土地承包經(jīng)營權流轉的價值定位與制度選擇

沈斌

(中南財經(jīng)政法大學 法學院,湖北 武漢 430073)

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土地承包經(jīng)營權流轉的價值定位與制度選擇

沈斌

(中南財經(jīng)政法大學 法學院,湖北 武漢 430073)

摘要：土地所內(nèi)含的資源與財產(chǎn)雙重屬性要求土地承包經(jīng)營權流轉必須兼顧土地社會保障功能與經(jīng)濟效率功能的實現(xiàn)。而當前的土地承包經(jīng)營權流轉政策與流轉實踐，在沒有后繼保障措施條件下片面追求流轉的經(jīng)濟效率價值，面臨諸多問題，不具有可行性。承包權與經(jīng)營權相分離的法理論演進對解決承包經(jīng)營權流轉的可逆性，兼顧農(nóng)地的社會保障功能意義重大。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導下的“兩田制”土地承包經(jīng)營權流轉模式，在滿足不同類型農(nóng)戶的利益訴求、克服承包經(jīng)營權流轉障礙方面優(yōu)勢明顯，具有可持續(xù)性和可推廣性。但是從長遠來看，變農(nóng)村土地的直接保障為間接保障，純化土地承包經(jīng)營權的經(jīng)濟效率價值，建立新型的農(nóng)村社會保障體系才是最終選擇。

關鍵詞：承包經(jīng)營權流轉；社會保障；經(jīng)濟效率；兩田制；農(nóng)村社會保障體系

一、土地承包經(jīng)營權雙重屬性與價值沖突

土地承包經(jīng)營權流轉是解決農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)轉移，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的重要方式，也是推動我國城市化發(fā)展和建設社會主義新農(nóng)村的基礎。流轉順暢與否直接關系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定和諧，關系到城市化戰(zhàn)略的成敗。而農(nóng)村農(nóng)地之上共存著資源與財產(chǎn)雙重屬性。[1]農(nóng)地的財產(chǎn)屬性追求的是經(jīng)濟效率價值，在承包經(jīng)營權流轉問題上表現(xiàn)為通過農(nóng)地流轉實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的提高。而農(nóng)地的資源屬性則蘊含著對依存土地生存之農(nóng)民的社會保障價值理念，我國現(xiàn)有集體土地所有制下的承包經(jīng)營權法律制度就是以此為主要價值目標構建的。進而，如何協(xié)調(diào)承包經(jīng)營權流轉過程中農(nóng)地資源與財產(chǎn)雙重屬性所導致的價值目標沖突，就成為國家政策選擇的重大問題。

關于國家應該采取何種承包經(jīng)營權流轉政策，在理論界存在激進與保守兩種完全的不同的論調(diào)。激進政策論者認為，繼續(xù)將農(nóng)民束縛于土地之上只會延緩中國現(xiàn)代化進程，國家應該實施積極的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營戰(zhàn)略，實行土地私有制，加速土地流轉，推動農(nóng)民進城。[2]而保守政策論者則認為，農(nóng)民轉移進城并獲得穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的前提，在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不充分，農(nóng)村勞動力無從安置的條件下，鼓勵土地流轉以形成農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的政策方向，是對當前中國大部分農(nóng)民的殘忍剝奪，會將他們推入城市貧民窟的深淵。[3]]本文認為，激進政策論者的主張在中國顯然具有不可行性，暫且不論社會主義性質(zhì)之中國是否應該放棄作為社會主義公有制經(jīng)濟基礎的農(nóng)村土體集體所有制，單純“土地私有化能夠促進土里流轉”的觀點就值得懷疑。正如有學者所言，土地流轉與私有產(chǎn)權的關系，不是私有化與市場化那么簡單，私有產(chǎn)權既不是土地流轉的充分條件，也不是土地流轉的必要條件。[4]農(nóng)民的流轉意愿取決于承包經(jīng)營權流轉所獲收益以及非農(nóng)就業(yè)的機會與質(zhì)量，在當前流轉收益基本恒定而非農(nóng)就業(yè)機會相對匱乏的背景下，賦予農(nóng)民再大的土地權利也無助于土地流轉。而農(nóng)民的土地所有權會成為土地規(guī)模經(jīng)營的絆腳石，增加土地流轉的匹配成本。*因為同意流轉的農(nóng)戶所提供的土地不一定連成片，需要為片內(nèi)不愿意流轉出的土地尋找對等的可置換的土地，這種置換所增加的成本就是土地流轉中的匹配成本。有土地所有權之后的農(nóng)民享會有更大的籌碼在土地置換時所要更大的利益，從而增加流入方的匹配成本。而保守政策論者以“農(nóng)地的流轉規(guī)模必須與農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移的規(guī)模相適應”[5]為論據(jù)，表現(xiàn)出對外力推動下的承包經(jīng)營權流轉與城市化戰(zhàn)略將帶來城市貧民窟的擔憂，不無道理。但是，因為擔心承包經(jīng)營權流轉會使小農(nóng)家庭喪失土地的社會保障功能從而淪為城市貧民窟的一員，就反對承包經(jīng)營權的流轉，反對農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，甚至得出“中國當前的農(nóng)業(yè)問題不是要發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，不是要增產(chǎn)糧食，不是要提高農(nóng)業(yè)效率，不是要鼓勵種田大戶，而是要維持小農(nóng)經(jīng)營”[6]的結論，未免過于小心謹慎。這種只講求土地的社會保障與穩(wěn)定功能而完全漠視土地財產(chǎn)屬性所應追求經(jīng)濟效率價值目標的論調(diào)，也顯然過于保守。既不符合社會發(fā)展的規(guī)律，也不符合該論調(diào)所欲保護那部分農(nóng)民的最終利益。任何制度的變革都會伴隨著一定的風險，應該勇于變革、規(guī)避風險而不應該畏懼風險、止步不前。改革開放三十多年的成功經(jīng)驗表明，只要方向正確，策略得當，制度設計科學，就可以走出一條兼顧土地社會保障功能與經(jīng)濟效率目標的土地承包經(jīng)營權流轉之路。

概而言之，在土地資源與財產(chǎn)雙重屬性下，土地承包經(jīng)營權所蘊含的社會保障功能與經(jīng)濟效率功能都是政策制定者應該考慮的因素。在土地承包經(jīng)營權流轉與城市化這個決定中國未來幾十年命運的問題上，我們應該采取一種溫和而又不失積極的政策。即，一方面，不能采用強制冒進政策，讓進城農(nóng)民無法呆在城市時卻不再能回到農(nóng)村過那溫飽有余的日子；另一方面，也不能在承包經(jīng)營權流轉問題上碌碌無為、不加引導，任由流轉緩慢前行，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)低效率。

二、土地承包經(jīng)營權流轉的政策與實踐評析

家庭承包經(jīng)營制度確立之始，土地承包經(jīng)營權流轉現(xiàn)象就存在。但將土地承包經(jīng)營權流轉提到國家政策的高度予以調(diào)整則始于黨的十七屆三中全會。該會議對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉問題予以高度重視，針對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低的狀況，提出要加強土地承包經(jīng)營權流轉的管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。[7]繼而，黨的十八屆三中全會再次對農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉予以強調(diào)，把“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”[8]寫入會議報告。同時，為保障流轉實踐的順暢進行，中共中央、國務院先后有一系列的政策和決策跟進?！蛾P于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)[2014]6號)提出加大對農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持力度，建立專門針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的財政補貼。《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)[2014]71號)規(guī)定要滿足農(nóng)戶承包經(jīng)營權流轉需求，建立并規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，為包括承包經(jīng)營權在內(nèi)的各類農(nóng)村產(chǎn)權依法流轉交易提供服務平臺，以促進農(nóng)村產(chǎn)權交易流轉的順暢。此外，關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》(中發(fā)[2015]1號)也對農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營予以明確。

可以說，十七屆三中全會以來的土地承包經(jīng)營權流轉政策是以鼓勵承包經(jīng)營權流轉，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營為主導思想的。在價值定位上，是以發(fā)揮農(nóng)地的財產(chǎn)功能，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的經(jīng)濟效益為主要甚至是全部價值目標的，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權所內(nèi)涵的資源屬性被選擇性的遺忘，土地承包經(jīng)營權所應承載的社會保障功能被湮沒在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率的土地承包經(jīng)營權流轉大潮之中。且不論當前承包經(jīng)營權流轉政策忽視土地社會保障功能可能引發(fā)城市貧民窟與社會動蕩的風險，過于激進的規(guī)模經(jīng)營扶植政策也存在很大的問題。比如，財政扶持新型農(nóng)業(yè)主體的做法已經(jīng)在全國范圍內(nèi)催生了很多空殼的農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社。[9]這些農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社以套取國家的貼息貸款和財政補貼為目的而成立，規(guī)模經(jīng)營往往有名無實或者缺乏經(jīng)營的持續(xù)性，不僅造成國家財政資金的浪費，而且給承包經(jīng)營權流出方的后續(xù)經(jīng)營帶來很大的困難。

與積極的扶持政策相隨，全國各地農(nóng)村也展開了各種形式的土地流轉實踐，典型的有土地股份合作社和土地股份公司兩種模式。土地股份合作社與土地股份公司都是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責牽頭組織，由農(nóng)戶自愿以土地承包經(jīng)營權量化入股，組成農(nóng)業(yè)合作社或者股份公司，并按照既定的章程選舉出理事會(董事會)、監(jiān)事會，負責該經(jīng)濟組織的統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)戶按股分紅，并可以在經(jīng)濟組織內(nèi)取得務工收入。所不同的只是土地股份合作社的社員較土地股份公司的股東享有更大的參與經(jīng)濟組織運營的權利，而且因為股份合作社社員在合作社中取得的相對收入一般都較少，缺乏積極參與合作社決策的經(jīng)濟動機，容易導致股份合作社向股份公司發(fā)展。[10]

土地股份合作社與土地股份公司以集體經(jīng)濟組織為單位整體參與或由村干部牽頭組織，可以克服農(nóng)村社會中長期存在的集體行動困境，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權流轉的順暢。并且，從土地產(chǎn)權利益分配的角度來看，入股農(nóng)戶并不喪失對原承包地的權利，只是讓渡一定期限的土地承包經(jīng)營權換取土地產(chǎn)權收益，具有一定的可行性。但是，農(nóng)戶土地入股的承包經(jīng)營權流轉方式也存在很多難以克服的障礙和風險，至少體現(xiàn)在以下三個方面：其一，不論股份合作社模式還是股份公司模式，吸引農(nóng)戶入股的條件都是高于傳統(tǒng)糧食種植收益的入股分紅，而這種溢出的入股分紅只能來源于農(nóng)業(yè)結構調(diào)整帶來的額外收益。這就決定了土地入股模式不適用于傳統(tǒng)的糧食種植，因而也就不可能在全國大范圍內(nèi)推廣適用。其二，為了表征和維護社會公平，承包經(jīng)營權自制度設計伊始就奠定了土地在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部按人口均分的格局，與農(nóng)民公平訴求相悖的大土地擁有者被禁止，[11]土地細碎化現(xiàn)象嚴重。土地細碎化的現(xiàn)實格局使得土地入股的農(nóng)戶極為分散且各農(nóng)戶的入股份額相差不大，在土地流轉收益占家庭收益比例較低的條件下，大部分農(nóng)戶缺乏參與監(jiān)督經(jīng)濟組織的動力，容易導致內(nèi)部人控制，最終損害入股農(nóng)戶的利益。其三，在土地股份公司模式下，因股份退出機制缺乏，在公司經(jīng)營不力無法保證分紅或者農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)失敗急需收回承包地時，無法獲得有效的救濟，承包經(jīng)營權流轉風險較大。也正因為如此，很多地方的“股田制”土地承包經(jīng)營權流轉實驗已經(jīng)被叫停。[12]

概而言之，在價值定位存在偏差，又無后繼性保障制度的背景下，國家積極的政策扶持和各地的流轉實驗并沒有催生出能夠在全國范圍內(nèi)大規(guī)模復制推廣的土地承包經(jīng)營權流轉模式。我國目前的土地承包經(jīng)營權流轉實踐仍以小規(guī)模、短期化、小范圍、速度緩慢、不規(guī)范流轉為基本特征。土地承包經(jīng)營權流轉必須需以我國所特有的農(nóng)村土地集體所有制、承包責任制、村民自治制度以及城鄉(xiāng)社會二元結構的制度框架為基礎。立足于土地承包經(jīng)營權所內(nèi)涵的經(jīng)濟效率與社會保障兩種價值功能，有所偏重的同時注意價值的兼顧與衡平。

三、價值兼顧：承包經(jīng)營權流轉的理論演進與制度設計

在土地資源與財產(chǎn)雙重屬性下，承包經(jīng)營權流轉要兼顧農(nóng)地所內(nèi)涵的社會保障與經(jīng)濟效率雙重價值目標。這種價值兼顧性也必須體現(xiàn)在相關的理論構造和制度設計上。

(一)承包經(jīng)營權制度的演進：承包權與經(jīng)營權分置的法構造

土地承包經(jīng)營權的制度設計為農(nóng)村改革初期的生產(chǎn)力發(fā)展貢獻了巨大的能量，但時至今日，其制度激勵效益已經(jīng)釋放殆盡。而且兼具社會保障功能和經(jīng)濟效率功能的制度內(nèi)容也為承包經(jīng)營權的流轉帶來很大的理論和現(xiàn)實障礙：一方面，基于對農(nóng)地社會保障功能的強調(diào)以及公平分配目標的恪守，法律必須對完整產(chǎn)權意義上的農(nóng)地流轉予以限制，*現(xiàn)行法律規(guī)范中，對土地承包經(jīng)營權權利處分的限制主要集中在兩個方面：一是對土地承包經(jīng)營權轉讓的限制：權利人轉讓行為必須經(jīng)發(fā)包方同意，受讓方必須是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，轉讓人必須具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源(農(nóng)村土地承包法第41條)；承包經(jīng)營權的互換僅限于同一集體經(jīng)濟組織的成員之間(農(nóng)村土地承包法第40條)。導致農(nóng)地流轉具有很大不穩(wěn)定性和封閉性，[13]不符合承包經(jīng)營權流轉穩(wěn)定性和規(guī)?；哪繕艘?；另一方面，承包經(jīng)營權流轉需要具備可逆性是城市化發(fā)展不充分國情下的必然要求。農(nóng)民在流轉承包經(jīng)營權之后應該有權利隨時終止流轉關系，收回承包經(jīng)營權。雖說這是土地社會保障功能使然，但是收回權利的請求權基礎何在？根據(jù)《物權法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權是作為一項用益物權而存在的，流出方無權在期限屆滿前收回已經(jīng)讓渡的權利。在承包經(jīng)營權法制度構造下顯然無法破解這一理論難題。質(zhì)言之，兼具社會保障功能和經(jīng)濟效率功能的制度要求已經(jīng)成為土地承包經(jīng)營權不能承載之重，[14]產(chǎn)生了嚴重的承包經(jīng)營權流轉立法錯位現(xiàn)象。社會保障功能與經(jīng)濟效率功能分屬于兩個完全不同的權利基礎，理應由不同理念派生出的相互沖突的法律制度規(guī)則來解決。[15]

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出承包權與經(jīng)營權分置，建立所有權、承包權、經(jīng)營權三權并行分置的農(nóng)地權利體系，在政策層面上為承包經(jīng)營權的改造提供了指導。在法律制度構造上，就是在土地承包經(jīng)營權中分離出具有用益物權效力的土地經(jīng)營權，承包經(jīng)營權則因為權利行使受到經(jīng)營權的限制而由承包權作為代稱，承包權和經(jīng)營權分置開來，共同作為承包經(jīng)營權的行使和實現(xiàn)方式。申言之，兩權分置是對現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權制度順時應變的調(diào)試和發(fā)展，而不是對該制度的否定。[16]在此制度安排下，承包權這種取決于農(nóng)民身份的權利與農(nóng)民集體成員資格同生共滅，不可轉讓，保障農(nóng)民與土地的法權關系，承載著“平均地權”的功能負載。享有承包權的農(nóng)民即使因為權利流轉不再享有農(nóng)地的經(jīng)營權，其與土地的關系也不會被不可逆的斬斷，可以依憑集體成員資格和承包權在合理期限內(nèi)重新獲得土地經(jīng)營權，以保障基本生活需求。土地經(jīng)營權則為一種財產(chǎn)性權利，可以自由轉讓，為農(nóng)地流轉和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營奠定法律基礎，保障農(nóng)地經(jīng)濟效率功能的充分發(fā)揮。因而，在兩權分置的法律構造下，土地承包經(jīng)營權的流轉就是指土地經(jīng)營權的流轉，是一種保留農(nóng)民成員權資格的財產(chǎn)權利流轉模式。*雖然如此，但鑒于“土地承包經(jīng)營權流轉”這一名稱已成為《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營權流轉”和《物權法》等中的法定術語，本文繼續(xù)沿用“土地承包經(jīng)營權流轉”的名稱。參見丁關良、李賢紅：《土地承包經(jīng)營權流轉的概念界定》，載《浙江大學學報(人文社會科學版)》，第38卷第6期。

總而言之，承包權與經(jīng)營權分置的法律構造保留了農(nóng)民集體成員與農(nóng)地的法權關系，為非土地承包經(jīng)營權人利用農(nóng)地提供了穩(wěn)定可靠的制度支持，既解除了因承包經(jīng)營權流轉引發(fā)的權利人喪失最終保障之虞，又能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)地流轉的財產(chǎn)價值功能，既迎合了農(nóng)地制度的平均主義價值傳統(tǒng)，又滿足了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需要，比較制度優(yōu)勢顯而易見。然而，兩權分置的制度構造雖然能夠?qū)崿F(xiàn)承包經(jīng)營權流轉的可逆性，為農(nóng)地社會保障功能的實現(xiàn)提供法律支撐，卻還是不能滿足承包經(jīng)營權流轉所具有的“活期性”特征，滿足權利流出方收回承包經(jīng)營權的即時性。具體而言，我國二元社會結構下的農(nóng)村勞動力的非農(nóng)就業(yè)轉移不穩(wěn)定性明顯，允許流出方隨時收回承包經(jīng)營權是他們同意承包經(jīng)營權流轉的最重要的前提條件。由是，承包經(jīng)營權流轉的供給呈現(xiàn)出“活期”的特征。而承包權與經(jīng)營權分置，農(nóng)地流轉時只讓渡特定期限的經(jīng)營權的制度設計，只能為流出方在期限屆滿時收回土地權利提供法理依據(jù)，無法為流出方在期限內(nèi)收回土地權利提供法律基礎，即兩權分置的法構造只能消解土地承包經(jīng)營權流轉的可逆性難題，在滿足流轉的“活期性”方面，無能為力，有待具體承包經(jīng)營權流轉制度的設計來解決

(二)小農(nóng)生產(chǎn)與規(guī)模經(jīng)營并存：兩田制模式

誠如有學者所言，當下中國的農(nóng)村社會已經(jīng)高度分化，中國已經(jīng)沒有一個統(tǒng)一的農(nóng)民群體。[17]在此，以家庭對農(nóng)地依賴程度為標準把農(nóng)戶簡單的分為三類，依次為農(nóng)業(yè)戶、半農(nóng)戶和非農(nóng)戶。*在該分類之下，農(nóng)業(yè)戶對農(nóng)地的依賴程度高，因農(nóng)地對其不可或缺，基本沒有承包經(jīng)營權流轉意愿；半農(nóng)戶對農(nóng)地的依賴程度較低，務農(nóng)收入僅僅是其家庭收入的很小一部分，此類農(nóng)戶一般具有家庭內(nèi)部分工，部分家庭成員出于較穩(wěn)定的務工狀態(tài)，另一部分家庭成員處于務農(nóng)或半農(nóng)半工的狀態(tài)，其承包經(jīng)營權流轉意愿取主要決于流轉收益；非農(nóng)戶基本上脫離了對農(nóng)地的依賴，全部家庭成員都有很好的非農(nóng)就業(yè)能力或者部分家庭成員務工收入已經(jīng)高到可以忽略務農(nóng)收入，現(xiàn)實中一般表現(xiàn)為舉家進成打工或經(jīng)商，其承包經(jīng)營權流轉意愿強烈。在土地承包經(jīng)營權流轉問題上，因?qū)r(nóng)地的依賴程度不同，農(nóng)業(yè)戶、半農(nóng)戶以及非農(nóng)戶表達出不同的流轉意愿和利益訴求。承包經(jīng)營權流轉模式必須迎合不同農(nóng)戶的不同需求才會具有生命力和執(zhí)行力。

本文認為，既然中國還有相當部分以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的農(nóng)業(yè)戶，[18]那么就還有保留部分小農(nóng)生產(chǎn)模式的必要。同時為了滿足非農(nóng)戶和部分半農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權流轉意愿，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展方向，還須積極引導農(nóng)地流轉，推動規(guī)模經(jīng)營。換言之，土地承包經(jīng)營權流轉必須實行一條小農(nóng)生產(chǎn)與規(guī)模經(jīng)營并存的道路，這是我國城市化發(fā)展不充分，農(nóng)村大量剩余勞動力無法非農(nóng)就業(yè)轉移的必須選擇。因這種承包經(jīng)營權流轉模式下存在小農(nóng)生產(chǎn)田和規(guī)模經(jīng)營田兩種耕作方式的田地，故將其稱之為“兩田制”。*二十世紀八九十年代，山東省平度市增興起將以“劃方招標，競爭承包”為主要內(nèi)容的兩田制，但與本文所論述的兩田制存在面臨的社會背景、所欲解決的社會問題方面有很大的不同，具體內(nèi)容也有很大的差異。有關平度市兩田制的內(nèi)容，參見戴偉娟：《城市化進程中農(nóng)村土地問題研究》，上海社會科學院出版社，第94-98頁。在兩田制模式下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)本村社內(nèi)部各類型農(nóng)戶比例的多少劃分出適當面積的小農(nóng)生產(chǎn)田與規(guī)模經(jīng)營田兩種基本類型的農(nóng)地，并保留合適比例的機動地。規(guī)模經(jīng)營田由集體經(jīng)濟組織負責向本村社組織內(nèi)的成員或者其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)包，并根據(jù)流轉需要劃定每片流轉農(nóng)地的面積。已流轉承包經(jīng)營權的農(nóng)戶根據(jù)各自的承包經(jīng)營權比例分享農(nóng)地流轉收益。不愿流轉承包經(jīng)營權的農(nóng)戶則由村民委員會按照其原享有的承包經(jīng)營權在小農(nóng)生產(chǎn)田內(nèi)重新劃定承包地，繼續(xù)從事小農(nóng)生產(chǎn)。兩田的比例由各村集體經(jīng)濟組織根據(jù)本村的非農(nóng)轉移情況及其變化靈活地確定和調(diào)整。機動地的作用則在于為進城謀生失敗，依憑集體成員身份和承包權要求收回土地經(jīng)營權的農(nóng)戶及時提供承包地，滿足其基本生產(chǎn)生活需要。雖然從農(nóng)民原子角度而言，會出現(xiàn)農(nóng)民轉移進城失敗重返農(nóng)村的可逆性，但是從農(nóng)民群體角度而言，農(nóng)民轉移進城是一個不可逆的社會發(fā)展進程，所以機動地的面積也不用過大。

兩田制土地承包經(jīng)營權流轉模式制度優(yōu)勢明顯，至少體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，兩田制滿足了不同類型農(nóng)戶的承包經(jīng)營權流轉需求，保證了農(nóng)村社會的穩(wěn)定?；谵r(nóng)村社會已經(jīng)分化的事實，不同類型農(nóng)戶對待承包經(jīng)營權流轉的態(tài)度大相徑庭。兩田制模式既滿足了農(nóng)業(yè)戶繼續(xù)耕種農(nóng)地的要求，使其不致因失地而喪失生活來源，引起社會動蕩，又迎合了非農(nóng)戶流轉土地承包經(jīng)營權，獲取流轉收益的要求，還使得半農(nóng)戶解除了承包經(jīng)營權流轉后不能及時收回的后顧之憂，為其進城務工提供了穩(wěn)固的大后方。其二，兩田制模式克服了承包經(jīng)營權流轉的諸多障礙，降低了流轉雙方的交易成本。兩田制模式下，從承包經(jīng)營權流轉目標農(nóng)地的搜尋環(huán)節(jié)，到機動地的儲備環(huán)節(jié)，再到農(nóng)地的置換環(huán)節(jié)都由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一來完成。而集體經(jīng)濟組織作為法定的農(nóng)村土地管理者，具有土地儲備和土地調(diào)整的歷史傳統(tǒng)，由其介入承包經(jīng)營權的流轉，既具有法律上的正當性和經(jīng)濟上的效率性，又可以避免農(nóng)村集體行動的困境。因此，土地細碎化、農(nóng)地供給“活期”性以及匹配成本高昂等承包經(jīng)營權流轉障礙在村集體經(jīng)濟組織主導的兩田制模式下，都會迎仍而解，流轉成本也就會相應的大大降低。其三，兩田制模式具有比較制度優(yōu)勢。兩田制模式不以高流轉收益預期為運行的前提條件，農(nóng)業(yè)戶不會因為較高的流轉收益而加入承包經(jīng)營權的流轉，非農(nóng)戶也不會因為流轉收益過低而退出承包經(jīng)營權的流轉，半農(nóng)戶也基本上是在流轉收益基本恒定的條件下自由決定參與承包經(jīng)營權流轉與否，除非自身非農(nóng)就業(yè)出現(xiàn)問題，否則后期變動不大。換言之，兩田制模式?jīng)]有土地股份合作社、土地股份公司等模式只宜于種植高產(chǎn)值經(jīng)濟作物以支撐高額農(nóng)地“租金”的壓力，*土地股份合作社、土地股份公司等土地承包經(jīng)營權流轉模式往往是以高出農(nóng)地種植糧食作物本身收益的流轉價格作為吸引農(nóng)戶承包經(jīng)營權入股的條件，從而通過流轉獲得的農(nóng)地只能通過種植高產(chǎn)值的經(jīng)濟作物并獲得高利潤才能夠支撐流進農(nóng)地的支出。也就不存在土地股份合作社模式和土地股份公司模式只能局限于小范圍且缺乏可持續(xù)性的限制，[19]從而可以在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推廣。

當然，為了承包經(jīng)營權流轉過程中更好的保護流出方農(nóng)戶的權益，提高兩田制模式的可行性和持續(xù)性，在該模式的實際運行中還必須明確以下問題：首先，由原本享有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶作為流出一方，與流入方構成土地承包經(jīng)營權流轉關系的雙方主體，簽訂承包經(jīng)營權轉讓合同，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在該關系中僅僅起到類似中介組織的作用。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只能根據(jù)自身情況，不分享或者只分享很少一部分的土地承包經(jīng)營權流轉收益。其次，在兩田制推廣過程中，土地資源的富裕程度，農(nóng)戶的非農(nóng)轉移程度等都是影響小農(nóng)生產(chǎn)田和規(guī)模經(jīng)營田比例的因素，由于各地人口密度和經(jīng)濟發(fā)展水平存在著的巨大差異，全國不可能存在統(tǒng)一的兩田制。因此，國家政策要充分允許各地集體經(jīng)濟組織根據(jù)本村社組織的自身狀況選擇規(guī)模經(jīng)營的程度，地方政府切忌為了追求政績而強力提高規(guī)模經(jīng)營田的比例。再次，為了增加兩田制的吸引力和體現(xiàn)對農(nóng)民選擇的尊重，應該允許農(nóng)戶以部分土地承包經(jīng)營權參與流轉。這是因為雖然務農(nóng)收入只占到部分農(nóng)戶全部收入的一少部分，但是如果放棄農(nóng)業(yè)后這部分農(nóng)戶的家庭支出會大量增加，甚至達到其不能承受之重，[20]這就是農(nóng)村俗語所說的“種糧食賣不值錢，買糧食吃貴死人”的道理。*允許農(nóng)戶以其所有的部分承包經(jīng)營權參與流轉，部分流轉承包經(jīng)營權的農(nóng)戶可以保留維持家庭糧食需求的口糧田，其家庭支出就不會因之而大幅增加，既能避免賣糧食不值錢的無奈，又能避免買糧食貴死人的囧境。這種制度安排對很多農(nóng)戶，特別是半農(nóng)業(yè)戶而言，無疑具有很大的吸引力。

四、價值衡平：純化承包經(jīng)營權財產(chǎn)價值與構建新型農(nóng)村社會保障體系

農(nóng)村土地作為一種自然資源而存在并因之具有社會保障的基本功能。農(nóng)地對農(nóng)民的社會保障功能至少體現(xiàn)在以下方面：農(nóng)地是農(nóng)民的食物來源，農(nóng)民從農(nóng)地中生產(chǎn)出自己生活所需的糧食；農(nóng)地是農(nóng)民的基本就業(yè)條件，農(nóng)民擁有了土地就可實現(xiàn)就業(yè)；農(nóng)地也是農(nóng)民的基本收入來源，農(nóng)民可以通過出售生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品獲得收益；農(nóng)地還是農(nóng)民的失業(yè)保障，以土地為基礎的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以為農(nóng)民分解其他職業(yè)風險提供條件。[21]而作為當前農(nóng)地主要利用方式的土地承包經(jīng)營權將土地的社會保障功能吸收進其制度設計之中，使得承包經(jīng)營權自誕生之日起就兼具了土地的財產(chǎn)與社會保障雙重功能?？梢哉f，土地承包經(jīng)營權制度設計之初衷在于清除“一大二公”的人民公社農(nóng)地經(jīng)營制度的弊端，解決糧食短缺與農(nóng)民溫飽，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的生存保障。雖有借助農(nóng)地財產(chǎn)屬性激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性之事實，但并未從根本上改變奉行平均主義思想的農(nóng)地權利分配規(guī)則。[22]將土地的社會保障功能延轉至土地承包經(jīng)營權制度是特定歷史時期的選擇。

正本清源，農(nóng)村土地因具有自然資源屬性而身負對農(nóng)民的社會保障功能是其固有的價值，具有不可回避性。而承包經(jīng)營權制度則是特定歷史時期為實現(xiàn)土地的社會保障功能而做的制度選擇與設計，其具有社會保證功能并不是固有的必然邏輯，只是特定歷史經(jīng)濟條件無法為農(nóng)民提供更好的社會保障方式而做的次優(yōu)選擇。而且，以土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)民的社會保障具有多方面的局限性：一是受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險的局限。土地承包經(jīng)營權僅僅保障農(nóng)民獲得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎，但承包經(jīng)營權本身并不等于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效果，農(nóng)民在承包土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，仍然會面臨著各種風險。農(nóng)業(yè)本身就是面臨自然與市場雙重風險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的辛勤勞作一旦遇到自然災害與市場變化就可能導致其陷入困境。二是受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)比較效益低的局限。受多重因素的制約，農(nóng)業(yè)是一個效益值不高的產(chǎn)業(yè)，從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民也是低收入者。在正常年經(jīng)景，可以解決其溫飽，但不可能富裕，不可能積累更多的財富或資金，以備養(yǎng)老、治病等。一旦遇到重大疾病、傷殘就會陷入困境。三是受農(nóng)民自身勞動能力喪失的局限。土地是財富之母，勞動是財富之父。農(nóng)民擁有土地使用權，還必須與勞動等其他生產(chǎn)要素相結合才能創(chuàng)造財富，而農(nóng)民年老失去勞動能力時也就基本失去了土地的生活保障。四是農(nóng)民在依憑集體成員身份取得土地承包經(jīng)營權后，也可能因自然災害或者國家征收土地等原因失去承包地，從而也就失去了土地的社會保障。而且，土地承包經(jīng)營權承載社會保障功能不可避免的會陷入與承包經(jīng)營權財產(chǎn)功能的沖突局面，造成效率損耗。加之，土地承包經(jīng)營權流轉的最終趨勢與必然結果是小農(nóng)生產(chǎn)模式退出歷史舞臺與大規(guī)?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的建立，以對土地的直接利用作為土地社會保障功能實現(xiàn)的方式不具有歷史的永恒性。簡言之，以承包經(jīng)營權作為農(nóng)地社會保障功能的實現(xiàn)形式既不是事物的固有邏輯，也不是現(xiàn)實中最理想的選擇。純化土地承包經(jīng)營權的經(jīng)濟效率價值，衡平以新型的農(nóng)村社會保障體系，變土地直接保障為間接保障，發(fā)揮土地財產(chǎn)價值功能，為農(nóng)村社會保障體系之建立提供資金來源，既具有理論邏輯上的可行性，也具有現(xiàn)實的必要性。

雖然我國已經(jīng)初步建立起了包括社會保險、社會救助、社會福利以及社會優(yōu)撫在內(nèi)農(nóng)村社會保障體系。[23]但是已有的農(nóng)村社會保障體系在受益主體的覆蓋面和保障力度方面遠遠達不到取代土地承包經(jīng)營權之保障功能的程度。而農(nóng)村社會保障體系至今無法健全之根本原因在于社保資金來源的不足。[24]本文認為，破解農(nóng)村社保資金匱乏之難題，可以從以下三個方面入手：其一，由政府在經(jīng)濟發(fā)展帶來財政收入增加時追加對農(nóng)村社會保障的財政預算額度。縱觀世界各國，現(xiàn)代社會保障制度均是由政府為主導建立健全起來的。[25]雖然國家社會保障制度從城市延伸至農(nóng)村需要較為漫長的歷史過程，但只要隨著經(jīng)濟發(fā)展與財力的增加，政府均可以通過制定法律與加大財力支持建立起與之相應的農(nóng)村社會保障體系。*新《預算法》第5條將政府性基金預算與社會保險預算分離出來單獨列為一類，已有加大對社會保障資金管控和支持力度的意義。其二，設立土地溢價基金，納入農(nóng)村社會保障資金來源。農(nóng)民集體所有制土地在被征收、改變用途時會產(chǎn)生巨額的土地發(fā)展增益，而土地發(fā)展增益從本質(zhì)上來說源于社會發(fā)展，是社會大眾共同努力的結果，只不過是因諸多因素的共同影響而聚集于個別地塊之上。[26]因此，為防止利益分配不公的狀況和土地食利階層的出現(xiàn)，土地發(fā)展增益只能由土地權利人部分的獲得。剩余之土地發(fā)展增益就可以設立土地溢價基金，為農(nóng)村社會保障建設提供資金來源。其三，從土地承包經(jīng)營權流轉中獲取資金來源。土地承包經(jīng)營權流轉因符合規(guī)模效應和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求而能夠產(chǎn)生出更多的經(jīng)濟收益，土地承包經(jīng)營權流轉收益通常由流出方與流入方共同分享。在此，可以創(chuàng)設第三方流轉收益分享主體，*比如，以國家為主體，征收土地承包經(jīng)營權流轉稅，稅收所得?？顚Ｓ?，或者由各村集體經(jīng)濟組織作為受益主體，以所得收益為本集體成員代交部分或全部社會保險費用。并將所得收益納入農(nóng)村社會保障體系建設。如此，土地保障就由對利用土地之農(nóng)民的直接保障方式轉變?yōu)闉榻⑥r(nóng)村社會保障體系提供資金的間接保障方式。農(nóng)民在有喪失土地承包經(jīng)營權保障之虞時可以獲得享受新型農(nóng)村社會保障的利益衡平。

必須要說明的是，本文主張純化承包經(jīng)營權的經(jīng)濟效率價值，既不是對農(nóng)地應承載社會保障功能的否定，也不是對前文述及之兼顧承包經(jīng)營權經(jīng)濟效率與社會保障雙重價值功能的兩田制流轉模式的否定。價值兼顧是在既有歷史條件和制度設計下確保土地承包經(jīng)營權流轉順暢的必然要求，而純化承包經(jīng)營權的經(jīng)濟效率價值與新型農(nóng)村社會保障體系的建立則是未來我國實現(xiàn)土地完全流轉與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)徹底建立的必然要求。易言之，只有純化土地承包經(jīng)營權的經(jīng)濟效率功能，才能保證土地流轉的穩(wěn)定性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化；只有建立新型的農(nóng)村社會保障體系，才能夠徹底解除農(nóng)民喪失土地使用權之虞，淘汰落后的小農(nóng)生產(chǎn)方式。因此，價值兼顧與價值衡平是土地承包經(jīng)營權流轉在特定歷史時期同時進行而實現(xiàn)又有先后的兩種不同層次的路徑選擇，二者殊途同歸。當前要在價值兼顧的基礎上實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權適度的流轉與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，并著手建立新型的農(nóng)村社會保障體系。在農(nóng)村社會保障體系足以保障與衡平農(nóng)民失地之損失時，就可以去除土地承包經(jīng)營權所承載社會保障功能對流轉的限制，大踏步的向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進。

五、結語

土地承包經(jīng)營權流轉是農(nóng)村社會改革進程中不可回避的問題，通過承包經(jīng)營權流轉實現(xiàn)土地的集約利用和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村社會發(fā)展的必然趨勢。然而，賀雪峰、溫鐵軍等學者所言及的外力因素推動土地流轉會將中國大部分農(nóng)民推進城市貧民窟的論斷，作為一種警示，時刻懸掛在國家、社會、政府乃至每一個關心中國農(nóng)民命運的國人心頭。因此，要避免這種警示變成現(xiàn)實，中國的土地承包經(jīng)營權流轉之路必定要面臨著發(fā)揮土地財產(chǎn)功能與社會保障功能的雙重壓力。作為一個出生于農(nóng)村、成長于農(nóng)村，現(xiàn)今雖求學于外但仍經(jīng)常要回到農(nóng)村的學子，憑借著對農(nóng)村割舍不斷的感情和對農(nóng)民訴求的頗多了解，本人認為，承包權與經(jīng)營權分置的法律構造、兩田制的經(jīng)營模式都是適合當下中國國情、符合農(nóng)民利益訴求的構想，但從農(nóng)村社會發(fā)展的長遠來看，建立健全農(nóng)村社會保障體系，純化土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)價值才是實現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的路徑選擇。

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(編輯：佘小寧)

The value orientation and system choice in land management right transfer

Shen Bin

(SchoolofLaw,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430073,China)

Abstract:The land's double attribute of resource and property requires taking into account the function of social security and economic efficiency in the land management right transfer. However, there are many problemsin the current policy and practice because of one-sided pursuit of the economic efficiencyvaluewithout follow-up protection measures. The law theory evolution of land management right has significance on the reversibility of land transfer and the land's social security function. The "two field system"modeunder the rural collective economic organizationis sustainable and replicable with the advantages of meeting the interestdemands of differentfarmers and overcomingobstacles in land right transfer. But in the long run, transforming the directguarantee into the indirect guarantee, purifying the economic efficiencyand establishing a new type of rural social security system is the ultimate choice.

Key words:Transfer of land management right; Social security; Economic efficiency; Two field system; Rural social security system

中圖分類號：D922.293

文獻標識碼：A

文章編號：1671-816X(2016)01-0025-08

基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助(2015S0630)

作者簡介：沈斌(1991-)， 男(漢)，山東臨沂人，碩士研究生，主要從事農(nóng)村土地和財稅方面的研究。

收稿日期：2015-11-18