論農村污水治理中的直接排污者責任

李冠杰

(1.咸陽師范學院 政治與管理學院，陜西咸陽 712000；2.咸陽師范學院 城市與公共服務研究中心，陜西咸陽 712000)

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論農村污水治理中的直接排污者責任

李冠杰1，2

(1.咸陽師范學院 政治與管理學院，陜西咸陽 712000；2.咸陽師范學院 城市與公共服務研究中心，陜西咸陽 712000)

摘要：在農村污水治理過程中，支付意愿假說和公民環(huán)境權理論為直接排污者，即農村居民成為污水治理責任主體提供了前提和依據(jù)。因此，必須按照科學設定和合理配置的原則，從農村污水治理的實際出發(fā)，明確直接排污者的資金投入責任及其支持、參與責任。

關鍵詞：農村污水治理；直接排污者；治理責任

農村污水是指農村居住區(qū)范圍內產生的以居民生活污水為主的綜合排放污水。農村生活污水種類繁多，成分復雜，主要有廚房洗滌水、洗衣污水、洗浴污水、清洗農具污水、沖洗衛(wèi)生間的糞便污水、生活垃圾堆放滲濾產生的污水、人畜混居產生的畜禽糞便以及部分降水等。農村生活污水具有來源面廣、間歇排放、水質差異大、有機物濃度偏高等特點[1]。大部分未經處理或未達標處理的農村污水排入周邊水體，導致地表水水質下降，河道、湖泊嚴重污染，破壞農村生態(tài)環(huán)境，危害居民身體健康，阻礙農村社會發(fā)展。在農村污水治理過程中，相關理論為直接排污者，即農村居民成為污水治理責任主體提供了前提和依據(jù)。因此，必須按照科學設定和合理配置的原則，從農村污水治理的實際出發(fā)，明確直接排污者的治理責任。

一、直接排污者治理責任的理論依據(jù)

(一)支付意愿假說

支付意愿是指，假如消費者認為存在可以使其自身所處環(huán)境狀況得到改善的某種途徑，他就有可能為這種途徑支付費用，從而使這種改善活動能夠順利進行?；谙M者剩余概念，其最大意愿性付費額恰恰表明了他期望的自身所處環(huán)境狀況的改善給他帶來的實際效用上升程度與水平[2～3]。

也就是說，如果農民相信通過負擔污水治理費用的方法會使農村人居環(huán)境得以改善，使自身生活質量得以提升，他就有可能成為農村污水治理責任主體，促使改善農村環(huán)境狀況的活動順利進行。農民的最大意愿性付費額，即農村污水治理資金的負擔數(shù)額與比例，取決于農民所期望的農村污水有效治理所帶來的效用上升水平。

(二)公民環(huán)境權理論

公民環(huán)境權是指公民所享有的適宜健康和良好生活環(huán)境的權利，其內容是一個由多項子權利組成的權利系統(tǒng)。公民環(huán)境權是權利與義務的統(tǒng)一體。公民在享有法律規(guī)定環(huán)境權利的同時，必須履行相應的義務[4]。在公民環(huán)境權的發(fā)展實踐中，義務通常具有決定意義，關于公民環(huán)境權的理論探討、法律制定和制度安排，大都致力于環(huán)境義務的合理分配及其履行問題的最終解決。

農民必須通過承擔義務的方式享有法律所規(guī)定的各項環(huán)境權利，以實現(xiàn)農村地區(qū)水環(huán)境和衛(wèi)生狀況改善、農村經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的目的。換句話說，農民承擔義務是為了更好地享有環(huán)境權利。這就要求在農村污水治理實際工作中，將農民的環(huán)境義務分配得更為合理，彌補應當設置而沒有設置的義務空白，監(jiān)督義務主體履行義務，監(jiān)督管理責任主體的行為并督促其真正擔負起管理責任。只有確保農民治理責任主體的各項義務能夠實際履行，才能順利推進農村污水治理工作的進程。由此可見，公民環(huán)境權理論無疑是農村污水治理中農民治理責任主體確定及其義務設置與履行的重要理論依據(jù)。

農村污水治理中，直接排污者，即農村居民的治理責任包括資金投入責任及其支持、參與責任。

二、直接排污者的資金投入責任

(一)資金投入的前提——義務與責任的存在

支付意愿假說和公民環(huán)境權理論為農村污水治理中直接排污者治理責任的承擔奠定了基礎。在農村污水治理中，直接排污者有義務、有責任采取包括出資在內的各種方式，來改善農村地區(qū)水環(huán)境和衛(wèi)生狀況，實現(xiàn)農村經濟和社會可持續(xù)發(fā)展。所謂有義務，是指在農村污水處理中，農村居民具有將所產生的各類生活污水進行無害化處理、并安全排放的義務；所謂有責任，是指在農村污水處理中，農村居民對所排放的各類生活污水，有使其對他人、對周邊人居環(huán)境和對整個生態(tài)環(huán)境不產生消極影響的責任。

農村居民具有農村污水處理的義務。因此，農村居民必須采取合理的處理方式，對有其所產生的各類生活污水進行無害化處理并安全排放。該處理方式可以由農村居民自主選擇，但農村污水處理設施所具有準公共物品屬性，決定了農村居民采取由政府或其他公共事業(yè)組織提供的、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運作的污水處理設施與處理方式，是最為理性的選擇。

農村居民又具有農村污水治理的責任。因此，農村居民所采取的污水處理方式，必須以不損害其他村民利益、不影響農村生產生活良好秩序的運轉為前提。換句話說，農民有選取對他人、對周邊人居環(huán)境和對整個生態(tài)環(huán)境不產生消極影響的污水處理方式的責任，而這種污水處理方式必須從整體出發(fā)，從大多數(shù)村民利益出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運營、統(tǒng)一監(jiān)管。政府或其他公共事業(yè)組織提供的、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運作的污水處理設施與方式，正好能夠滿足農民這一要求。

一方面，農村居民具有農村污水處理的義務和責任。另一方面，農村居民又必須采取由政府或其他公共事業(yè)組織提供的、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運作的污水處理設施與處理方式。義務和責任的存在，要求農村污水排放者——農村居民必須成為污水處理設施建設與運營的出資主體，然后通過準公共物品的提供者——政府或其他公共事業(yè)組織，進行污水處理設施的建設與運營。

(二)資金投入的方式——污水處理費

我國城鄉(xiāng)經濟社會二元結構的長期存在導致城鄉(xiāng)環(huán)境二元化趨勢和環(huán)境管理體制的城鄉(xiāng)差別以及城鄉(xiāng)環(huán)境不正義。我國城市污水處理費的征收正式開始于1999年，《關于加大污水處理費的征收力度建立城市污水排放和集中處理良性運行機制的通知》要求各地區(qū)在供水價格的基礎上加收污水處理費，建立污水排放和集中處理的良性運行機制。城市污水處理收費制度普遍推行，目前開征面已達到95%以上[5]。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的提出和公民環(huán)境權理論的發(fā)展，要求農民作為農村污水治理的責任主體之一，承擔治理資金籌集的責任。

因此，應當參照城市污水處理費征收的具體做法，借鑒城市污水處理費征收經驗，盡快制定農村污水處理費征收標準和征收程序，并逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的污水處理費征收長效機制，落實農民的污水治理資金責任，并引導該項資金成為農村污水治理資金籌集的重要來源。

(三)資金投入的保障——制訂《農村生活污水處理費用征收管理辦法》

1.《農村生活污水處理費用征收管理辦法》制訂的理論基礎

(1)環(huán)境資源價值理論

環(huán)境資源是有價值的，向環(huán)境排放各類生活污水實質是利用了有價值的環(huán)境資源(環(huán)境容量資源)，排污者——農村居民利用了屬國家所有的環(huán)境容量資源，應該支付相應的補償，即繳納排污費。

(2)外部不經濟性

向環(huán)境排放污染物，會產生外部不經濟性。根據(jù)外部不經濟性理論，外部不經濟性應該內部化，即由排污者——農村居民承擔因排放各類生活污水而產生的外部不經濟性后果。繳納排污費是農村居民承擔外部不經濟性后果的一種方式。

(3)污染者負擔原則

污染者負擔原則，即排污者應當承擔治理污染源、消除環(huán)境污染的費用。污染者負擔原則可分為三種類型：等量負擔、欠量負擔和超量負擔。我國農村污水治理實踐中，向農村居民所征收的污水處理費用，是典型的欠量負擔。

2.關于《農村生活污水處理費用征收管理辦法》中的排污收費類型

《農村生活污水處理費用征收管理辦法》中的排污收費屬于籌集資金型排污收費?；I集資金型排污收費的主要目的是籌集專項資金，以解決農村污水治理資金缺乏的困難。

3.關于《農村生活污水處理費用征收管理辦法》中的農村生活污水處理收費標準

在發(fā)達國家和工業(yè)化國家，農村居民的污水收費已經是一項普遍的環(huán)境收費制度，它體現(xiàn)了污染者負擔的原則。我國也應推廣實施這一制度?！掇r村生活污水處理費用征收管理辦法》應當明確向農村居民征收排污費，對于農村居民的排污行為國家采用“使用者付費”的原則，籌集建設農村污水處理設施，并由農村污水處理設施運營單位按照國家規(guī)定向農村居民提供污水處理的有償服務，在水費中加收污水處理費，農村生活污水處理費收費額應該滿足相應的污水處理目標所需的全部費用。農村污水處理設施的運營部門負責農村污水村落處理或分散處理工作，環(huán)保部門監(jiān)督農村污水處理設施達標排放。

4.關于《農村生活污水處理費用征收管理辦法》中的污染物排放量計算

(1)根據(jù)新鮮水量推算法

新鮮用水量指農村居民取用自來水、地下水、地表水和其他水源(如雪水、雨水、中水、井水等)作為農村居民新鮮用水的總量。自來水量可以從自來水公司的水費收據(jù)中查得，其他水量可以用流量計和泵的抽水量記錄統(tǒng)計得到。

(2)根據(jù)污水排放量來計算

污水排放量是指按所有污水排放口加總后的污水排放量。污水排放量可以通過監(jiān)測數(shù)據(jù)、各種流量計測得數(shù)據(jù)、連續(xù)自動監(jiān)控測得數(shù)據(jù)或國家環(huán)境保護行政主管部門確定的標準來獲取或計算。

5.關于征收排污費的主客體

排污收費的主體是排污費的征收者?！掇r村生活污水處理費用征收管理辦法》應當參照城鎮(zhèn)《排污費征收使用管理條例》的規(guī)定，以縣為單位，由縣級環(huán)境行政主管部門負責污染物排放核定工作、確定排污者排污費數(shù)額及向排污者送達排污費繳納通知單等排污費征收管理具體工作。

排污收費的客體是被征收的對象?！掇r村生活污水處理費用征收管理辦法》應當明確一切向環(huán)境直接排放各類生活污水的排污者是排污收費的客體。

排污者按照規(guī)定向有關部門進行排污申報登記和繳納排污費，這是排污者應盡的法定義務。任何少繳、欠繳或拒繳排污費的行為都屬于違法行為，都應當依法追究其相應的法律責任。

6.關于排污申報登記

排污申報登記工作是整個排污收費工作的基礎。通過排污申報和排污申報核定，一方面可以為排污收費提供比較可靠、有效的基礎數(shù)據(jù)。另一方面，通過排污申報登記工作，也能促進環(huán)境保護行政主管部門認真監(jiān)察，及時了解轄區(qū)內排污者的狀況，促使排污者認真履行保護環(huán)境的責任。具體來講，排污申報登記的內容應當包括：

(1)排污者的基本情況。包括排污者的詳細住址、家庭人口及收入情況、繳納排污費情況等。

(2)排污者用水排水情況。包括新鮮用水量、循環(huán)用水量、污水排放量、污水中污染物排放濃度與排放量、污水排放去向、污水處理設施運行情況等指標。

7.關于排污申報核定

在排污者填寫排污申報登記表后，應當由所在地的環(huán)境保護部門對其所填報的污水種類和數(shù)量及排污強度進行核定。進行排污申報核定工作，一方面可以了解和監(jiān)督排污者污染物的排放情況；另一方面也可以為計算和征收排污費提供有效可信的事實依據(jù)。

8.關于排污費資金的專項使用

按照規(guī)定所征收的排污費，在經政府統(tǒng)籌后，應專項用于農村污水處理設施的建設與運營。相關部門應當編制農村污水治理專項資金使用指南，對申請使用專項資金的項目進行項目審查，必要時可會同財政部門組織有關專家對項目進行評審。

三、直接排污者的支持、參與責任

(一)參與責任

鄉(xiāng)村污水治理過程中的公民參與包括農民參與鄉(xiāng)村污水治理規(guī)劃的制訂、參與鄉(xiāng)村污水處理設施的建設與運營、參與鄉(xiāng)村污水治理主體和治理環(huán)節(jié)的監(jiān)督等[6]。農民參與責任的確定和承擔，一方面能夠使政府在進行鄉(xiāng)村污水治理時聽取各方的利益訴求，在多重利益沖突中進行權衡并做出公正的決策，同時也能夠使政府的治理行為受到公眾的監(jiān)督，防止公權力的濫用或尋租，實現(xiàn)對治理主體的牽制和制約；另一方面，吸收農民參與鄉(xiāng)村污水治理的各個環(huán)節(jié)，考慮農民的利益，采納農民的建議，可以獲取農民的支持與配合[7～8]，減少農民與行政主體、建設主體、運營主體之間的矛盾和沖突，提高農民的積極性和主動性，從而有利于鄉(xiāng)村污水治理方案的有效實施，有利于鄉(xiāng)村污水處理設施建設與運營的順利開展，提高鄉(xiāng)村污水治理效果。

缺少鄉(xiāng)村污水治理的參與意識必然對鄉(xiāng)村污水治理工作采取漠視的態(tài)度，從另外的角度為那些違反鄉(xiāng)村污水治理法律、法規(guī)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞者提供了保護和支持，這實際上也損害了自身的環(huán)境權益。

(二)其他責任

1.履行責任和義務

村民應當遵守鄉(xiāng)村污水治理法律、法規(guī)、規(guī)章、命令、辦法，按照規(guī)定足額、及時繳納污水處理費以及其他相關費用；村民應當為鄉(xiāng)村污水治理工程提供建設用地，并積極為污水治理工程勘探設計、施工建設與運行維護提供便利；村民具有愛護及合理使用鄉(xiāng)村污水處理設施的義務；并不得以封建迷信和陳規(guī)陋俗為由干涉鄉(xiāng)村污水治理工作或對鄉(xiāng)村污水治理工作提出無理要求。

2.積極配合相關部門做好鄉(xiāng)村污水治理工作

村民應當樹立環(huán)境意識，強化環(huán)境教育，提高參與能力，支持、協(xié)助政府部門、設施建設部門、設施運營部門做好污水治理工作[9～10]。

四、結語

在農村污水治理過程中，支付意愿假說和公民環(huán)境權理論為直接排污者成為農村污水治理責任主體提供了前提和依據(jù)。因此，必須按照責任設定的基本要求，明確直接排污者的資金投入責任及其支持、參與責任，從而確保農村污水治理工作的快速、高效、有序推進。

參考文獻

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(編輯：佘小寧)

On direct polluters' responsibility in rural sewage disposal process

Li Guanjie1,2

(1.InstituteofPoliticsandAdministration,XianyangNormalUniversity,Xianyang712000,China；2.CityandPublicServiceResearchCenter,XianyangNormalUniversity,Xianyang712000,China)

Abstract:On the ground of the willingness-to-pay hypothesis and the theory of citizen's environment right, direct polluters, namely rural residents, have become the responsibility subject of sewage disposalin the rural sewage disposal process. Therefore, we must clarify direct polluters' funding responsibility and their supportand participation responsibility in accordance with the basic requirements of scientific and rational allocation from the reality.

Key words:Rural sewage disposal; Direct polluters; Disposal responsibility

中圖分類號：X32

文獻標識碼：A

文章編號：1671-816X(2016)01-0021-04

基金項目：陜西省教育廳科研計劃項目資助(15JK1791)

作者簡介：李冠杰(1981-)，男(漢)，河南禹州人，講師，博士，主要從事農村環(huán)境治理方面的研究。

收稿日期：2015-11-24