集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配法律問題研究

□趙海嬌

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集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配法律問題研究

□趙海嬌

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已正式進(jìn)入試點(diǎn)階段，而收益分配又是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的核心問題。各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)反映出集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配面臨政府部門是否參與分配、“成員權(quán)”的內(nèi)涵界定不清、規(guī)劃限制下不同土地權(quán)利人的利益難以平衡、收益分配缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、對入市后收益的分配和使用缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和規(guī)范的管理等問題。針對以上問題，從兼顧公平與效率的角度，提出“一次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”、界定“成員權(quán)”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、對集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證、以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和稅收方式實(shí)現(xiàn)規(guī)劃限制下不同土地權(quán)利人之間利益均衡、以條例規(guī)則規(guī)范收益分配、以行政規(guī)范監(jiān)督政府和集體收益后的用途六項(xiàng)措施。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市；收益分配

自上世紀(jì)末國家允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以來，各地不斷致力于探索新的流轉(zhuǎn)模式，以期壯大集體經(jīng)濟(jì)，帶動農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的全面發(fā)展。同時，近年來，中央對農(nóng)村的改革力度持續(xù)加大，并以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場化為基調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)土地增值。從中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”；至十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”[1]，其首次確立同地同權(quán)同價理念，提高了農(nóng)民集體在土地交易市場上的地位；2014年中央一號文件進(jìn)一步提出：“加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了增值收益分配上；到了2014年12月31號中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，不僅標(biāo)志著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市正式進(jìn)入試點(diǎn)階段，同時還開啟了提高農(nóng)民和農(nóng)民集體在收益分配中所占比例之路。我國現(xiàn)處于深化改革之時，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市能為改革釋放出巨大紅利，以推進(jìn)全面深化改革，形成良性循環(huán)。

2015年2月27日，第十二屆全國人大常委會第十三次會議表決通過

了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(以下簡稱《授權(quán)決定》)明確指出：暫時停止實(shí)施《土地管理法》第43條和第63條、《城市房地產(chǎn)管理法》第9條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價[2]。并將“入市”的范圍限定為存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但是否就表明現(xiàn)行政策否定了對新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市呢？答案不得而知，至少對于《授權(quán)決定》實(shí)施期間，試點(diǎn)區(qū)域應(yīng)該限制為存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，如果試點(diǎn)成功，后續(xù)必將擴(kuò)大至新增建設(shè)用地，因?yàn)槲覈媪考w經(jīng)營性建設(shè)用地，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地總量僅約0.3億畝[3]，有的集體甚至沒有存量建設(shè)用地，有必要擴(kuò)大至新增建設(shè)用地，否則，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度必將成為無源之水，流于形式[4]。對于“入市”環(huán)節(jié)的其他問題，在文中暫不討論，僅就“入市”后的收益分配問題加以探討，且收益分配又是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的核心問題。

一、典型試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策實(shí)施之前，我們不妨先對前期各個地區(qū)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的收益分配情況加以分析探討，以便“入市”政策實(shí)施收益分配時進(jìn)行參考。那么，就從江蘇省和河南省及其典型城市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配管理辦法進(jìn)行比較研究。首先，江蘇省的主要試點(diǎn)地區(qū)將流轉(zhuǎn)范圍限定為存量集體建設(shè)用地，只有宿遷和無錫包括新增建設(shè)用地；而河南省因?yàn)?003出臺的《河南省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理若干意見》，對流轉(zhuǎn)的范圍、程序、條件和收益分配進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，且流轉(zhuǎn)的范圍均包括存量和新增集體建設(shè)用地，一定程度上表明欠發(fā)達(dá)省份對新增建設(shè)用地有著更強(qiáng)烈的需求。其次，對于首次流轉(zhuǎn)的收益分配情況，江蘇省早期進(jìn)入試點(diǎn)模式的城市政府所占收益分配的比例較高，比如蘇州市為30%、海門市為10%到25%，而農(nóng)民集體及個體大概占比70%，對于試點(diǎn)比較晚的城市，政府部門參與收益的比例較低或者不參與分配，比如無錫市不超過10%，宿遷市、區(qū)不參與分配，南京市的土地收益分配全部由土地所有者享有；而河南省的各個試點(diǎn)地區(qū)政府部門是不參與土地首次流轉(zhuǎn)收益分配，流轉(zhuǎn)收益全部歸農(nóng)民集體，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和對失地農(nóng)民的補(bǔ)償。最后，對于再次流轉(zhuǎn)，江蘇省試點(diǎn)較早的蘇州和海門市，政府部門參與再次流轉(zhuǎn)的土地增值收益，比例略有不同，試點(diǎn)較晚的無錫，南京和宿遷市政府部門均不參與增值收益分配，增值收益在土地所有者和土地使用者之間進(jìn)行分配；而河南省對于再次流轉(zhuǎn)收益分配的政策是當(dāng)?shù)厝嗣裾荚鲋凳找娴?0%,土地所有者和使用者分享剩余的90%，并且，《河南省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理若干意見》對于政府所得收益規(guī)定的是區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三七分，但是也有部分城市和《意見》的規(guī)定不一致。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配存在的問題

從各地的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法和分配實(shí)踐中可以看出，各地力爭做到兼顧國家、集體和農(nóng)民三方的利益，但由于缺乏統(tǒng)一的分配標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的法律法規(guī)，各利益主體之間經(jīng)過長期博弈，形成了對農(nóng)民不利的收益分配局面。如果下列問題得不到有效解決，集體經(jīng)營性建設(shè)用地不僅“入市”難以進(jìn)行，而且收益分配問題同樣難以解決。

1.集體土地收益分配權(quán)缺乏集體成員資格認(rèn)定的法律依據(jù)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配權(quán)屬于農(nóng)民集體成員權(quán)的當(dāng)然內(nèi)涵，農(nóng)民集體成員有權(quán)利參與收益分配的決策，這是成員權(quán)利束中的一條。但是關(guān)于“成員權(quán)”，除《物權(quán)法》第五十九條提到“集體成員”，沒有一部法律明確給出成員權(quán)的具體概念，也就使得成員權(quán)的法律性質(zhì)和具體內(nèi)涵難以確定。實(shí)踐中，農(nóng)民作為集體成員，權(quán)利經(jīng)常受到侵犯，不僅與當(dāng)下的社會政治條件、司法條件相關(guān)，也與沒有完善的成員權(quán)制度密切相關(guān)。目前，各地認(rèn)定集體成員的資格多以“戶籍”為形式標(biāo)準(zhǔn)，缺乏實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，然而“戶籍”并不是一個確切的法律概念。在“增人不增地，減人不減地”的社會背景下，當(dāng)涉及集體利益分配和家庭財產(chǎn)分割時，極易引發(fā)糾紛。從農(nóng)村社會長治久安的角度考慮，應(yīng)該以法律的形式確立成員權(quán)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和成員權(quán)利的具體內(nèi)涵。

2.集體建設(shè)用地確權(quán)登記尚未完成

著名的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)清晰是市場交易的基礎(chǔ)和前提，有助于降低市場交易成本[5]，目前各地的集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作未完成，產(chǎn)權(quán)不清。雖然2013年國土資源部發(fā)布了《農(nóng)村集體土地確權(quán)基本完成》的公告，但是由中南財經(jīng)政法大學(xué)陳小君教授主持的“湖北省72村432份調(diào)研”數(shù)據(jù)顯示大多數(shù)集體建設(shè)用地使用權(quán)沒有確權(quán)登記，僅有28.4%的成員承認(rèn)已領(lǐng)證，卻因種種原因即使宣布領(lǐng)證的村民仍無法出示集體建設(shè)用地使用權(quán)證[6]；并且，安徽省部分地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬不明。這種產(chǎn)權(quán)不清的狀態(tài)嚴(yán)重阻礙了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進(jìn)程，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益無法得到全面實(shí)現(xiàn)，從私法物權(quán)的角度來說是對集體及村民權(quán)利的限制和對其財產(chǎn)權(quán)的侵犯。

3.各地政府參與入市流轉(zhuǎn)收益的比例混亂

各級政府是否應(yīng)該參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配？應(yīng)占比例是多少？是學(xué)界和實(shí)踐不斷爭論的問題，也是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所應(yīng)回答的問題。在以征地為主的時代，部分地區(qū)的“土地財政”占本地區(qū)財政收入一半以上，使得各地政府不斷致力于征地，開發(fā)房地產(chǎn)，以增加本地區(qū)的財政收入。而允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，必然會導(dǎo)致政府征地范圍縮小和財政收入縮水。自允許土地流轉(zhuǎn)以來，20年間各地并沒有取得顯著成效，不能否定與地方政府的投入力度和主導(dǎo)強(qiáng)度不足有關(guān)，使得當(dāng)下“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的政策同樣難以得到積極有序的落實(shí)[7]。這種入市的期望值不高的癥結(jié)在于現(xiàn)行的財稅體制和少數(shù)基層干部的牟利動機(jī)，當(dāng)下就是要改革財稅體制，通過稅收的方式來遏制基層政府官員的貪念，使其無有利可圖的制度縫隙。從各地的流轉(zhuǎn)辦法中可以看到，大多數(shù)政府都直接參與收益分配，只是參與方式和分配比例在省際之間，省內(nèi)城際之間有所不同。如江蘇省蘇州市對于首次流轉(zhuǎn)規(guī)定，是流轉(zhuǎn)方向政府交納30%的土地收益；而河南省僅就土地增值收益中的10%歸當(dāng)?shù)厝嗣裾?，且河南省?nèi)部城市縣鄉(xiāng)政府的分配比例也不同；廣東省和安徽省則規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，向市、縣人民政府繳納有關(guān)土地增值收益[8]。對于地方各級政府參與分配的比例應(yīng)是多少的問題，安徽省國土資源廳調(diào)控處處長黃發(fā)儒認(rèn)為，根據(jù)近年的實(shí)踐來看，政府基于投資和各方積極性的調(diào)動，收取土地流轉(zhuǎn)增值收益的40%左右還是合適的。比如廣東省一些市政府收取40%左右的增值收益，深圳市高達(dá) 50%的比例。臺灣地區(qū)市地通過區(qū)段征收后抵價給農(nóng)民的土地一般在 50%左右，最低不少于 40%。政府參與分配比例多少主要取決于政府基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)投入情況以及地理區(qū)位[9]。這個比例是否合理，還要進(jìn)一步研究，并且應(yīng)符合政策的要求——收益分配應(yīng)向農(nóng)民集體成員傾斜。

4.規(guī)劃限制下不同土地權(quán)利人之間的利益難以平衡

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提就是“符合土地利用規(guī)劃和用途管制”，所以那些被規(guī)劃為基本農(nóng)田、永久限定為農(nóng)業(yè)用途的土地，其土地經(jīng)濟(jì)價值就不能激活，繼而相關(guān)土地權(quán)利人就無法享受集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所帶來的經(jīng)濟(jì)收益。同樣是中華大地上的同胞，卻因規(guī)劃、用途管制和地理區(qū)位不同而帶來收益上的不公平，必然會引起他們的不滿心理。國家為了使我國的耕地紅線不突破，以便保護(hù)糧食安全，嚴(yán)格限制遠(yuǎn)郊基本農(nóng)田不得農(nóng)轉(zhuǎn)非，其集體建設(shè)用地不得入市。如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所得收益全部歸失地農(nóng)民和集體，而不顧及規(guī)劃限制下的土地權(quán)利人，那么這種規(guī)劃和限制就會使得遠(yuǎn)郊和近郊、東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部落后地區(qū)貧富差距越來越大。若國家層面不能對此給予妥善公平的解決，就有可能引起這部分土地權(quán)利人的反抗，引發(fā)新的社會矛盾。并且都是集體土地權(quán)利人，被永久限定為農(nóng)業(yè)用途的那部分土地權(quán)利人也應(yīng)享有土地增值收益的權(quán)益，在收益分配政策中應(yīng)給予基本農(nóng)田土地權(quán)利人一席之地。

5.收益分配缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

對于地方四級政府及集體和集體成員、甚至是集體以外的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的土地權(quán)利人是否都應(yīng)參與到一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配中，目前缺乏理論支持，且各試點(diǎn)分配主體之間關(guān)系不清、比例論亂。而收益分配的比例往往是通過各利益主體博弈后由政府或相關(guān)主導(dǎo)者主觀判斷確定，對于各方主體的內(nèi)部如何分配也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，基本都是由分配主導(dǎo)者確定，地方政府和集體之間到底是三七分、四六分好，還是說像南京、無錫、成都一樣政府不參與分配或者其他的分配方式更具優(yōu)勢，目前難以確定。村集體與農(nóng)民個人之間應(yīng)如何分配，各占多少比例，也沒有統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)。有的地方嘗試“土地評估定價”，雖然沒有起到示范作用，但也充分考慮到村集體和農(nóng)民的權(quán)益，并且取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。但各方主體應(yīng)占多少比例仍無法妥善解決，歸根結(jié)底是因?yàn)槭找娣峙淙狈Τ墒斓睦碚撘罁?jù)和完善的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[10]。所以，還要從理論和實(shí)踐上不斷致力于解決各方利益主體所占比例的問題。

6.對入市后收益的分配和使用缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和規(guī)范的管理

雖然“一號文件”中規(guī)定入市要嚴(yán)格限制在試點(diǎn)區(qū)域，堅(jiān)持封閉運(yùn)行，風(fēng)險可控。但是，農(nóng)民集體有自我發(fā)展、獲得經(jīng)濟(jì)收益的需求，而國家層面允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策，同樣也給其他農(nóng)民集體帶來了契機(jī)，在當(dāng)下土地流轉(zhuǎn)混亂的大背景下，很難壓制這些不在試點(diǎn)范圍內(nèi)卻又想入市的農(nóng)民集體。由于，目前集體經(jīng)營性建設(shè)入市及收益分配尚處于探索階段，并沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的管理和監(jiān)督體系。一方面，非試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民集體想入市或者流轉(zhuǎn)土地，但只能采取私下交易，由于農(nóng)民普遍缺乏法律意識，在簽訂土地入市或流轉(zhuǎn)合同時，沒有規(guī)范的合同文本；另一方面，這種土地入市或者流轉(zhuǎn)也沒有獲得相關(guān)土地管理部門的審批，而這種不健全的交易很難得到全面的法律保護(hù)和制度保障。且集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)不完善，缺乏有效的監(jiān)督體系。從《物權(quán)法》第五十九條[11]和《土地管理法》第十條[12]可以得出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市收益首先歸農(nóng)民集體，然后再分配給本集體的法定成員，集體經(jīng)濟(jì)組織只是負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理本集體財產(chǎn)。但是，村一級并不能像政府組織結(jié)構(gòu)那樣清晰、各司其職；也不像公司那樣決策、監(jiān)督、執(zhí)行機(jī)構(gòu)明顯。它是松散的、無組織的，正如土地流轉(zhuǎn)大多是由少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部主導(dǎo)，村干部有可能為了獲得入市的機(jī)會，引發(fā)權(quán)力尋租和腐敗。同時，因?yàn)闆]有成熟、完善的規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律法規(guī)，也就沒有對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配的規(guī)范管理體系。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配制度設(shè)計

1.重新界定“成員權(quán)”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

以“戶籍”作為“成員權(quán)”的形式標(biāo)準(zhǔn)，在廣大群眾心里已根深蒂固，上文提到，“戶籍”并不是一個清晰準(zhǔn)確的法律概念，所以要確定“成員權(quán)”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。相較以“戶”為基本單位，以自然人為基本單位確定“成員權(quán)”操作性更強(qiáng)。首先，自然人作為成熟的民法概念，身份易于識別，權(quán)利義務(wù)體系較明確，并且對于村內(nèi)弱勢群體社會保障更加便利、清晰；其次在民主決策時，更能充分展現(xiàn)家庭不同成員的意志，更有益于民主的實(shí)現(xiàn)，為集體的發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，壯大集體力量；最后，以自然人為基本單位，能使國家的社會保障惠及同一“戶”不同經(jīng)濟(jì)能力的家庭成員，使社會保障更具有針對性和合理性。隨著社會經(jīng)濟(jì)條件的發(fā)展和發(fā)達(dá)地區(qū)對人力的需求，使得人力的流動性和經(jīng)濟(jì)能力在逐步加強(qiáng)，同時使得成員脫離原集體而在其他集體安家的可能性變大。那么，對于新增成員的資格認(rèn)定和權(quán)利保障該如何實(shí)現(xiàn)，在陳小君團(tuán)隊(duì)的“2010年72村調(diào)研”數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)87.7%的受訪農(nóng)戶表示應(yīng)當(dāng)由立法明確規(guī)定成員資格得以變更的標(biāo)準(zhǔn)， 65.7%受訪者選擇“依據(jù)其他條件，經(jīng)成員大會決議接納為成員的”作為成員資格取得標(biāo)準(zhǔn)。因此，采用“國家立法”和“村民大會決議”相結(jié)合的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)較為合理[13]。成員資格一旦確立下來，從法理上講，農(nóng)民基于成員權(quán)可以享有分配請求權(quán)和收益權(quán)，且從《物權(quán)法》第五十九條[14]也可得出集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益由村集體和農(nóng)民參與分配是其題中應(yīng)有之意，且在“72村調(diào)研”中，大部分受訪農(nóng)戶已經(jīng)意識到集體對于村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的重要價值，因此近80%的受訪農(nóng)戶愿意將部分收益留存集體[15]。

2.確權(quán)登記以確定收益關(guān)系

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授朱啟臻強(qiáng)調(diào)，“確權(quán)”是我國“土改”面臨的一個最大困難，“確權(quán)”是基本問題，如果不能明確土地歸屬，于征收和入市，都容易引起混亂[16]。所以必須要按照先明確所有權(quán)再明確使用權(quán)的原則加快確權(quán)登記工作的進(jìn)程，以便從根源上徹底解決以此為基礎(chǔ)的后續(xù)問題。確定農(nóng)村土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系，為保障土地財產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)[17]。在符合法律法規(guī)的情況下，為了保證集體經(jīng)營性建設(shè)用地能夠順利入市，至少應(yīng)該保障對存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記。首先，確權(quán)的主體應(yīng)該是村民小組，因?yàn)樽浴叭嗣窆纭睍r期形成的“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，村民小組見證了農(nóng)村土地的歷史變遷，承載著維系村民之間“熟人社會”的關(guān)系，且理論界和實(shí)踐對此觀點(diǎn)比較一致，實(shí)踐中也有一些地區(qū)采用頒證給村民小組的情形，如安徽小崗村，效果較好。其次，確權(quán)的客體就集體經(jīng)營性建設(shè)用地而言應(yīng)該是農(nóng)村的集體建設(shè)用地，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地自不用說，而對于集體公益性建設(shè)用地，應(yīng)該考量其是否符合規(guī)劃和用途管制，如果符合，應(yīng)給予確權(quán)；如不符合，不予確權(quán)，還應(yīng)恢復(fù)土地原狀。最后，確權(quán)的程序可以借鑒四川省成都市的成功經(jīng)驗(yàn)，并借此厘清集體建設(shè)用地的范圍。

3.初次分配基于產(chǎn)權(quán)，再次分配政府參與

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)，政府部門到底扮演什么樣的角色，起到什么樣的作用？參與分配的理論依據(jù)是什么？目前看來，政府部門在“入市”中的主要職責(zé)就是對某宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的審批和監(jiān)督管理；制定土地用途管制和規(guī)劃，以便嚴(yán)格合理控制土地用途；在市場失靈時，通過政府指導(dǎo)價或者最低限價來平衡市場需求和保障農(nóng)民集體的權(quán)益。即當(dāng)進(jìn)入“入市”環(huán)節(jié)時，政府的角色就從“征地時代”的前臺轉(zhuǎn)向“入市時代”的幕后，充當(dāng)公平交易的監(jiān)督者，有益于在競爭的環(huán)境下，提高土地的經(jīng)濟(jì)價值，以造福農(nóng)民集體和個體。按照《國土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》內(nèi)容：“各地在集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動中，要按照‘初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與’的原則”[18]，所以對于集體建設(shè)用地的初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，地方政府都有權(quán)參與二次分配。二次分配主要是通過收取相關(guān)稅費(fèi)來實(shí)現(xiàn)調(diào)整各級政府利益平衡的目標(biāo)，以正稅少費(fèi)為佳。有人擔(dān)心允許集體建設(shè)用地入市，會大大削減政府的財政收入，實(shí)則未必，因?yàn)檎梢酝ㄟ^征收諸如征地占用稅、因違法用地補(bǔ)繳的稅款、房地產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，這些稅收會填補(bǔ)由集體建設(shè)用地入市帶來的政府財政收入的缺口。

4.以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和稅收方式實(shí)現(xiàn)利益均衡

對于規(guī)劃限制下土地權(quán)利人，受土地利用規(guī)劃和用途管制的限制，其擁有的土地使用權(quán)有可能被永久的限定為基本農(nóng)田，失去了轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并入市流轉(zhuǎn)的機(jī)會，也就不能直接享受因開發(fā)土地帶來的經(jīng)濟(jì)價值。為了實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)，抑制農(nóng)民集體將農(nóng)用地私下轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，除了科學(xué)合理規(guī)劃，還要對如何補(bǔ)償基本農(nóng)田土地權(quán)利人進(jìn)行研究。首先，為了鼓勵農(nóng)民的種糧積極性，可以設(shè)立“基本農(nóng)田保護(hù)基金”，專門用于對種糧農(nóng)戶的補(bǔ)貼，用于開發(fā)農(nóng)具，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利人之間的利益平衡；其次，對于發(fā)達(dá)地區(qū)和糧食產(chǎn)區(qū)因經(jīng)濟(jì)和土地用途的不同，使得兩區(qū)貧富差距越來越大，對此，中央政府可以通過稅收和財政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步調(diào)節(jié)發(fā)達(dá)地區(qū)和糧食產(chǎn)區(qū)的利益平衡，在“入市”環(huán)節(jié)所得的稅收收入，應(yīng)主要用于支持農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)建設(shè)，這也屬于二次分配的范疇；最后，也可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，將土地開發(fā)權(quán)拿到市場上進(jìn)行交易，開發(fā)商通過購買土地開發(fā)權(quán)，從而限制農(nóng)地的開發(fā)，并將此宗土地永久的限定為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，土地權(quán)利人也因此參與到了土地流轉(zhuǎn)收益分配之中[19]。

5.以條例規(guī)則規(guī)范收益分配

對于一項(xiàng)新的制度，總是在不斷嘗試之后從不成熟走向成熟，并上升到法律法規(guī)層面。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的立法回應(yīng)，首先是當(dāng)下又被提上修法日程的《土地管理法》應(yīng)作出回應(yīng)，對限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市或流轉(zhuǎn)的法條或刪除或修改，再就集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)地位作出一般性規(guī)定；然后制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)條例》，在條例中明確收益分配規(guī)則，規(guī)則包括：一是明確分配方案產(chǎn)生和決策程序；二是界定成員權(quán)的依據(jù)；三是集體成員內(nèi)部分配的份額和確定依據(jù)；《稅收管理法》也要據(jù)此作出相應(yīng)調(diào)整，依據(jù)“一次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府調(diào)節(jié)”的原則，政府可以通過稅收的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，比如征收印花稅、土地增值稅、契稅和營業(yè)稅等，至于比例多少？在《稅收管理法》中給予規(guī)定。關(guān)于農(nóng)民集體內(nèi)部應(yīng)該如何分配，在條例作出分配方案的產(chǎn)生和決策程序規(guī)定后，集體成員應(yīng)該參照條例的規(guī)定共同作出決定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會干部不得干預(yù)甚至擅自決策，并經(jīng)村民大會或者村民代表大會的三分之二以上同意方可。以條例規(guī)范收益分配，不僅可以使得收益分配又有法可依，并且能預(yù)防糾紛的產(chǎn)生。

6.以行政規(guī)范監(jiān)督政府和集體收益用途

由于參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配的主體較為復(fù)雜，首先我們需要厘清各主體參與分配的屬性。失地農(nóng)民所獲得的收益，是基于集體成員權(quán)而得，一旦到了成員手中，即歸農(nóng)民私人所有，可自由支配；農(nóng)民集體是基于集體建設(shè)用地所有者獲得收益，并且由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理集體財產(chǎn)，那么集體經(jīng)濟(jì)組織就應(yīng)該在集體成員全部參與和表決的前提下用集體財產(chǎn)對本集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障作出貢獻(xiàn)；關(guān)于地方政府對土地流轉(zhuǎn)征收的稅收，理應(yīng)用于本行政區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，?？顚Ｓ?，并可設(shè)立“基本農(nóng)田保護(hù)基金”，用于協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)不平衡；而對于中央政府征收的土地流轉(zhuǎn)稅收，應(yīng)該通過財政轉(zhuǎn)移支付，加大對糧食產(chǎn)區(qū)的財政投入，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化機(jī)械化，縮小糧食產(chǎn)區(qū)和工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的貧富差距。以上四類主體，除了第一類農(nóng)民個人，其他三類主體都具有不同程度的行政化色彩，并且其所管理的流轉(zhuǎn)收益屬于不同地域大小的公有財產(chǎn)，對于其所管理的收益用途雖然清晰可鑒，但實(shí)踐操作中，如果不加以監(jiān)督，很容易帶來腐敗和閑置浪費(fèi)。所以，中央政府有必要出臺相應(yīng)的行政法規(guī)來規(guī)范和監(jiān)督公有財產(chǎn)管理主體的管理行為。

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[11] 《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！?/p>

[12] 《土地管理法》第十條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”

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2015-11-28

安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥，230601

趙海嬌(1992- )，女，安徽大學(xué)法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

D912.29

A

1008-8091(2016)02-0070-06