiáng)建管工作要點(diǎn)，對(duì)今后同類項(xiàng)目建設(shè)具有借鑒意義。今后應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政性水信息化項(xiàng)目建管制度化建設(shè)，具體包括：1）加強(qiáng)省級(jí)項(xiàng)目年度建設(shè)內(nèi)容和預(yù)算實(shí)施方案的審查審批工作，完善項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容變更審批規(guī)定，確保項(xiàng)目總目標(biāo)任務(wù)在省級(jí)項(xiàng)目建設(shè)中得到堅(jiān)決落實(shí)；2）完善項(xiàng)目驗(yàn)收、評(píng)估辦法，重點(diǎn)是流域項(xiàng)目年度任務(wù)完成情況驗(yàn)收和省級(jí)項(xiàng)目年度建設(shè)成果評(píng)估，以加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)期間的管理，確保項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量符合總體實(shí)施方案的要求；3）充分發(fā)揮項(xiàng)目總集成商、監(jiān)理代表的作用，形成地方項(xiàng)目有效管控和評(píng)價(jià)機(jī)制，用數(shù)據(jù)指標(biāo)和量化評(píng)價(jià)結(jié)果，全過(guò)程客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量進(jìn)度。

[1] 中華人民共和國(guó)水利部.水利信息化建設(shè)與管理辦法（水信息 [2016] 196 號(hào)）[A]. 北京：中華人民共和國(guó)水利部，2016: 4-5.

[2] 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì). 中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法（發(fā)改委 2014 年第 7 號(hào)令）[A]. 北京：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2014: 2-5.

[3] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部，水利部. 中央分成水資源費(fèi)使用管理暫行辦法（財(cái)農(nóng) [2011] 24 號(hào)）[A]. 北京：中華人民共和國(guó)水利部，2011: 5.

[4] 中華人民共和國(guó)水利部. 水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定（水利部 2006 年第 30 號(hào)令）[A]. 北京：中華人民共和國(guó)水利部，2006: 4.

[5] 水利部財(cái)務(wù)司. 水利部中央級(jí)預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收管理暫行辦法（水財(cái)務(wù) [2012] 166 號(hào)）[A]. 北京：中華人民共和國(guó)水利部，2012: 4.

[6] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部. 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法（財(cái)預(yù) [2011] 285 號(hào)）[A]. 北京：中華人民共和國(guó)財(cái)政部，2011: 3-4.

[7] 蔡陽(yáng). 國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目（2012—2014 年）總結(jié)報(bào)告[R]. 北京：水利部水利信息中心，2016: 10-24.

Study on Construction and Management Work of Financial Water Resource Informatization Project

ZHAO Hesong1, LIU Yuanyuan2
(1. Water Information Center, the Ministry of Water Resources, Beijing 100053, China; 2. National Water Resources Monitoring and Controlling Ability Construction Project Office, the Ministry of Water Resources, Beijing 100053, China)

With management experiences of national water source monitoring capacity building project, the papercompares the difference between financial and infrastructure projects related to water resource informatization on the basis of legal basis, project procedures, constitution structure, the organization of project acceptance and post inspection evaluation of project, analyzes the key difficulties and main reasons of financial water resources informatization projects. The reasons are described in the following: the overall project control is weak, there are many special cases in different areas, project change is difficult to grasp, and it is also difficult to control the quality of projects. Finally, the paper puts forward the main points of the project to strengthen the management of views and suggestions to improve the project management rules and regulations: strengthening project organization and leadership system, improving the work of the project construction and management laws and regulations, technical co-ordinate efforts to increase the project, paying more attention to project schedule management and project quality should be strictly controlled. The paper provides a good reference for the future water resources informatization projects.

financial project; water resources informatization project; project program; budget management; construction management

TV39

A

1674-9405(2016)05-0058-03

10.19364/j.1674-9405.2016.05.010

2016-08-03

趙和松（1975-），男，安徽懷寧人，博士，主要從事水利信息化管理工作。