政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督淺議

●唐云鋒 馬春華

政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督淺議

●唐云鋒 馬春華

在探討政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督之前，有必要先了解政務(wù)公開(kāi)的前提與目標(biāo)。筆者認(rèn)為，政務(wù)公開(kāi)主要有三大基本目標(biāo)：一是更好地滿足公民對(duì)政府活動(dòng)的知情權(quán)；二是規(guī)范政府活動(dòng)，推進(jìn)政府活動(dòng)公開(kāi)透明；三是增進(jìn)政府與民眾互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。本文分析了當(dāng)前各地在開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)工作中的代表性做法，并對(duì)如何推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督提出幾點(diǎn)建議。

政務(wù)公開(kāi) 監(jiān)督 實(shí)踐 電子政務(wù)

政府信息公開(kāi)的思想與立法實(shí)踐起源于歐洲，早在1690年，英國(guó)政治家洛克已經(jīng)在其著作《政府論》中論述過(guò)政務(wù)公開(kāi)的含義：一切權(quán)力應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來(lái)行使，這樣公民就可以根據(jù)公開(kāi)的政府行動(dòng)來(lái)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)，政務(wù)公開(kāi)工作起步比較晚，2016年黨中央、國(guó)務(wù)院制定的 《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》、《2016年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》等文件的出臺(tái)，是我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的一大進(jìn)步，但在具體推進(jìn)中仍是路途漫漫，尤其是政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督仍成效不佳甚至流于形式。

一、政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督的基本前提與目標(biāo)

對(duì)政務(wù)公開(kāi)實(shí)施監(jiān)督，首先必須厘清政務(wù)公開(kāi)本身的宗旨，只有弄清楚政務(wù)公開(kāi)的本質(zhì)與取向，才能談得上對(duì)其監(jiān)督的目標(biāo)。政務(wù)公開(kāi)究其實(shí)質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)基本目標(biāo)：一是更好地滿足公民對(duì)政府活動(dòng)的知情權(quán)，以保障憲法賦予公民的基本權(quán)利；二是通過(guò)政務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)政府活動(dòng)公開(kāi)透明，以更好規(guī)范政府活動(dòng)，提高政府工作效率與減少政治腐敗，并最終提升政府公信力；三是公開(kāi)的最終目的是通過(guò)政務(wù)公開(kāi)，及時(shí)增進(jìn)政府與民眾的互動(dòng)，通過(guò)政府與社會(huì)的協(xié)同合作，及時(shí)消解各種社會(huì)矛盾以獲得更好的政治合法性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督的目標(biāo)也必須服從與服務(wù)于政務(wù)公開(kāi)本身的宗旨。

其次，必須明確政務(wù)公開(kāi)的主體是來(lái)源于社會(huì)，而非政府體制內(nèi)部其他部門。即大家所熟悉的“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”或說(shuō)自律與他律問(wèn)題。如2014年7月開(kāi)展的一次國(guó)務(wù)院政務(wù)大規(guī)模公開(kāi)督查，總共抽調(diào)了100余人，成立8個(gè)小組，分赴27個(gè)中央部委及16個(gè)地方省市，開(kāi)展規(guī)?？涨暗拇蠖讲?，以破除“政令不出中南?！敝?，推動(dòng)各項(xiàng)政策措施的落實(shí)。今年高層再次對(duì)此問(wèn)題引起關(guān)注與重視，并出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)。

最后，監(jiān)督的形式與內(nèi)容，除極個(gè)別涉及國(guó)家安全層面問(wèn)題外，必須不限定范圍。不能以傳統(tǒng)的自查形式，形成自查報(bào)告遞交督察組，督察組在審閱自查報(bào)告的基礎(chǔ)上，再進(jìn)駐實(shí)地督察，并以實(shí)地督察中的一般流程，如聽(tīng)取主要負(fù)責(zé)人匯報(bào)、召開(kāi)座談會(huì)、審閱文件資料等這種體制內(nèi)常規(guī)方式進(jìn)行。盡管在座談會(huì)之外，督察組還可能采取問(wèn)卷調(diào)查、約談、暗訪等形式進(jìn)行較深入的實(shí)地調(diào)查，但諸如這種大規(guī)模督查監(jiān)督，就算短期效果不錯(cuò)，其所耗費(fèi)的人力物力自然也是一筆不菲的支出，并最終由納稅人買單。更關(guān)鍵的是這種規(guī)定程序與范圍的政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督方式，會(huì)由于監(jiān)督方與被監(jiān)督方之間的信息不對(duì)稱，導(dǎo)致各種道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問(wèn)題的發(fā)生，使實(shí)際監(jiān)督效果往往差強(qiáng)人意。

二、當(dāng)前實(shí)踐中的代表性做法

（一）機(jī)制上的細(xì)化

針對(duì)政務(wù)公開(kāi)不能為政府帶來(lái)直接利益、缺少激勵(lì)與懲罰機(jī)制的情況，2016年北京市政府常務(wù)會(huì)作出決定，突發(fā)事件發(fā)生后，事件的第一責(zé)任人要迅速反應(yīng)、及時(shí)公開(kāi)。尤其是特別重大突發(fā)事件之后，應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)舉行新聞發(fā)布會(huì)向群眾公布最新情況，第一負(fù)責(zé)人對(duì)信息負(fù)有及時(shí)公開(kāi)的責(zé)任。四川省政府則將政務(wù)公開(kāi)任務(wù)“包產(chǎn)到戶”，即各級(jí)政府、各級(jí)政府的各個(gè)部門都承擔(dān)相應(yīng)部分的政務(wù)公開(kāi)工作，并把任務(wù)的完成情況作為績(jī)效考核內(nèi)容之一。

（二）基層平臺(tái)的拓展

由于政策執(zhí)行力度逐層遞減的現(xiàn)實(shí)，政務(wù)公開(kāi)政策的貫徹執(zhí)行也不例外,導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)村的政務(wù)公開(kāi)往往被忽略。然而，實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開(kāi)是發(fā)展基層民主政治、鞏固基層政權(quán)、維護(hù)農(nóng)村基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的重要舉措之一。四川省新津縣建立的三級(jí)聯(lián)動(dòng)政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)開(kāi)創(chuàng)了基層政務(wù)公開(kāi)的嘗試，主要依托新津縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，不斷完善服務(wù)功能，致力于形成以縣為領(lǐng)導(dǎo)的三級(jí)聯(lián)動(dòng)政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)。在縣級(jí)，建成了涵蓋36個(gè)部門的政務(wù)服務(wù)大廳；在鎮(zhèn)級(jí)，成立便民服務(wù)中心，實(shí)行開(kāi)放式的集中辦公。新津縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政務(wù)信息按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)集中整合，服務(wù)事項(xiàng)被全部集中到便民服務(wù)中心，并實(shí)行“一證兩圖三卡四告知”制度，這些制度告知了群眾辦事程序、辦事依據(jù)、辦事條件和監(jiān)督方式等，把工作人員的工作都置于群眾監(jiān)督之下，提升了辦事群眾的滿意度，增強(qiáng)了對(duì)政府的理解與信任；在村級(jí)，全縣所有村（社區(qū)）均建立便民服務(wù)室，便民服務(wù)室實(shí)質(zhì)上是便民服務(wù)中心的縮影，其中設(shè)置了信息咨詢處、信息公示欄和宣傳欄。

（三）公開(kāi)方式的親民

據(jù)內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)報(bào)導(dǎo)，內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市創(chuàng)新政務(wù)公開(kāi)新方式，將每月的28日定為“媒體開(kāi)放日”。在“媒體開(kāi)放日”活動(dòng)中，媒體可以了解、參與、支持和監(jiān)督該市政務(wù)信息公開(kāi)相關(guān)工作。政府借助媒體樹(shù)立開(kāi)放的服務(wù)形象，增強(qiáng)政府公信力，為政府的后續(xù)工作創(chuàng)造良好的社會(huì)信任環(huán)境。針對(duì)政務(wù)公開(kāi)信息中專業(yè)術(shù)語(yǔ)和官方語(yǔ)言過(guò)多的現(xiàn)象，浙江省海寧市司法局利用新浪微博向網(wǎng)民公開(kāi)政務(wù)信息，“微博公文”被限制在140字以內(nèi)，并且力戒官話、套話。對(duì)于不能簡(jiǎn)單概括的公文，官方微博將會(huì)對(duì)這些公文以“標(biāo)題＋網(wǎng)址鏈接”的形式予以轉(zhuǎn)載發(fā)布，其詳細(xì)內(nèi)容會(huì)發(fā)布在官方網(wǎng)站上。該市司法局在全國(guó)首推“微博公文”的做法掀起了政務(wù)微博的新風(fēng)潮，把晦澀的官方公文轉(zhuǎn)變成短小精悍的微博，拉近了官民的距離，拓展了政務(wù)公開(kāi)的渠道。

（四）公開(kāi)技術(shù)上的更新

政務(wù)公開(kāi)需要達(dá)到“質(zhì)”與“量”的標(biāo)準(zhǔn)，“量”的標(biāo)準(zhǔn)指各地方政府發(fā)布了足夠多的信息，但僅僅有“量”是不能滿足民眾需求的。傳統(tǒng)政務(wù)公開(kāi)是逐個(gè)申請(qǐng)，政府政務(wù)公開(kāi)工作處于被動(dòng)地位，數(shù)據(jù)開(kāi)放則是政府主動(dòng)將這些數(shù)據(jù)推送給公眾。針對(duì)目前地方政府發(fā)布的信息存在過(guò)時(shí)、無(wú)效的數(shù)據(jù)情況，安徽省蕪湖市政府以政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放、共享為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)每一個(gè)居民、企業(yè)、社會(huì)組織的精準(zhǔn)化服務(wù)嘗試。政府把公眾需要的信息統(tǒng)一輸入到公開(kāi)共享的數(shù)據(jù)庫(kù)，公眾可以按需自取。大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)了信息數(shù)據(jù)資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的互聯(lián)互通、資源共享，為普通的民眾工作生活和企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展節(jié)省了成本。針對(duì)大數(shù)據(jù)信息量巨大，但又碎片化、價(jià)值密度比較低與信息良莠不齊的特點(diǎn)，四川省省級(jí)政府策劃打造省級(jí)政務(wù)云平臺(tái)，2016年初首批的13個(gè)省級(jí)部門、30個(gè)應(yīng)用已遷移到省級(jí)政務(wù)云平臺(tái)上運(yùn)行，以對(duì)碎片化信息數(shù)據(jù)進(jìn)行去粗取精，去偽存真。社會(huì)公眾可以通過(guò)登錄平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)頁(yè)面輕松查詢到諸如交通違章信息、投資項(xiàng)目監(jiān)督情況等多種數(shù)據(jù)信息。利用政務(wù)云平臺(tái)建設(shè)，四川省將全面提升現(xiàn)代政府公共服務(wù)和治理能力。

三、幾點(diǎn)建議

自我國(guó)推行政務(wù)公開(kāi)以來(lái)，基本由官方主導(dǎo)，各省的信息公開(kāi)存在渠道有限、傳播速度慢、官民之間的互動(dòng)性低等缺陷。政府不積極拓展信息公開(kāi)的渠道，僅僅在政府網(wǎng)站中發(fā)布信息，如此看來(lái)，公開(kāi)的任務(wù)確實(shí)完成了，但沒(méi)有達(dá)到公開(kāi)的效果。信息輸出渠道極為狹窄，政務(wù)公開(kāi)工作就會(huì)流于形式，信息不但沒(méi)有得到廣泛的傳播，更沒(méi)有民眾反饋意見(jiàn)。目前我國(guó)各地方政府陸續(xù)利用微信、微博、廣播、電視等途徑，不斷推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的進(jìn)度，促進(jìn)政府與社會(huì)公眾之間的互動(dòng)，把政務(wù)信息與日常生活相融合。雖然各地陸續(xù)開(kāi)通了政務(wù)微博，但存在“僵尸微博”的弊病，這是由于政府不敢而且不善于利用新媒體發(fā)聲。網(wǎng)民存在情緒化的特點(diǎn)，加之互聯(lián)網(wǎng)傳播迅速，政務(wù)微博發(fā)聲稍有不慎將會(huì)引起軒然大波。因此，簡(jiǎn)言之，要疏通這一公開(kāi)渠道，必須平衡信息及時(shí)與信息準(zhǔn)確兩大條件，也必須從以下幾方面努力。

（一）政務(wù)公開(kāi)相關(guān)權(quán)利與義務(wù)觀念的培育

由于幾千年行政集權(quán)，對(duì)政府與社會(huì)所內(nèi)化形成的政府權(quán)力至上，行政活動(dòng)中“只唯上”，更多時(shí)候缺乏主權(quán)在民的觀念與社會(huì)責(zé)任感；于民眾而言則缺乏納稅人知情權(quán)的權(quán)利意識(shí)，更缺乏相關(guān)的參與意識(shí)與權(quán)利訴求。在相關(guān)制度還不健全的情況下，缺乏政務(wù)公開(kāi)主體的內(nèi)在自覺(jué)，民眾知情權(quán)的權(quán)利主張與督促的缺失，政務(wù)公開(kāi)主體被動(dòng)展開(kāi)的可持續(xù)性與效果，自然難有保障。因此，持續(xù)有效推進(jìn)我國(guó)政務(wù)公開(kāi)活動(dòng)的觀念層面教育與培育之路還將是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，而且這也是政府政務(wù)公開(kāi)常態(tài)化、高效化的必要前提。

（二）相關(guān)制度的確立與規(guī)范是政務(wù)公開(kāi)的基石

從前述政務(wù)公開(kāi)的基本前提分析可知，政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督主體的社會(huì)化，以及保持與體制的基本獨(dú)立性，這是最基本，也是最關(guān)鍵的。由于監(jiān)督內(nèi)容與程序非單一官方所定，而且不獨(dú)具形式，這些都是基本的制度框架保障，在此基礎(chǔ)上才是相關(guān)的獎(jiǎng)懲機(jī)制構(gòu)建?；趪?guó)情考慮，獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)立，還不能單一限定于政府體制內(nèi)，必須引導(dǎo)與鼓勵(lì)社會(huì)參與，以培育社會(huì)權(quán)利意識(shí)。在規(guī)范與細(xì)化制度的同時(shí)要符合地方的具體情況，切忌制度僵硬、缺乏人性化。如果在這些細(xì)節(jié)上過(guò)于苛刻，難免本末倒置，使公開(kāi)工作流于形式?？梢酝ㄟ^(guò)政務(wù)公開(kāi)競(jìng)賽，相互促進(jìn)，以提高政務(wù)公開(kāi)水平，同時(shí)對(duì)政府政務(wù)公開(kāi)考核應(yīng)由社會(huì)公眾與上級(jí)政府同時(shí)參與，并加大社會(huì)公眾在評(píng)估中的權(quán)重。

（三）相關(guān)技術(shù)機(jī)制與平臺(tái)的構(gòu)建與完善

在前述基礎(chǔ)上，必須考慮政務(wù)公開(kāi)活動(dòng)的信息時(shí)代背景，機(jī)制的設(shè)計(jì)必須基于信息時(shí)代的多元、互動(dòng)與傳播的自組織等特征，以盡量充分利用與發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)與自媒體時(shí)代信息傳播的積極影響，減少與降低信息傳播中的蝴蝶效應(yīng)可能對(duì)社會(huì)造成的不利影響。平臺(tái)的構(gòu)建也必須基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情、城鄉(xiāng)差距與農(nóng)村基層的特征綜合考慮。必須保證聯(lián)動(dòng)平臺(tái)資源共享基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以保證縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村平臺(tái)之間的信息可以自由流動(dòng)。盡量避免“信息孤島”的產(chǎn)生，防止各主體之間的信息不對(duì)稱，以及民眾與政府之間的信息不對(duì)稱。同時(shí)將基層推行政務(wù)公開(kāi)制度作為重點(diǎn)，以調(diào)動(dòng)基層民眾監(jiān)督和參政議政的積極性。

（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

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