糧食連年增產(chǎn)背景下我國糧食安全戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)*

任愛勝，程長林

（中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081）

糧食連年增產(chǎn)背景下我國糧食安全戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)*

任愛勝，程長林

（中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081）

我國糧食生產(chǎn)連年增產(chǎn)，但還需克服生產(chǎn)成本“天花板效應”、生產(chǎn)資源約束及農(nóng)藥化肥投入超標造成的污染問題，糧食安全戰(zhàn)略實施面臨新挑戰(zhàn)。2003年至今我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十二連增”，產(chǎn)量突破6億噸，但我國糧食安全問題依然存在隱憂。面對糧食生產(chǎn)資源約束、國內需求多元化程度不斷提升以及持續(xù)較高的糧食國際貿(mào)易依存度等復雜形勢，從國內糧食體制約束、糧食生產(chǎn)高成本與國內糧食需求增長三方面，分析糧食連年增產(chǎn)背景下我國糧食安全戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)。最后，根據(jù)我國糧食安全面臨的挑戰(zhàn)，提出穩(wěn)耕地、增投入、科技帶動、分化貿(mào)易與需求、加大農(nóng)業(yè)補貼、構建高效糧食物流倉儲體系等對策建議。

糧食增長；糧食安全；糧食安全挑戰(zhàn)

一、引言

1974年世界糧食大會在《消滅饑餓與營養(yǎng)不良的世界宣言》和《世界糧食安全約定》兩份報告中提出糧食安全概念。糧食安全核心內容包括糧食總量、糧食品質與營養(yǎng)條件、糧食購買力與糧食生產(chǎn)，且在不同發(fā)展環(huán)境中具有較強時代性與區(qū)域性。

我國在1996年即已關注糧食安全，《中國的糧食問題》白皮書中指出，我國糧食包括豆類和薯類，自給率不低于95%，糧食進出口量不能超過國內需求5%。在糧食安全約束下，國內糧食企業(yè)不僅需面對日益復雜、競爭激烈的農(nóng)產(chǎn)品市場，還需轉變市場劣勢。我國是糧食生產(chǎn)大國，更是糧食消費大國，保證糧食安全至關重要（OECD-FAO，2013；Gandhi，2014；屈寶香等，2011）。目前，我國經(jīng)濟處于快速上升階段，人口不斷增加，糧食消費剛性需求不斷增大，農(nóng)產(chǎn)品消費需求結構不斷升級。但糧食產(chǎn)量“十二連增”無法掩蓋耕地面積減少、灌溉用水短缺等約束糧食生產(chǎn)的潛在制約因素（謝曉蓉，2013），甚至將導致我國糧食供需結構始終處于次平衡狀態(tài)。因此，糧食問題關乎社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展與國際地位競爭。

二、我國糧食增產(chǎn)情況

我國糧食產(chǎn)量連年增產(chǎn)，糧食總產(chǎn)量由2003年4.3億噸至目前超過6億噸，人均糧食占有量超過470公斤。從糧食產(chǎn)能方面看，我國糧食安全總體水平穩(wěn)定，糧食生產(chǎn)始終處于高產(chǎn)水平。在糧食高產(chǎn)拉動下，糧食價格保持相對穩(wěn)定，進而保證食品價格穩(wěn)定，CPI在穩(wěn)定的食品價格保護下，對促進民生具有積極推動作用（王國敏，2013）。

糧食連續(xù)高產(chǎn)主要是土地產(chǎn)出率提升推動的結果。隨著科技在農(nóng)業(yè)領域廣泛應用，每公頃糧食單產(chǎn)由1980年2 481公斤增至2012年5 299公斤，其中，科技對單產(chǎn)提高貢獻率達87%（姜長云，2012）。我國糧食主產(chǎn)區(qū)糧食總產(chǎn)達44 610萬噸，占全國糧食產(chǎn)品65%（邵立民，2007）。我國糧食主產(chǎn)區(qū)北方共7個，分布于東三省、河南、河北、山東、山西?。荒戏焦?個，分布于安徽、江蘇、江西、湖南、四川、湖北省。南方主產(chǎn)區(qū)糧食總產(chǎn)低于北方。從糧食產(chǎn)出結構看，玉米是我國目前產(chǎn)量最大的糧食品種。一方面，玉米土地產(chǎn)出率高；另一方面，玉米作為糧食深加工行業(yè)重要物資，需求量持續(xù)走高。

三、我國面臨的糧食安全形勢

（一）糧食生產(chǎn)資源約束不斷增強

糧食生產(chǎn)資源直接決定糧食生產(chǎn)，包括耕地面積、灌溉水、農(nóng)田水利設施、勞動力、農(nóng)業(yè)技術、資本投入等（孫宏嶺，2013）。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，對勞動力、水源、土地的需求極大地擠占了糧食生產(chǎn)資源。首先，據(jù)國土資源部提供數(shù)據(jù)顯示，糧食耕地面積逐年縮小，土地質量呈下降趨勢（侯立軍，2013）。2011年耕地面積18.17億畝，相較于1996年19.51億畝，耕地面積減少1.34億畝，距離18億畝耕地面積紅線越來越近（侯立軍，2013）。其次，糧食生產(chǎn)綜合效益較低、糧農(nóng)積極性普遍較低。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進，大量務農(nóng)人員進城務工，尋求收益更高的就業(yè)機會，導致農(nóng)村糧農(nóng)人數(shù)急劇下降，絕大多數(shù)年輕、高素質農(nóng)村勞動力轉移至城市，留守務農(nóng)人員以老弱病婦為主，糧食生產(chǎn)受到極大威脅（郭瑋，2003）。受糧食市場影響，相較于經(jīng)濟作物，糧農(nóng)收入遠低于菜農(nóng)、果農(nóng)等收入，政府補貼或收購保護價難以抵消糧食生產(chǎn)成本升高，糧農(nóng)收入持續(xù)下降。最后，水利設施仍十分薄弱，抵御干旱、洪澇等自然災害能力較低。此外，我國小農(nóng)經(jīng)營生產(chǎn)模式，弱在管理、投入粗放、忽視勞動產(chǎn)出率，對糧食高產(chǎn)構成威脅。

（二）國內糧食需求更趨多元化

糧食消費社會需求類別包括口糧、工業(yè)用糧、種子、牲畜用糧及其他用糧，就其結構而言，口糧消費占糧食總消費比重逐漸下降，從1985年64%降至2008年52%（姜長云，2012）。工業(yè)用糧與牲畜用糧1985年分別為1 588萬噸和10 775萬噸，占糧食總消費4.2%和28.6%，在同指標比較中，2008年分別升至7 350萬噸和17 000萬噸，總消費量占比為14.2%和32.9%（姜長云，2012）。此外，生物醫(yī)藥企業(yè)、食品生加工行業(yè)及燃料等行業(yè)發(fā)展引發(fā)工業(yè)用糧需求，使工業(yè)用糧使用量不斷增加。種子占糧食消費比重有限，2008年種子用量僅532萬噸，糧食消費總量占有率不足1%，較1978年減少66%（楊學利，2010）。分析結果表明，人口增加、居民糧食消費水平提升將導致我國糧食供需陷入亞平衡狀態(tài)；在糧食生產(chǎn)穩(wěn)定前提下，以面粉、大米為主的口糧供需結構將處于良性平衡狀態(tài)，而牲畜用糧和工業(yè)用糧供需結構可能出現(xiàn)弱平衡狀態(tài)。

（三）糧食貿(mào)易依存度依舊較高

從貿(mào)易角度看，我國一號文件多次強調加強糧食安全戰(zhàn)略應充分利用“兩種資源”“兩個市場”，在通過進口解決短暫性糧食供需矛盾的同時，較高貿(mào)易依存度為國內糧食安全帶來潛在不確定性。谷物進口方面，2014年我國進口總量達1 900萬噸，其中玉米進口量達640萬噸（楊學利，2010）。谷物貿(mào)易依存度方面，近年來我國谷物貿(mào)易依存度急速上升，2014年貿(mào)易依存度已達2.46%，較2003年增長一倍。以玉米為例，2014年玉米貿(mào)易依存度達2.72%，相較于2005年玉米基本自給而言，玉米貿(mào)易在十年間發(fā)生較大變革（楊學利，2010）。2015年，我國玉米開始出現(xiàn)結構性供給過剩，玉米除飼料投入需求降低外，國內玉米進口也是導致第二年糧食結構失衡原因之一。從糧食種類看，口糧貿(mào)易總量遠低于飼料用糧，2014年中央一號文件提出口糧自給安全底線，大量糧食進口用于飼料生產(chǎn)。我國作為世界第一貿(mào)易大國擁有較大貿(mào)易體量，但貿(mào)易依存度較高，一旦出現(xiàn)糧食價格波動或短暫性供給失衡，將對我國糧食安全構成大威脅。

四、當前我國糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

（一）體制約束帶來的挑戰(zhàn)

糧食體制對安全的沖擊主要體現(xiàn)在基于產(chǎn)、銷地域差異的流通體系，影響市場對糧食安全的調解作用。而糧食主產(chǎn)區(qū)超儲補貼與主銷區(qū)存糧不補貼的反差從客觀上阻礙糧食在產(chǎn)銷區(qū)間流動，導致糧食在主產(chǎn)區(qū)長期滯留（黃季焜，2012）。但數(shù)據(jù)顯示，目前存在主銷區(qū)庫存臨近售空、主產(chǎn)區(qū)庫存劇增的危險，這將導致市場在糧食市場不穩(wěn)定狀態(tài)下失靈。一旦出現(xiàn)糧食危機，將加劇市場供求矛盾。農(nóng)業(yè)灌溉同樣是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)量保障的重要資源。隨著居民收入提高，社會性用水增加，農(nóng)業(yè)灌溉用水相對減少。我國水資源區(qū)域分布差距較大，中西部干旱地區(qū)在用水旺季優(yōu)先保證工業(yè)、城市及部分生態(tài)用水，農(nóng)業(yè)用水極度緊張。而相應非農(nóng)用水補償或上游地區(qū)用水對下游地區(qū)用水補償?shù)仁俏覈壳把a償機制中的空白，對糧食生產(chǎn)有直接影響。照此趨勢，農(nóng)業(yè)資源流失，失去約束保護或后續(xù)補償會影響糧食供給安全。從體制上講，不當?shù)恼袨槭罐r(nóng)產(chǎn)品市場尤其是大宗糧食市場產(chǎn)生劇烈波動，如糧食主產(chǎn)區(qū)的壓庫促銷政策，加大風險基金補貼或下達壓庫指標等。在糧食流通體制上，糧食產(chǎn)量評估誤差對糧食宏觀調控的準確判斷造成遲滯影響。

（二）成本增加帶來的挑戰(zhàn)

我國糧食生產(chǎn)投入主要包括勞動力、農(nóng)業(yè)資源及農(nóng)田水利等設施。首先，我國糧食生產(chǎn)經(jīng)營主要特征是小農(nóng)戶家庭經(jīng)營，種植成本收益比例高、利潤率低。經(jīng)核算，單位勞動力年收入為2 677元，外出務工年收入至少在1萬元以上，由于生活成本增加，青壯年勞動力大量涌入城市，導致農(nóng)村勞動力大量流失，留守勞動力粗放管理造成農(nóng)田隱形荒置。其次，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，城鎮(zhèn)、工業(yè)用地不斷增加，農(nóng)業(yè)耕地面積被大量擠占，同時受土地污染、生態(tài)建設用地等影響，耕地面積縮減現(xiàn)象進一步加劇（張元紅，2015）。

（三）需求增長帶來的挑戰(zhàn)

對糧食需求而言，近年來居民收入水平不斷提高，食物消費越來越注重于個性化與營養(yǎng)訴求（李國祥，2014）。在食品消費結構中，肉、奶、蛋消費增加，而總消費量增長緩慢。目前，食品需求總體趨勢為面粉要求精度、大米要求品質與口感、肉類注重營養(yǎng)與衛(wèi)生。高品質需求引發(fā)的過度加工降低了糧食利用率。在居民飲食結構中，主食含量降低，副食品種類日趨多樣化，而副食品以糧食為原料加工而成，副食品加工間接消耗遠大于直接消耗。為滿足快節(jié)奏生活，速凍食品、外賣食品成為眾多城市上班族最大選擇，增加了肉類、奶制品、豆制品消費的選擇。糧食需求多元化對糧食產(chǎn)能要求更嚴格，同時基數(shù)較大的人口數(shù)量也是糧食消費安全重要影響因素。

五、保障糧食安全對策建議

針對我國糧食面臨的嚴峻形勢與威脅，提出以下保障糧食安全的對策建議。

（一）穩(wěn)定耕地面積、加大農(nóng)田水利等基礎設施財政投入

正確處理農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)、城市建設用地間協(xié)調關系，嚴格執(zhí)行耕地保護規(guī)定，在確保生態(tài)環(huán)境不受破壞前提下，控制我國耕地面積不低于18億畝紅線。加強農(nóng)田水利等基礎設施建設，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高生產(chǎn)組織化程度，提高糧食綜合收益（封志明，2016）。

（二）加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入，提高土地產(chǎn)出率

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷推進要求必須轉變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，逐步向集約型、技術型農(nóng)業(yè)轉移，構建科技支撐長效機制。重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中科技投入，以科技為載體，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效高產(chǎn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變，保障糧食供給安全。不斷自主創(chuàng)新，突破技術難關，因地制宜推廣農(nóng)業(yè)技術，逐步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工等產(chǎn)業(yè)鏈中的技術裝備應用率，同時加強技術人員培訓、重視科技隊伍培養(yǎng)，提高糧食產(chǎn)出率。

（三）拓寬國際糧食貿(mào)易渠道，穩(wěn)定糧食供給安全

我國糧食市場需求除大宗糧食產(chǎn)品外，糧食進口需求較大，尚未彌補我國糧食缺口。因此，我國糧食供給方針是堅持國內自給自足為主、進出口為輔，打破向壟斷企業(yè)進口局面，展開多元貿(mào)易、建立多個貿(mào)易伙伴國并開展雙邊自由貿(mào)易和技術援助。為促進貿(mào)易便利化，應在資源豐富或產(chǎn)能高的國家或地區(qū)設立專門貿(mào)易機構，促進雙方互惠貿(mào)易合作，實施多元貿(mào)易，減緩國內糧食供給壓力。

（四）分化糧食需求，合理利用非糧食資源

首先應提高飼料轉化效率，倡導節(jié)糧畜牧業(yè)發(fā)展。一方面我國人口基數(shù)龐大，人均耕地面積少，另一方面居民對富含高蛋白的畜牧產(chǎn)品需求量不斷增長。因此，應根據(jù)飼料報酬率與肉類食品結構，調整畜牧養(yǎng)殖結構，優(yōu)化畜種品質，提高其生產(chǎn)能力。其次，大力發(fā)展草產(chǎn)業(yè)及關聯(lián)產(chǎn)品加工業(yè)，提高糧食在畜牧產(chǎn)品中的產(chǎn)出率，滿足社會需求。大力宣傳白肉產(chǎn)品，鼓勵該類產(chǎn)品消費，改善肉食消費結構（丁聲俊，2015）。最后，為緩解糧食供求壓力，應大力發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和遠洋漁業(yè)，充分利用內陸淡水資源，開發(fā)稻田與水產(chǎn)養(yǎng)殖混合經(jīng)營，合理開發(fā)低洼鹽堿地水產(chǎn)養(yǎng)殖；合理利用海洋資源，在保護海洋生態(tài)前提下，提高遠洋捕撈規(guī)模。在食用油產(chǎn)業(yè)方面，大力發(fā)展以油茶、油橄欖、板栗、杏、腰果等為主的名、特、優(yōu)木本食用油生產(chǎn)，降低對國外進口的依賴，緩解我國食用油市場供給矛盾。

（五）加大種糧補貼力度，提高我國糧食綜合生產(chǎn)能力

發(fā)揮市場作用，建立健全糧食市場定價機制和雙向補貼機制。糧食主產(chǎn)區(qū)最低收購價標準應以市場規(guī)律為導向，價格較高時，補貼貧困居民，價格較低時補貼種糧農(nóng)戶。在補貼制度完善中，政府應建立種糧補貼逐年增長機制、種糧面積與補貼額度梯度增加機制（誰種糧，誰受益，種糧多，補貼多）、主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)補償機制。

（六）建立高效糧食物流、倉儲管理體系

建立主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)信息平臺，共享糧食供求信息，合理調度，解決主產(chǎn)區(qū)糧食倉儲集中、主銷區(qū)糧食需求緊俏矛盾。進一步加大流通領域基礎設施建設，加大投入、整合資源，提高運輸效率。主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)可通過電子商務，建立長期穩(wěn)定協(xié)作關系。在市場化推動下，糧食流通改革勢在必行，加快主產(chǎn)區(qū)糧食購銷體制改革，消除產(chǎn)銷區(qū)糧食購銷政策與體制障礙，提高流通效率。

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Analysis on Challenges of Food Security Strategy in China Under Background of Constant Increment in Grain Production

REN Aisheng,CHENG Changlin
（Institute of Agriculture and Economic Development,Chinese Academy of Agriculture Science,Beijing 100081,China）

China's grain production increases constantly,and it faces the"ceiling effect"of production cost,production resource constraints and the problem of pollution causes excessive pesticide chemical fertilizer input,which has brought new challenges for the implementation of the strategy of food security.As for food production,since 2003,it had achieved"twelve straight increases"and reached 600 million tons, but food security still had its challenge.Food production resource constraints,the rising domestic demand diversification and sustained high food complex situation,such as international trade dependency,high-cost system constraints,and domestic demand growth were the main situations.Therefore,analyses of the successive increase in grain production under the background of the challenges in food security strategy were inevitable.Finally,according to the respective challenges,putting forward the stability of cultivated land,the rise of investment,trade,science and technology,demand differentiation,agricultural subsidies, grain logistics warehousing system,etc.were proposed to the current challenge of food security.

grain growth;food safety;food safety challenge

F326.3

A

1674-9189（2016）06-0030-05

*項目來源：中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所科技創(chuàng)新工程項目（CAAS-ASTIP-IAED01-2016）。

任愛勝（1962-），男，研究員，博士生導師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策。

程長林（1987-），男，博士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策。