政府購買社會服務的實踐偏差與路徑修正

黃劍宇

摘要：政府購買社會服務是各國行政改革中備受推崇的制度創(chuàng)新與政策工具，其目標指向是提升供給效率、維護公共利益、回應公共需求、促進社會組織發(fā)展等。但政府購買社會服務的實踐有“內卷化”、“壁壘化”、“泛化”和“鴻溝化”等偏差，其表現(xiàn)是尋求受政府控制的承接者，地域、組織間人為設立購買屏障，政府借此卸責任、甩包袱和數(shù)字鴻溝大等。上述偏差由多重原因造成，其修正需要明晰政社邊界，重建人、事關系；樹立民生優(yōu)先政績觀，促進多元互信；明確政府角色，完善購買制度；培育社會組織，重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

關鍵詞：政府；社會服務；“內卷化”；“壁壘化”

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2016）02-0021-07

一、問題的提出

我國政府購買社會服務始于20世紀90年代。在理論與實踐互相激蕩、政社關系得以不斷反思和考量進程中，政府購買社會服務逐漸成為備受推崇的制度創(chuàng)新與政策工具。目前，我國處于轉變發(fā)展方式、釋放改革紅利的階段，政府購買社會服務無疑有益于改善民生、引導有效需求、深化社會領域改革。黨的十八屆三中全會明確提出要處理好政府與社會的關系，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。習近平多次提出簡政放權，準確定位和動員全社會的資源，在推進社會治理現(xiàn)代化的進程中，充分動員社會組織的活力和發(fā)揮社會組織的作用。李克強也強調政府購買社會服務的必要性。2013年國務院常務會議提出推進政府向社會力量購買公共服務。2015年十二屆全國人大會議進一步提出基本公共服務盡量采用購買方式，鼓勵社會參與，提高供給效率。

政府購買社會服務基于道義與慈善的價值、政社關系重塑、公共服務質量亟需提升等背景得到了廣泛的應用與發(fā)展，在我國形成了多層次、多領域、多樣化的實踐探索。然而實踐中政府購買社會服務的精神與初衷并未落實，國家的公權力仍然處于中心地位，社會力量發(fā)展明顯滯后。政府購買服務沿襲了既有的政府壟斷性供給、行政化供給的路徑，延續(xù)了政府主導的路徑依賴，呈現(xiàn)出政策的急迫推動與執(zhí)行能力不足、高層購買目標導向性與基層實踐偏離的反差。本文將闡釋政府購買社會服務的種種實踐偏差，分析其實踐與目標偏離的原因，探索政府購買社會服務的路徑修正，以期對政府購買社會服務實踐提供有益的啟示。

二、政府購買社會服務發(fā)展的實踐偏差

政府購買社會服務的目標設計包括促進多元競爭、提升供給效率，滿足不同需求、維護公共利益，創(chuàng)新公共服務機制、促進政府職能轉變，還權于社區(qū)、促進社會組織的發(fā)展等方面。但在實踐中政府購買社會服務呈現(xiàn)出“內卷化”、“壁壘化”、“泛化”和“鴻溝化”等實踐偏差。

（一）“內卷化”：政府購買社會服務尋求受政府控制的承接者

“內卷化”原意是社會或文化發(fā)展固定后對變遷的阻滯。政府購買社會服務的內卷化是“國家權力的內卷化”，意味著基層政府受到權力、利益等內部化力量的驅動，在購買中尋找直接或間接受政府控制的社會組織，維護或擴展政府的組織邊界；通過增設機構和擴大外延以鞏固基層控制力，甚至通過職能下沉擴展政府邊界；以崗位購買為基礎，通過財政控制、人事控制、業(yè)務控制等方式實現(xiàn)對承接者的控制，讓政府購買社會服務成為一紙空文。王浦劬等學者在全國范圍內的調查顯示，很多作為承接者的社會組織是基于地方政府的需要而發(fā)起建立的[1]（p.28）；詹國彬等學者針對寧波市四十余家職能部門的服務購買進行了調研，結果顯示以招投標實現(xiàn)政府購買的項目僅占1/3，絕大部分的購買項目都以協(xié)商、委托的形式進行[2]。

政府購買社會服務的“內卷化”使得社會組織成為政府部門的延伸，政社關系模糊，導致公共服務供給的僵化、失效或封閉化；導致政社雙方權責關系不對等，政府掌控著社會組織參與公共服務的準入權，雙方無法按照商業(yè)慣例進行交易，是傳統(tǒng)壟斷供給的變形；“內卷化”使得政府扮演了政策制定者、服務購買者、結果評判者等多重角色，權利的拓展延伸容易產生腐敗，利益集團與權力的合謀與交易可能產生比政府壟斷供給公共服務更嚴重的問題。

（二）“壁壘化”：地域、組織間人為的購買屏障

“壁壘”，即防御工事，現(xiàn)用以比喻事物間的界限。政府購買社會服務的“壁壘化”分為顯性壁壘和隱性壁壘。顯性壁壘是地方政府為了追求地方利益、部門利益，在地域間、組織間樹立起購買屏障，人為地將培育扶植的社會組織“據為己有”，阻礙資源的自由流動。筆者在調研訪談中發(fā)現(xiàn)壁壘化的現(xiàn)象普遍存在。例如，某致力于青少年服務的社會組織在就學就業(yè)、親子關系、心理問題、素質拓展等方面有著豐富的工作經驗，但由于其注冊地隸屬A區(qū)的管轄范圍，是該區(qū)政府扶植社會組織的先鋒隊和標桿，當其他基層政府慕名前來購買的時候，A區(qū)主管部門不支持不贊成的態(tài)度就人為地形成了區(qū)域壁壘。公眾對社會組織的態(tài)度和信任度是隱性的購買壁壘。公眾對社會組織提供公共服務存在著質疑與不理解，不少社會組織在公共服務的供給中遭遇了“閉門羹”。如山東青年志愿者聯(lián)合會主席劉某稱其帶志愿者去挨家挨戶探訪孤寡老人的時候，剛說明來意就被拒之門外。在支教中很多志愿者也發(fā)現(xiàn)與很多農村的父母輩無法溝通等現(xiàn)象，甚至有一半以上的校長不信任支教者。大學生志愿者想為村民代購春節(jié)返鄉(xiāng)火車票也遭遇漠視甚至白眼等?！氨趬净币馕吨赐耆珨[脫傳統(tǒng)公共服務供給的思維定勢，意味著社會組織與公眾的信任關系尚未形成，是政府購買社會服務的異化。

（三）“泛化”：政府購買社會服務成為地方政府卸責任和甩包袱的手段

“泛化”原指當刺激與反應形成條件關聯(lián)后，類似的刺激也會產生一定的反應。政府購買社會服務的泛化意味著當政府習慣了將公共服務“推出”后，購買成了地方政府卸責任和甩包袱的手段?！胺夯斌w現(xiàn)為政府以服務民生的名義將公共職能削減，降低了責任意識。如湖南邵東縣政府購買治安服務，將巡邏、防控、盤問、檢查等事項承包出去，行政執(zhí)法權的外包招致了普遍的質疑[3]?！胺夯币搀w現(xiàn)為地方政府的購買內容和方式十分自由，缺乏明確的前期計劃審核與有效的評估。如廣東東莞等12市將電子眼外包，收取罰款當利潤，在質疑聲中很快被叫停[4]?！胺夯边€體現(xiàn)為忽視公共服務供給中一些基礎性和公益性的事務領域，而對那些能夠帶來實際利益的領域趨之若鶩。如深圳市政府購買城管業(yè)務，承包深圳市羅湖、福田在內的10個街道城管服務的鼎弘物業(yè)開山寨執(zhí)法車執(zhí)法，具有黑社會犯罪性質的成員龔某借著城管之名大肆收取保護費、敲詐小商販[5]等。此外，“泛化”意味著涉及一些不合乎需求的領域，如“服務于公共利益的領域；沒有付費者不能排除在外的領域；公眾無力支付的領域；危害公共目標的領域；涉及關鍵公共能力的領域；違背公眾根深蒂固的價值觀念的領域”[6]（pp.177178）等。

政府購買社會服務是政府的自我革新，是將相關的公共服務生產活動進行交付，但絕不意味著政府部門的責任轉嫁與責任推卸。盲目的“泛化”可能導致“空心國家”日益嚴重，使公共組織自身喪失了提供公共服務的能力，并致使責任問題蔓延[7]。

（四）“鴻溝化”：不同地域、不同群體間享有的公共服務差異巨大

“鴻溝化”意味著地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間分布極不均衡。政府購買社會服務的“鴻溝化”體現(xiàn)為東部發(fā)達省份如上海、廣東、福建等發(fā)展較快，西部省份購買服務推進緩慢；城市發(fā)展較快，落后偏遠的山村、偏狹地區(qū)承接力量不足，發(fā)展緩慢甚至干脆沒有進行。國際上通常以萬人社會組織的數(shù)量來衡量社會文明程度和社會組織發(fā)展程度。我國每萬人擁有的社會組織數(shù)約為3.7個[8]，其中國內社會組織發(fā)展較差的西部或農村地區(qū)不到1個；不僅遠低于城市或部分區(qū)域（如上海靜安區(qū)14個，北京11.1個，青島、深圳、寧波6個～8個），也遠低于世界國家每萬人擁有社會組織數(shù)一般超過50個、發(fā)展中國家超過10個的標準[9]。

經濟發(fā)展不均衡、社會組織發(fā)展的顯著差異導致不同地區(qū)、不同群體享有公共服務差異巨大，社會弱勢群體享有的公共服務空間十分有限。公共服務的“鴻溝化”導致社會成員無法均衡地享受已有的發(fā)展成果，大大降低了公共服務體系的效率，偏離了政府購買社會服務的目標（參見表1）。表1政府購買社會服務的目標、實踐偏差與表現(xiàn)

政府購買社會服務的目標設計政府購買社會服務的實踐偏差政府購買社會服務實踐偏差的表現(xiàn)A1.促進多元競爭，提升供給效率A2.追求地盤、加強控制A3.“內卷化”B1.滿足不同需求，維護公共利益B2.地方保護主義、追求部門利益B3.“壁壘化”C1.創(chuàng)新公共服務機制，促進政府職能轉變C2.卸責任、甩包袱C3.“泛化”D1.促進社會組織發(fā)展，實現(xiàn)公共服務供給的均衡化D2.社會組織發(fā)展滯后、區(qū)域公共服務供給失衡D3.“鴻溝化”數(shù)據來源：筆者繪制。

三、政府購買社會服務實踐

偏差的原因政府購買社會服務取得的成效有目共睹，然而受到既有路徑和現(xiàn)實因素的制約，無論是政府、社會組織還是公眾，無論是角色轉型、制度規(guī)范還是文化心理都有不適應的地方，多重因素共同構成了政府購買社會服務的實踐偏差。

（一）“內卷化”：政府自我擴張的本能和改革過渡期的需要

在政府購買社會服務實踐中地方政府常常體現(xiàn)出追求地盤、加強控制的“內卷化”傾向。第一，政府具有財政幻覺與機構自我擴張的本能。政府購買社會服務是一項放權讓利的創(chuàng)新機制，必然會影響政府的財權、事權，進而影響政府可支配的資源和利益。地方政府為了維護既得利益，加強了對重要社會組織的控制和行政保護；社會組織成為政府部門的延伸，甚至出現(xiàn)社會組織為某些特定的公共需求而設置的問題。社會組織參與公共服務的深度與廣度均取決于政府，導致雙方難以形成有約束力的契約關系。第二，我國目前還處于事業(yè)單位改革的過渡期，尚未從根本上轉變以人養(yǎng)事的機制。事業(yè)單位改革涉及的單位有110萬之巨，涉及的人數(shù)更高達3000萬[10]。這意味著錯綜復雜的關系調整和人員編制的巨大變動，甚至倒逼連鎖反應促動更多的體制內利益。而根據2014年7月1日施行的《事業(yè)單位人事管理條例》，事業(yè)單位的員工只有違法違規(guī)方能辭退，事業(yè)單位人員去向面臨著巨大的問題。政府購買社會服務將社會組織吸納為政府的控制對象，通過行政職能下沉讓社會組織成為分流事業(yè)人員的重要去處等“內卷化”現(xiàn)象成為改革過渡期的權宜之計。

（二）“壁壘化”：片面政績觀、上下級的考核體系和傳統(tǒng)的認知心理

在政府購買社會服務實踐中地方政府常常體現(xiàn)出地方保護主義、追求部門利益的“壁壘化”傾向。第一，片面的政績觀引致了錯誤的認知。一些地方政府熱衷于看得見、摸得著的政績工程，熱衷于博眼球的形象工程，熱衷于見效快的面子工程。政府購買社會服務并非立足于公眾需求與服務本質，而是更多地出于對政府自身政績的考量，將一些較好的政府購買項目作為自己獨有的政績保護起來，形成了行政化的壁壘。第二，與我國當前上下級的政績考核體系直接相關。當前我國以上級主管部門的意志為基調確定考核的內容，由上級主管部門擔任考核成員，缺乏規(guī)范化的政績考核指標，使得考核難以做到客觀、公正。政府官員關注于集體行動的重要性，期望從集團的有效活動中獲得物質利益和非物質利益。為了謀求眼前的政績，政府購買社會服務常以地方或部門為集團單位，將社會組織進行分割分類，僅僅選擇本地區(qū)甚至本部門扶植的社會組織， 這樣資源集中在地方和部門的利益之下，形成公共服務供給的“行政壟斷”。第三，傳統(tǒng)的認知、社會規(guī)則體系與制定理念，組織與個體自利本源性，導致公眾與社會組織關系的異化——人們對非官方供給的公共服務持不信任、不支持、不接受的態(tài)度形成了無形的壁壘，阻礙了購買目標的達成。

（三）“泛化”：政府角色轉型遲滯和購買機制不完善

在政府購買社會服務實踐中政府常以“回應需求、轉變職能”的名義將公共服務推向社會，從政府對公共服務的大包大攬走向另一個極端——毫無限制地放棄自己應提供與安排的公共服務，即政府購買社會服務的“泛化”。究其原因在于三方面。第一，當前政府角色定位不清，角色轉型遲滯。定位不明確、不具體、不穩(wěn)定，權限交叉重疊，政府的錯位、缺位和不到位現(xiàn)象突出。在傳統(tǒng)的公共服務生產方式中政府是公共資源的掌控者和公共服務的壟斷供給者，新型的供給方式推動了政府既有角色的蛻變，而政府卸責沖動、自我保護的本能阻滯了政府新型角色的建立。第二，信息不對稱。由于政府購買服務的核心參與者政府、社會組織、公眾處于購買供應鏈的不同環(huán)節(jié)，公共服務的管理者、供給者、消費者之間由于目標函數(shù)不一致、信息不對稱產生了委托代理問題。政府有了卸責任與甩包袱的空間。第三，評價體系不完善。實踐中政府居于主導地位，擁有較強的話語權和選擇權，多數(shù)評價停留在原則性堅守方面，或雖強調引入第三方評估機制，對第三方的資格卻無限制條件[11]（pp.261274）。政府購買社會服務的項目大都具有質量變動難以衡量、績效評估難以操作的特點。公共服務的質量與績效意味著公眾獲得的服務數(shù)量和質量的高低，體現(xiàn)為人們的實際感受，包括服務品質、時間以及其他變量。當前“數(shù)字績效”評估指標促進了政府購買，卻忽略了對購買的實際效果的評估。

（四）“鴻溝化”：社會組織發(fā)展滯后和基層政府財權事權的失衡

在實踐中政府購買社會服務呈現(xiàn)出社會組織發(fā)展滯后、公共服務供給的區(qū)域領域不均衡的特點，產生了貧富地區(qū)的“鴻溝化”。第一，我國社會組織整體發(fā)展滯后，無論從數(shù)量和質量上都難以滿足公共需求，制約了公共服務承接者之間的競爭。就社會組織的生存環(huán)境而言，經濟發(fā)達地區(qū)的社會組織由于有相應的支持得到了較快的發(fā)展，而草根組織存在著層次地位低、發(fā)展空間不足、利益表達空間狹窄、參與機會匱乏等問題。尤其是在一些欠發(fā)達地區(qū)，完全由社會運營的社會組織在夾縫中生存得十分艱難，大量的草根社會組織被排除在購買行動之外，公共服務供給極不均衡[12]。就社會組織的承接能力而言，我國多數(shù)社會組織的管理處于中下水平，其日常管理制度、組織機構不健全，缺少規(guī)范增強了組織的隨意性，組織成員所持的方式成為行動的基本程序。許多社會組織能力匱乏、活力不足，服務意識與水平都達不到期望的要求。不少志愿者都是“半路出家”，缺乏相應的專業(yè)知識結構與職業(yè)素養(yǎng)，提供公共服務的往往難以控制。第二，政府購買社會服務出現(xiàn)城鄉(xiāng)“鴻溝化”的原因還在于事權與財力配置不對稱，偏遠落后地區(qū)尤為突出。事權是各級政府管理公共事務、提供公共支出的職責，財權是各級政府享有組織財政收入的權力，事權、財權恰當匹配是公共服務供給的基礎。地方政府的事權源于上級主管部門下達的指令，主管部門對這些指令往往采取低比例、少負擔的原則，大部分由地方政府自行配套；本應由上級政府承擔的責任，卻全部或部分下放給了地方政府，呈現(xiàn)出上級政府與基層政府事權財權錯位、事權層層下移、財權層層集中的現(xiàn)象。在財權與事權高度不對稱的情況下，地方政府尤其是貧困地區(qū)的公共部門難以提供必需的公共服務，“鴻溝化”也就不足為奇了。

四、修正政府購買社會服務實踐偏差的路徑選擇

（一）明晰政社邊界，重構人、事關系

第一，要破除政府購買社會服務“內卷化”的問題，必須明確政府的職能范圍，明晰政社邊界，實現(xiàn)“政事分開、管辦分離”。明確政府購買社會服務的職能定位，需要將政社關系依法設定，以契約條文的形式實現(xiàn)政府和社會組織職能定位和邊界范圍的法制化。政府的主要職責是制定公共服務的政策與規(guī)則、了解公眾對公共服務的基本需求、確定公共服務的供給范圍與成本補償、完善公共服務的購買流程和評估監(jiān)督機制。社會組織的主要職責是生產公共服務、實施供給過程、承擔契約責任。明晰政社邊界的核心是在法律法規(guī)約定的框架下，建立以公共服務與公眾利益為核心的一套權利安排、責任分工和激勵約束機制。以契約的形式明確政社關系，實現(xiàn)政社在平等基礎上的權責重新配置，有助于轉變社會組織客體化、被動管制的局面，減少和消除行政化的色彩，有助于促進社會組織的自治與平衡能力，促進政社之間的優(yōu)勢互補與良性互動。

第二，需要從根本上轉變“以人養(yǎng)事”的機制，重建人、事關系?，F(xiàn)行的事業(yè)單位人事制度中包含的終身就業(yè)、勞保統(tǒng)包等內容，為事業(yè)單位職工提供了穩(wěn)定的預期，因而事業(yè)單位人員的改革與分流遭遇了強大而持續(xù)的阻力。要轉變“以人養(yǎng)事”的機制，需要“建立聘用制為基礎的用人制度，以聘用合同代替事業(yè)單位的身份，將人事管理從身份管理向崗位管理轉變，事業(yè)單位用人自主、分配自主，由國家用人向單位用人轉變”[13]（p.77），把單位人變成社會人，實現(xiàn)人、事進口和出口的良性循環(huán)，實現(xiàn)人才的社會化配置，真正實現(xiàn)“財隨事轉、以事定崗”。同時要減少事業(yè)單位對行政主管機關的傳統(tǒng)依附性，后移政府的權力邊界、削減政府的權力范圍。

（二）樹立民生優(yōu)先的政績觀，促進多元互信

要破除政府購買社會服務的“顯性壁壘”，一是要樹立正確的政績觀，即樹立以人為本、及時回應公民需求的理念，樹立注重民生供給、完善公共服務的理念，樹立以結果為導向、兼顧眼前和長遠發(fā)展的理念。從根本上摒棄以GDP為導向的政府政績觀，糾正重物輕人的片面政績觀，使政府購買社會服務的效果最終要落實到公共物品供給的質量上。二是需要建立民生優(yōu)先、公民導向的政績考核體系。制定一套科學、系統(tǒng)的評價考核指標，不僅應注重可考量的量化標準，還需要注重指標的結果導向性、公眾性、公益性等；不僅應注重指標的經濟性，更應注重指標的社會性、環(huán)境性和制度性，充分考慮公共服務供給的質量、社會發(fā)展、資源與環(huán)境以及行政效果、公眾滿意的程度。建立科學的績效考核流程，從內容的前期論證到評估機構、人員的選取、評估過程等都應堅持充分考慮公民利益、注重服務質量的原則。

社會組織和公眾作為公共服務的供給者與消費者，他們之間的互動與信任關系成為破除“隱形壁壘”、實現(xiàn)有效供給的關鍵。第一，需要通過規(guī)劃項目與實施項目的全部過程，為社會組織與公眾建立和維護有益的關系。以政府購買社會服務為契機，專注于社會問題、社會領域以及對普通民眾的日常生活的影響，通過組織功能的實現(xiàn)擴大影響，提高社會認同度。第二，需要在公共服務的多元主體間搭建共同協(xié)商對話的平臺，政府、社會組織、公眾代表等定期召開會議。溝通可以采取聽證會、圓桌交流會等形式。通過對既有公共服務的推行與實施情況的分析回顧，及時反饋問題，提出建議及未來的發(fā)展策略。第三，需要提高公眾的公共精神。加強對社會責任規(guī)范的宣揚，將公共精神潛移默化地內化為公眾的自我傾向，不僅會使公眾產生對社會組織的認同，更有助于將其納入公共服務供給的主體中來，賦予公眾公共服務的知情權與參與權，以公眾的監(jiān)督來規(guī)范政府的行為。“授權顧客充當承包者所提供服務的監(jiān)督者，常常比雇傭一群當局檢察官更為有效，也更廉價?！盵6]（p.184）

（三）明確政府角色，完善購買制度

公共服務領域的改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及多方面的要素，明確政府角色定位是確定購買底線、避免購買泛化的基礎?！罢闹匾巧谟谙蚱涔裉峁┏浞?、優(yōu)質的公共服務，創(chuàng)設和維護和諧的社會秩序和美好的公共生活。這是政府行為的起點，也是運行的歸宿?！盵1]（p.32）政府購買社會服務能否取得成功，評判標準在于公眾是否享受到了更高質、更優(yōu)良的公共服務。政府購買社會服務是公共服務供給方式的轉變，并非政府責任的轉移，是政府從公共服務的掌控者、供給者、生產者向掌舵者、調配者、監(jiān)管者的角色轉變；政府不直接干預公共服務的生產過程，但對公共服務的公益性、公共性、合法性等需要適時考量，并承擔責任。這意味著既要發(fā)揮政府作用，又要限制政府的權力。發(fā)揮政府“元治理”的角色，讓渡活動空間，將可以給社會組織發(fā)揮作用的領域留給社會組織，將社會管理的部分功能賦予社會組織，正視社會組織為社會治理的主體，從管理導向轉向協(xié)同合作。

政府購買是社會服務供給方式的改革，嚴格控制公共服務的運行成效、完善購買制度也是避免“泛化”的關鍵。第一，應及時發(fā)布相關信息，公開收集相關公共服務需求，適時向社會征集項目，以公平公正的競爭實現(xiàn)政府立項委托。第二，要完善各項程序規(guī)定，建立以形成目錄、公開信息、設計合同、招標投標、簽訂合同、履約管理等為主要內容的規(guī)范化購買流程，有序開展工作。第三，建立客觀合理的結果評估制度。一方面，將公共服務供應鏈上的參與者全部納入評估的主體，同時引入外部評估力量，如政府、社會組織、公眾、專家、媒體等，力促評估客觀有效。另一方面，建立多維度的評估指標。對于質量標準清晰明了的“硬服務”可以采取量化的評估指標；對于難以評判的“軟服務”可以采取其他標準，如使命達成度、社會接受度、運作有效度、資源投入程度、公眾滿意度、公共服務的均衡度、角色轉換度等。第四，建立系統(tǒng)性的民意反饋機制。設立公眾抱怨和建議的渠道，建立政府購買公共服務的公眾抱怨手冊，關注手冊上頻繁出現(xiàn)的問題、民眾高度關注的問題并及時予以反饋解決也是避免購買“泛化”的關鍵所在。

（四）培育社會組織，重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

政府購買社會服務的有效性很大程度上取決于社會組織的數(shù)量與質量，所以培育和發(fā)展社會組織成為避免公共服務“鴻溝化”的關鍵。第一，應進一步降低社會組織的準入門檻、簡化登記程序，通過法律框架調整社會組織的權利義務、發(fā)展空間等。減少或取消對注冊資金和場所的要求，改變“許可制”為“認證制”，只要申請人滿足了公益法人的要件原則，行政機關就應在期限內予以認證[14]。第二，建立分層發(fā)展、分類管理機制。引導不同發(fā)展層次社會組織的發(fā)展方向，增強不同發(fā)展層次社會組織承接公共服務的能力，鼓勵適度競爭，優(yōu)勝劣汰。第三，提升社會組織的專業(yè)能力。專業(yè)能力的建設有賴于各種機制的完善，包括日常管理機制、財務管理機制、績效考核機制、人員招募機制、信息披露機制、內部民主決策機制等，要把社會組織的管理納入制度化的軌道上，減少管理的隨意性是社會組織專業(yè)化發(fā)展的必由之路。

避免政府購買社會服務的“鴻溝化”還需要重視社會性公共服務的投入，重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一方面，要重視社會性公共服務投入。建立公共預算和轉移性支付的社會性公共服務導向，把更多的公共財政投入到關系民生福祉的公共服務中來。調整財政支出結構，提高公共服務占比，建立公共服務投入的穩(wěn)定增長機制。另一方面，還要重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。完善和改革轉移支付制度，政府財力要更多地向農村、落后地區(qū)、困難群體傾斜，優(yōu)先保障落后地區(qū)、困難群體的公共服務，優(yōu)化公共服務的結構和布局。確保社會公共資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和不同群體間的合理分布，促進不同地區(qū)之間公共服務的均等化[15]（p.295）。

政府購買社會服務的精神重塑了新型的政府關系，實質是人類合作領域的拓展、合作理性的延伸，是時代的需要和實踐的必然。然而，歷史與現(xiàn)實的原因、主觀與客觀的因素導致了不可回避的政府購買服務中的實踐偏差。如何克服公共服務參與者的主觀缺陷、改善購買的客觀環(huán)境是政府購買社會服務實踐中必須正視的現(xiàn)實問題。

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[責任編輯：楊健]