新《行政訴訟法》中行政訴訟調(diào)解制度研究

王玉全（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

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新《行政訴訟法》中行政訴訟調(diào)解制度研究

王玉全
（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

摘 要：我國現(xiàn)行《行政訴訟法》修改適當(dāng)擴(kuò)大了行政案件可調(diào)解的適用范圍，但仍沒能給予行政訴訟調(diào)解足夠充分的發(fā)揮空間。因此有必要從行政訴訟調(diào)解制度的必要性出發(fā)，對(duì)行政訴訟調(diào)解制度的可行性進(jìn)行分析，提出厘清行政訴訟調(diào)解范圍、增加行政訴訟調(diào)解原則、完善行政訴訟調(diào)解具體操作制度等解決措施，旨在健全行政解紛模式。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；調(diào)解制度；自由裁量；解紛機(jī)制

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民訴訟觀念的轉(zhuǎn)變，作為三大糾紛解決機(jī)制之一的行政訴訟，在平衡公共利益和個(gè)人利益、促進(jìn)政府依法行政、保障人權(quán)方面發(fā)揮著不可替代的作用。中國在構(gòu)建和諧社會(huì)過程中，法官、行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人三者之間有著共同的社會(huì)基礎(chǔ)和價(jià)值理念，這是強(qiáng)調(diào)建立行政訴訟調(diào)解制度的根本目的和最后動(dòng)因，是倡導(dǎo)“和諧訴訟模式”，為實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)做出貢獻(xiàn)的現(xiàn)實(shí)考量[1]。可在行政訴訟中卻受限于《行政訴訟法》第六十條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。”此次修改雖增加確立了上述三種案件類型可以調(diào)解，但仍以不適用調(diào)解為原則，適用調(diào)解為例外。行政訴訟調(diào)解仍沒有從枷鎖中完全掙脫出來。然而在司法實(shí)踐中大量通過“調(diào)解”撤訴結(jié)案的現(xiàn)狀展示出了行政訴訟調(diào)解頑強(qiáng)的生命力，引發(fā)了理論界的關(guān)注，與法律規(guī)定背道而馳的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，受到了學(xué)者的質(zhì)疑和詬病。由于社會(huì)法治水平的逐步提高和公民法律意識(shí)的逐步增強(qiáng)，行政訴訟調(diào)解制度已經(jīng)具備了廣泛適用的良好的社會(huì)和觀念基礎(chǔ)，完全有必要擴(kuò)大其適用的范圍，給予其更大的施展空間，充分發(fā)揮其化解糾紛、高效司法、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的作用。

一、建立行政訴訟調(diào)解制度的必要性分析

（一）基于訴訟現(xiàn)實(shí)的考量

雖然新修改的行政訴訟法只規(guī)定了三種可以適用調(diào)解的情形，但在實(shí)際的司法操作過程中以調(diào)解形式結(jié)案的情形仍十分普遍。在些許重大疑難案件或采取法律手段不好決斷的情形下，法官通常會(huì)傾向于動(dòng)員原告撤訴，或采取說服被告改變行政行為的方式來化解糾紛，達(dá)成訴訟之保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政之效果，其直接的表現(xiàn)就是行政案件撤訴率居高不下。根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)顯示，針對(duì)勝訴率來看，多年來我國行政案件一審勝訴率總體不到10%；就撤訴案件及其比例來看，2009年，一審行政訴訟案件120 312件，撤訴46 327件，占38.51%；2010年，一審行政訴訟案件129 133件，撤訴57 745件，占44.72%；2011年，一審行政訴訟案件136 353件，撤訴65 389件，占47.96%；2012年，一審行政訴訟案件129 583件，撤訴50 521件，占38.99%[2]。同時(shí)，通過查找山東省2014年全省行政案件主要類型情況（見表1），可以看出，現(xiàn)行行政訴訟案件審理過程中，行政機(jī)關(guān)敗訴率普遍較低，且存在著大量的撤訴和解行為。其中山東省2014年審理的農(nóng)業(yè)行政案件，和解率高達(dá)84%。在高和解撤訴率的背后，其蘊(yùn)含著規(guī)避法律禁止性行為的法律理念，即規(guī)避行政訴訟法不得調(diào)解的規(guī)定。

表1　2014年山東省行政案件主要類型裁判情況一覽表

這類高撤訴率案件的發(fā)生，不僅有原告的無奈，還有法院避免訴訟壓力的動(dòng)機(jī)。法院采取撤訴手段，通常是基于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)大權(quán)力和結(jié)案率的需要，沒有明確的法律依據(jù)，甚至有時(shí)沒有法院對(duì)撤訴過程的綜合審查過程，就使得“和解”結(jié)案的方式缺乏嚴(yán)重的正當(dāng)性。同時(shí)，在強(qiáng)大的公權(quán)力面前，原告本來就處于弱勢地位，為了實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化，原告也紛紛選擇判決之外的手段來減少訴累。當(dāng)事人雙方畏懼訴訟的心理，以及法院和當(dāng)事人等方面的利益博弈，也就促成了各方的妥協(xié)。博登海默曾說，在政府頒布的法律與人們在現(xiàn)實(shí)生活中遵循的活法之間很可能出現(xiàn)分歧，平民大眾有可能拒絕接受強(qiáng)加于他們的部分法律規(guī)定，并盡可能規(guī)避這些規(guī)定[3]。這樣一種各方“協(xié)調(diào)”以原告撤訴為結(jié)案的處理方式可以說是一種變相的調(diào)解。由此可見，調(diào)解制度的引入是有現(xiàn)實(shí)需求的。

（二）提高司法效率的要求

一方面，隨著公民法治意識(shí)的增強(qiáng)，法律糾紛愈來愈多，法院受理案件的數(shù)量也曾現(xiàn)上升的趨勢。另一方面，我國現(xiàn)實(shí)司法資源嚴(yán)重不足，大量案件積壓，每年年底法院都會(huì)通過突擊辦案的方式處理案件。如何在保障辦案質(zhì)量的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)法院訴訟效率的提高，是一個(gè)重要的難題。從行政訴訟審判成本來看，在訴訟中以調(diào)解結(jié)案的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于以裁判方式結(jié)案的成本。如果以裁判方式結(jié)案，就意味著法院審判必須要經(jīng)過完整的訴訟程序，也即可能經(jīng)歷一審、二審和再審程序。如果當(dāng)事人不斷上訴、申訴，那么還會(huì)導(dǎo)致循環(huán)訴訟、纏訟、爛訟現(xiàn)象的發(fā)生。相比之下，調(diào)解所花費(fèi)的時(shí)間和成本則很少。作為受理案件的法院，通過雙方當(dāng)事人合意的方式終結(jié)訴訟，可以簡化訴訟程序，提高審判效率。在調(diào)解的過程中，可以超出訴訟標(biāo)的，并且還可以將第三人的訴求牽扯進(jìn)來，對(duì)案件做全盤統(tǒng)籌把握，集中解決所有的訴求。行政訴訟調(diào)解制度的建立不僅有利于減少訴訟成本和解決糾紛，更可以減輕當(dāng)事人的訴累，從而提高司法效率。

（三）實(shí)現(xiàn)司法公正的有利途徑

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和糾紛新特點(diǎn)的出現(xiàn)，糾紛的解決機(jī)制也呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。其中多元化糾紛解決機(jī)制逐漸為司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)廣泛采用?！岸嘣募m紛解決機(jī)制，是指在一個(gè)社會(huì)中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和特點(diǎn)，相互協(xié)調(diào)地共同存在，所結(jié)成的一種互補(bǔ)的，滿足社會(huì)主體的多樣需求的程序體系和動(dòng)態(tài)的運(yùn)作調(diào)整系統(tǒng)?！盵4]行政訴訟調(diào)解，作為一種靈活處理行政糾紛的方式，可以在一定程序上突破法律條文生硬的弊端，帶給當(dāng)事人更多人性化的解決思路。在利益多元化的今天，法院面臨的不僅僅是管理工作的難題，或是審判人員素質(zhì)的低下，其更多的面臨著審判工作機(jī)械化、程序化，缺少人情味現(xiàn)象的發(fā)生。這種法院的結(jié)案方式，嚴(yán)重影響了公平正義的實(shí)現(xiàn)。如果當(dāng)事人在法院的調(diào)解下，與行政主體一方達(dá)成新的糾正違法行為和不當(dāng)行為的處理方式，這將是一個(gè)極好的實(shí)現(xiàn)正義的選擇。在行政訴訟中，賦予雙方當(dāng)事人調(diào)解和訴訟兩條路徑，更能照顧到當(dāng)事人雙方的實(shí)際情況和需求，確保行政爭議解決的公平正義和合法有效。

二、行政訴訟調(diào)解制度的可行性分析

將調(diào)解運(yùn)用于解決行政糾紛，從一開始就引起了巨大爭議，甚至受到不少學(xué)者的詬病、抨擊。然而，調(diào)解能在行政案件中被廣泛適用，有其正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

（一）行政權(quán)力并非不可處分

無論是基于行政法學(xué)說，還是實(shí)踐操作，行政訴訟調(diào)解一個(gè)重大的實(shí)踐難題就在于行政權(quán)力不可處分。從行政法律法規(guī)立法實(shí)踐和審判實(shí)踐來看，“公權(quán)不可處分”的理論占有主導(dǎo)地位。但在目前的現(xiàn)實(shí)生活中，“公權(quán)力不可處分”的學(xué)說已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，“行政職權(quán)的個(gè)案適用離不開行政主體的掂量、比較、評(píng)估、權(quán)衡和決定。這本身就隱含了對(duì)行政職權(quán)的處分”[5]。首先，行政職權(quán)的授權(quán)和行使過程本身就是一種處分行為。行政法規(guī)和行政規(guī)章在授權(quán)的過程中，就賦予了行政職權(quán)一定處分的空間。同時(shí)，在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中，行政處罰、行政強(qiáng)制本身就是一種行使自由裁量權(quán)、自由處分的過程。同理，行政訴訟調(diào)解行為，因具有行政機(jī)關(guān)和原告達(dá)成的合意，不會(huì)對(duì)國家利益造成損害，理應(yīng)值得設(shè)立。其次，從法律條文本身來看，事實(shí)上是肯定了公權(quán)力的可處分性。《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以撤銷、改變或責(zé)令原行政機(jī)關(guān)撤銷、改變，重作行政行為。《行政訴訟法》本身確定了以合法性審查為主、合理性審查為輔的審查原則。法院對(duì)于濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)男袨椋梢耘袥Q撤銷或部分撤銷，并責(zé)令被告重做，同時(shí)還有變更判決形式。這些判決形式的背后，蘊(yùn)藏的便是處分權(quán)的存在。行政訴訟調(diào)解，通過雙方的理解和溝通，可以在判決前糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，將一部分合法性問題轉(zhuǎn)化成合理性問題，從而減少因滿足合法性而忽視合理性所引起的后續(xù)訴訟之弊端。因此，公權(quán)力不可處分的理論是不合時(shí)宜的，理應(yīng)有所改變。

（二）契合解決行政爭議之目的

此次《行政訴訟法》修訂在新法第一條立法目的中新增了“解決行政爭議”。訴訟制度的最根本的還是解決法律糾紛和爭議，這也是訴訟最古老也是最重要的功能。行政訴訟作為訴訟制度的一個(gè)重要組成部分，理當(dāng)具有解決糾紛之功能。通過對(duì)行政案件的處理，可以理順行政權(quán)力和公民權(quán)利之關(guān)系，調(diào)節(jié)兩者之沖突，以最大程度的實(shí)現(xiàn)兩者利益之平等保護(hù)。同時(shí)，調(diào)解制度可以超越法律要件事實(shí)本身，而在個(gè)案之外尋找雙方?jīng)_突的根源，往往能徹底解決雙方的爭議。此處所指“解決行政爭議”，不應(yīng)僅是指法院通過司法裁判了結(jié)案件，還應(yīng)該包括其他多元化方式來化解行政爭議各方之間的矛盾。人民法院在審理案件的過程中，行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的錯(cuò)誤行為，在審判員的主持下，向原告進(jìn)行賠償、補(bǔ)償，甚至賠禮道歉，可以將一部分復(fù)雜難斷、久拖不決的案件進(jìn)行化解，減少當(dāng)事人尋求其他救濟(jì)途徑的概率。而且，法院在調(diào)解過程中，采取說服教育的方式，更凸顯出人性化，只要是雙方當(dāng)事人的真實(shí)合意，基本上就能比判決得到更好的履行，從而在一定程度上緩和行政機(jī)關(guān)和公民之間的矛盾沖突，與化解糾紛之目的相契合。

（三）適應(yīng)調(diào)解之訴訟文化基礎(chǔ)

與西方國家以訴訟為主的法律文化相比，我國自古以來，便形成了一種以調(diào)解為主的糾紛解決理念和制度。我國流傳至今的傳統(tǒng)文化表明，“理想的社會(huì)一定是人民無爭的社會(huì)；爭論乃是絕對(duì)無益之事”[6]，調(diào)解作為一種和諧解決當(dāng)事人矛盾糾紛的方式，無疑是最佳的選擇。作為尊重意思自治、注重矛盾修復(fù)的糾紛解決方式，調(diào)解自古以來就被傳統(tǒng)調(diào)處息訟的訴訟文化廣為推崇。古代村子里所產(chǎn)生的鄉(xiāng)治調(diào)解、宗族調(diào)解、行會(huì)調(diào)解、親鄰調(diào)解，便是這種訴訟文化基礎(chǔ)的體現(xiàn)。無論從學(xué)者的研究，抑或是居高不下的行政案件撤訴率，可以看出法院和當(dāng)事人對(duì)調(diào)解偏好的態(tài)度，以及各級(jí)法院對(duì)通過協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)撤訴的熱情。由于現(xiàn)行拆遷問題往往涉及到住房安置、作價(jià)補(bǔ)償、就業(yè)及上學(xué)問題等繁瑣而又復(fù)雜的問題，如果單純用一紙判決來對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行判定，則從根本上對(duì)實(shí)際問題的解決毫無意義。如果將調(diào)解制度納入到法律框架之內(nèi)，則能和綿延千年的傳統(tǒng)訴訟文化相適應(yīng)，對(duì)破解行政訴訟困境的難題起到很大的推動(dòng)作用。

（四）符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則之要求

波斯納認(rèn)為，法律的正義必須以經(jīng)濟(jì)上的可行性、合理性為基礎(chǔ)[7]。與判決結(jié)案相比，調(diào)解結(jié)案更能體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的要求，其主要體現(xiàn)在當(dāng)事人成本和司法成本兩個(gè)內(nèi)容之上。調(diào)解方式更加強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的意思自治，更易于當(dāng)事人理解和接受，可以在一定程度上減輕當(dāng)事人因不斷申訴、上訴而產(chǎn)生的訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)、交通費(fèi)等物質(zhì)成本以及當(dāng)事人聲譽(yù)的減損、精神損耗等精神成本。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理性人，選擇調(diào)解方式解決糾紛將是一個(gè)極佳的出路。行政訴訟調(diào)解程序相較審判程序，更為簡單、易操作，一些舉證、質(zhì)證和認(rèn)證程序可以在行政訴訟調(diào)解過程中省略，從而節(jié)省大量司法資源。從執(zhí)行成本來講，我國行政訴訟法面臨著嚴(yán)重的執(zhí)行難問題，在實(shí)踐中法院對(duì)判決大多數(shù)采取強(qiáng)制執(zhí)行的手段，當(dāng)事人自愿履行的情形微乎其微。而采取調(diào)解的方式結(jié)案，由于是當(dāng)事人采取了“打開天窗說亮話”的解決方式，則會(huì)大大減少“暴力抗法”悲劇的發(fā)生，降低執(zhí)行成本，提高強(qiáng)制執(zhí)行的效能，更接近訴訟經(jīng)濟(jì)原則之要求。

三、我國行政訴訟調(diào)解制度的具體構(gòu)建

盡管此次《行政訴訟法》的修訂適當(dāng)擴(kuò)展了行政訴訟調(diào)解的適用范圍，但此次修改仍顯謹(jǐn)慎，也沒有就行政訴訟調(diào)解制度做出詳盡的規(guī)定。因此可以給予行政訴訟調(diào)解更廣闊的使用空間，來順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，更好地解決司法實(shí)踐出現(xiàn)的困境。

（一）行政訴訟調(diào)解的適用范圍

《行政訴訟法》修改決定確定了行政賠償、行政補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，在規(guī)定的同時(shí)卻面臨著一個(gè)難題：究竟什么才是行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)的自由裁量權(quán)案件呢？究竟如何界定才能避免司法機(jī)關(guān)濫用行政訴訟調(diào)解權(quán)呢？為此，有必要對(duì)其范圍進(jìn)行厘清，從而減少行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)案件多種多樣，根本無法一一列舉。為此，可以采取負(fù)面清單的方式，從不適用行政裁量的案件著手，確定其范圍。由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性，為了適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾糾紛，就必須賦予行政機(jī)關(guān)一定程度的行政裁量職能，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)也就因此而產(chǎn)生。通過對(duì)英美國家的考察并結(jié)合我國的實(shí)際情況，自由裁量權(quán)案件可以分為宜訴行為和不可代替行為。宜訴行為，許多學(xué)者進(jìn)行了研究，也取得了豐碩的成果?，F(xiàn)在需要界定的則是不可代替行為，也就是不可納入到行政訴訟調(diào)解的范疇。通過對(duì)自由裁量權(quán)的性質(zhì)和調(diào)解制度的分析，可以將其歸納為以下幾種情形：軍事、外交等國家行為；行政機(jī)關(guān)所作出的政策性因素主導(dǎo)的行政行為；專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)和人性化判識(shí)度高的行政行為；內(nèi)部行政行為。同時(shí)針對(duì)上述第三種行為，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人侵害程度較高，仍可以將其納入到行政調(diào)解制度的范圍，以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

同時(shí)，除了此次《行政訴訟法》新納入的三種案件類型之外，可增設(shè)以下行政案件進(jìn)行調(diào)解：

1. 簡易程序案件

新修訂的《行政訴訟法》明確規(guī)定了簡易程序的適用范圍以及審判的相關(guān)制度。簡易程序通常適用于案件事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的案件，同時(shí)對(duì)此類案件規(guī)定了三種法定情形。簡易程序案件以提高審判效率，降低訴訟成本，及時(shí)的保障相對(duì)人合法權(quán)益為目標(biāo)。通過調(diào)解制度，對(duì)雙方當(dāng)事人涉及金額低于2 000元的案件及時(shí)做出裁決，可以在原有簡易程序的基礎(chǔ)上，更快更合理的解決行政爭議，使雙方當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議，便利糾紛的解決。

2. 行政合同案件

行政合同具有合同性，其內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人雙方合意達(dá)成的，這種合意足以構(gòu)成對(duì)行政合同糾紛進(jìn)行調(diào)解的法律基礎(chǔ)[8]。而調(diào)解制度本身則是建立在雙方合意的基礎(chǔ)之上，自愿合法的達(dá)成調(diào)解協(xié)議解決糾紛。在國外，也有很多國家也積極的采取了此種做法。例如，在德國，行政機(jī)關(guān)在必要時(shí)可以用和解契約的方式來代替行政行為的作出。法國的調(diào)解專員制度對(duì)于執(zhí)行公務(wù)的案件，不論是屬于公法還是私法范疇，都可以進(jìn)行調(diào)解。但是應(yīng)當(dāng)在考慮合同行政性的一面，調(diào)解的范圍僅應(yīng)當(dāng)局限在非法律強(qiáng)制性的內(nèi)容，對(duì)于行政主體和行政相對(duì)人約定的部分，可以適用調(diào)解制度。

3. 行政裁決案件

行政裁決案件其關(guān)涉的更多是與行政管理活動(dòng)相關(guān)的平等民事主體之間的民事爭議，當(dāng)事人不服的更多是關(guān)于民事爭議的處理方案，與行政裁決權(quán)本身牽連較少。因此，適用調(diào)解方式的可能性更大。法院在處理案件的過程中，可以采取三方調(diào)解的方式，對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁決行為進(jìn)行及時(shí)的變更，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。這類案件通常包括：行政機(jī)關(guān)的資源確權(quán)裁決、拆遷補(bǔ)償、安置裁決、民事行為責(zé)任、效力認(rèn)定、民間糾紛裁決等類型。

（二）行政訴訟調(diào)解的原則

《行政訴訟法》修訂后在第六十條第二款中規(guī)定：“調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。”筆者以為，除以上原則，還需規(guī)定司法審查原則及效率、便民原則等。

1. 審查前置原則

在對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)解之前，應(yīng)當(dāng)采取庭前會(huì)議的形式，首先對(duì)是否符合調(diào)解條件進(jìn)行審查，然后對(duì)調(diào)解的內(nèi)容和爭議焦點(diǎn)、舉證責(zé)任的分配進(jìn)行嚴(yán)格的界定，以便減少濫用調(diào)解權(quán)力情形的發(fā)生。在審查的過程中可以通過召開會(huì)議的方式，對(duì)雙方提出的問題進(jìn)行溝通交流，對(duì)雙方是否符合調(diào)解的條件進(jìn)行審查。只有屬于法律明文規(guī)定的調(diào)解行為才能納入到調(diào)解的范圍，人民法院不得濫用司法權(quán)力，為了維護(hù)行政機(jī)關(guān)的利益，肆意擴(kuò)大調(diào)解的范圍，隨意調(diào)解，損害行政相對(duì)人的利益。

2. 效率原則

高效率是調(diào)解制度設(shè)計(jì)的價(jià)值目標(biāo)之一。行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在合法性基礎(chǔ)上，在一定時(shí)間內(nèi)審判案件和解決糾紛，以便實(shí)現(xiàn)快速保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益之目的。此涵義背后蘊(yùn)藏著二種內(nèi)在的價(jià)值理念：一是要以最快的速度進(jìn)行調(diào)解。即行政訴訟調(diào)解在一定的時(shí)間限度內(nèi)必須及時(shí)進(jìn)行調(diào)解，防止案件久調(diào)不決，減少新矛盾、新爭議的發(fā)生。二是以最低的成本進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解書在制作過程中可以簡約，不必將全部事項(xiàng)予以記載，只需記載案情和事實(shí)理由即可。在收集證據(jù)、質(zhì)證、舉證過程中，不必依照嚴(yán)格的法定程序和時(shí)限，這就必然減少調(diào)解的成本，加快糾紛的解決進(jìn)程。

3. 便民原則

調(diào)解制度本質(zhì)上就是為了快速化解矛盾糾紛，及時(shí)解決行政爭議，使雙方當(dāng)事人可以較低的代價(jià)獲取最大的收益，對(duì)政府的形象和職能轉(zhuǎn)變也大有裨益。行政訴訟調(diào)解步驟理應(yīng)不和正規(guī)訴訟程序一般繁瑣，應(yīng)當(dāng)簡化其操作，便利訴訟當(dāng)事人。調(diào)解的場所也可以呈現(xiàn)多元化，例如在調(diào)解室調(diào)解，在企業(yè)工作場地調(diào)解，上門調(diào)解。解決糾紛的方式多種多樣，只有便民才能吸引人民群眾參與到調(diào)解活動(dòng)中來解決糾紛。

（三）行政訴訟調(diào)解的具體操作程序

可以從行政訴訟法的原理和價(jià)值定位出發(fā)，借鑒民事訴訟法和人民調(diào)解法的有關(guān)規(guī)定，將調(diào)解程序分為普通程序和簡易程序。

針對(duì)案件復(fù)雜，行政自由裁量權(quán)較大的案件，應(yīng)當(dāng)適用普通程序進(jìn)行調(diào)解，具體包括以下幾個(gè)步驟：一是啟動(dòng)程序。調(diào)解程序的啟動(dòng)可以由一方當(dāng)事人啟動(dòng)，也可以由雙方共同啟動(dòng)。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)賦予法院啟動(dòng)調(diào)解程序的建議權(quán)。調(diào)解程序可以適用于審判過程的各個(gè)階段，從立案到最后的執(zhí)行都可以進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)在受訴法院進(jìn)行，以便減少法院的管轄難題。二是告知程序。法院在進(jìn)行行政訴訟調(diào)解前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以便行政相對(duì)人能自愿合法的提起調(diào)解之請求。三是司法審查程序。法院在收到調(diào)解申請書之后，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以書面審查為主、內(nèi)容審查為輔的原則。以審判過程中提交的調(diào)解材料為依據(jù)，重點(diǎn)審查提交的申請書材料是否符合調(diào)解之要求。同時(shí)，對(duì)是否存在脅迫或惡意串通、趁人之危等情形進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，實(shí)現(xiàn)全面審查的審查模式。四是調(diào)解程序。在調(diào)解過程中，應(yīng)當(dāng)遵循自愿合法、事實(shí)清楚、是非分明的原則，不與國家利益、社會(huì)公共利益或他人的合法權(quán)益相沖突。法官應(yīng)當(dāng)平等的向當(dāng)事人開示有關(guān)案件事實(shí)的信息，并與當(dāng)事人之間交換意見，就紛爭的全體與主要爭議點(diǎn)達(dá)成一致。法官應(yīng)當(dāng)保持中立，正確的適用行政訴訟法的程序和實(shí)體規(guī)定。五是終結(jié)程序。法院在綜合考察調(diào)解申請書和聽取當(dāng)事人申辯之后，針對(duì)不同的情形應(yīng)當(dāng)作出不同的解決措施。針對(duì)未達(dá)成合意、一方當(dāng)事人撤回調(diào)解的情形，應(yīng)直接判定調(diào)解不成立。針對(duì)在期限屆滿內(nèi)，遵循法定程序進(jìn)行完畢的調(diào)解，應(yīng)及時(shí)制作調(diào)解協(xié)議，調(diào)解協(xié)議經(jīng)雙方當(dāng)事人簽名或者捺印并經(jīng)審判人員簽字后始發(fā)生法律效力。調(diào)解協(xié)議之效力應(yīng)當(dāng)?shù)韧袥Q書之效力。在調(diào)解協(xié)議中所達(dá)成的讓步和妥協(xié)不能作為后續(xù)案件審判的依據(jù)。六是救濟(jì)程序。在調(diào)解協(xié)議出現(xiàn)履行不能，或出現(xiàn)重大情勢變更和不可抗力導(dǎo)致無效的情形下，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人請求繼續(xù)審判、提起新訴、異議之訴等救濟(jì)措施，由當(dāng)事人自由選擇何種程序，以期實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益的最大保護(hù)。

普通程序之外，對(duì)于情節(jié)顯著輕微，案件事實(shí)明了、證據(jù)確實(shí)充分、社會(huì)危害性不大、雙方當(dāng)事人能當(dāng)場達(dá)成賠償、補(bǔ)償協(xié)議的案件，可以適用簡易程序，即當(dāng)場制作調(diào)解協(xié)議書，讓雙方當(dāng)事人當(dāng)場簽字蓋章，并且當(dāng)場履行完畢。另外，為了節(jié)約行政資源，提高行政效率，行政訴訟調(diào)解應(yīng)明確期限和次數(shù)。超期解決不了或者多次調(diào)解依舊無法解決的，告知當(dāng)事人向法院提起訴訟解決糾紛。

四、結(jié)語

基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)應(yīng)運(yùn)而生的行政訴訟調(diào)解盡管其納入法治正軌之路坎坷，但其在實(shí)踐中彰顯的生命力確應(yīng)引起我們足夠的重視。此次《行政訴訟法》修訂，盡管立法者堅(jiān)持行政案件不適用調(diào)解為原則、適用調(diào)解制度為例外的立法宗旨，但還是略開了一道口子，這也給予了我們繼續(xù)探索行政訴訟調(diào)解制度在我國適用問題的希望和動(dòng)力。

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（責(zé)任編輯、校對(duì)：王學(xué)增）

A Study on the Mediation System of Administrative Litigation in New Administrative Litigation Law

WANG Yu-quan
（Law School, Xiangtan University, Xiangtan 411105, China）

Abstract:China’s current administrative litigation law amendment expands the scope of application of administrative cases, but still fails to give enough right to the administrative litigation mediation. Therefore, it is necessary to start from the necessity of administrative litigation mediation system to analyze the feasibility of administrative litigation mediation system. Then the scope of administrative litigation mediation is clarified, its principle is further added, the detailed manipulation methods are put forward in order to improve the mode of administrative dispute resolution.

Key Words:administrative proceedings; mediation system; discretionary discretion; the dispute resolution mechanism

作者簡介：王玉全（1991-），男，山東棗莊人，碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

收稿日期：2015-10-23

DOI：10.3969/j.issn.1009-9115.2016.01.038

中圖分類號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9115（2016）01-0140-05