勞教制度的歷史脈絡(luò)與法治銜接

劉飛君

（廣西師范學(xué)院，廣西 南寧 530001）

勞教制度的歷史脈絡(luò)與法治銜接

劉飛君

（廣西師范學(xué)院，廣西 南寧 530001）

我國勞動教養(yǎng)制度與新中國法制同時產(chǎn)生，在鞏固新生政權(quán)、穩(wěn)定社會秩序、凈化社會風氣等方面都曾發(fā)揮過不可替代的作用。然而，這種特殊的行政處罰，卻未能與法治發(fā)展同步，存在有違罪罰相當和程序正當?shù)确ㄖ卧瓌t。但應(yīng)當以發(fā)展的動態(tài)語境來審視勞教制度的存廢更新，辨析其歷史正當性、規(guī)范疏漏以及必要社會功能，認識到其制度功能最終并不會消除，而是以功能保留與制度完善為基點進行改進與構(gòu)建，可以行政處罰和社區(qū)矯正制度吸收改造，以更加法治的形態(tài)服務(wù)秩序。

勞教制度；行政處罰；社區(qū)矯正；法治銜接；社會功能

2013年底全國人大常委會通過《關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，這項施行50余年、爭議頗多的制度終于完成其歷史使命。我國的法治發(fā)展是一個動態(tài)過程，勞動教養(yǎng)制度（下文簡稱勞教制度）不可孤立地置于歷時性語境，應(yīng)當將其作共時性分析才會不失偏頗。勞教制度與新中國的法治建設(shè)同時產(chǎn)生，在歷史的各階段都發(fā)揮過重要作用。但是隨著中國法治建設(shè)的快速發(fā)展，勞教制度未能與之同步，其程序設(shè)計、罪錯結(jié)構(gòu)、話語體系日漸與現(xiàn)行規(guī)范及法治理念不相匹配。在發(fā)展的語境下，勞教制度的合法性瑕疵具有歷史原因，下一步，應(yīng)當從中國治理違法和輕微犯罪行為的社會需要出發(fā)，從實體和程序上創(chuàng)新、改造中國的相關(guān)制度［1］。2014年，黨的十八屆四中全會審時度勢地提出了制定《社區(qū)矯正法》的構(gòu)想，這為實現(xiàn)行政處罰與社區(qū)矯正的法治銜接指明了方向。

1　我國勞教制度的產(chǎn)生與發(fā)展

1954年憲法頒布后，中國正處于社會主義制度的建設(shè)初期，面對治安管理、社會發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)以及政權(quán)鞏固等需求，國家機關(guān)所掌握的治理工具相當匱乏。因此，勞動教養(yǎng)的出現(xiàn)主要作為一種就業(yè)安置方式，附帶意識形態(tài)的懲處性。1957年全國人大常委會批準的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》（以下簡稱《決定》），將勞動教養(yǎng)定性為“是對于被勞動教養(yǎng)的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業(yè)的一種方法。”勞動教養(yǎng)制度正式成為經(jīng)過最高立法機關(guān)批準實施的一項法律制度①。

在缺少刑罰制度的彼時，勞教制度可以說是法治化程度最高的社會管制措施?！拔母铩笔曛?，勞教制度與其他國家法律一樣被棄用。直至“文革”結(jié)束，全國人大常委會于1979年11月29日批準《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》（以下簡稱《補充規(guī)定》），重新啟用勞教制度并作了相應(yīng)調(diào)整?！稕Q定》和《補充規(guī)定》沿用至2013年底，是我國勞教制度的基礎(chǔ)法律依據(jù)。關(guān)于這兩個法律文件的效力位階，學(xué)界一直頗有爭議。但筆者認為，當時在缺少《立法法》《行政處罰法》《行政強制法》等相關(guān)法律文件的情況下，全國人大常委會作為最高權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)，國務(wù)院的上述《決定》和《補充規(guī)定》經(jīng)全國人大常委會批準后，具有法律的性質(zhì)和地位，其效力表達亦和法律等同。雖然當時的立法話語體系與現(xiàn)時有較大差異，但是通過考察作為立法依據(jù)的1954年《憲法》與1978年《憲法》可以發(fā)現(xiàn)，1954年《憲法》第三十一條第四款規(guī)定：“全國人大常委會行使制定法令之職權(quán)”，1978年《憲法》第二十五條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使解釋憲法和法律，制定法令的職權(quán)”。以現(xiàn)效力倒推，如果決議未被廢止，亦可以得出當時決議基本等同于現(xiàn)時法規(guī)的結(jié)論。綜上，一定程度上可以證實勞教制度的合法性。

“文革”結(jié)束后，在當時積極撥亂反正的形勢下，國家政治、經(jīng)濟、社會各領(lǐng)域秩序的震動較大，尤其是違法犯罪活動十分猖獗，國家機關(guān)對勞教制度的倚重遠遠高于現(xiàn)在。國務(wù)院于1980年頒布的《關(guān)于將強制勞動和收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知》，將勞教對象的適用范圍擴大到有輕微違法犯罪行為、尚不夠刑事處罰的人。1979年《刑法》頒行，勞教制度被作為日常化的行政處罰措施，但基于社會秩序保障的強烈需求，以及行政處罰體系的缺失，當時國家治理活動中對勞教制度的運用實際上大大超過了其制度預(yù)期。1982年現(xiàn)行《憲法》的頒布可以視為中國法治發(fā)展的一個再起步，而勞教制度在當時仍然是刑事法之外的法律方式，無論是學(xué)界還是社會民眾都對此措施普遍贊同。勞動教養(yǎng)“是對被勞動教養(yǎng)的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法”。1982年制定的《勞動教養(yǎng)試行辦法》如上述界定表明勞動教養(yǎng)制度具有行政處罰的處罰性。原來對那些被單位開除、沒有生活出路的人廣泛適用的勞動教養(yǎng)，在市場經(jīng)濟已經(jīng)得到較快發(fā)展的今天，已經(jīng)不再是解決就業(yè)安置的方法，而是處理那些尚不夠刑事處分的輕微違法者的一種手段［2］。

2　勞教制度與法治秩序的沖突

20世紀90年代以降，隨著社會快速發(fā)展以及中國共產(chǎn)黨對民主法治事業(yè)的重視與推動，我國的經(jīng)濟、文化、政治發(fā)展水平不斷提高。1990年《行政訴訟法》的實施，依法行政的基礎(chǔ)正式確立，標志著政府行政被納入法治范疇。同時，西方先進文化對中國社會的影響也日益明顯，1991年發(fā)布的《中國的人權(quán)狀況》白皮書將勞動教養(yǎng)定性為行政處罰，而不是刑事處罰。這種定性是符合學(xué)理解釋的，行政法理論上的行政處罰與行政強制措施存在法律效果不同、目的不同等本質(zhì)差異。兩者的適用條件也不同。“行政主體采取行政強制措施時，行政相對人的行為是否違法并不確定，可能違法，也可能不違法；而行政主體實施行政處罰則必須以行政相對人的行為違法為前提條件。 ”［3］

幾乎同一時期，全國人大常委會相繼頒布的《關(guān)于禁毒的決定》（1990年）以及《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（1991年），均規(guī)定在特定情況下可以采取勞教措施，表明勞教制度旨在解決行政處罰與刑罰之間客觀存在的灰色地帶，這兩個法律解釋在1997年刑法修訂后確定繼續(xù)有效。但1996年實施的《行政處罰法》并未將勞教規(guī)定為一種行政處罰方式。所以勞動教養(yǎng)屬于，也應(yīng)當屬于“其他行政處罰”［4］。

1999年《憲法》修正案，“依法治國”寫入憲法，法治作為憲法基本原則得以確立。2000年實施的《立法法》標志著我國法治建設(shè)到達一個新階段，該法第8條正式明確法律保留原則②，并且，該法規(guī)定的立法程序在此后被視為形式合法的評價標準。此時，即使勞教行為被公安機關(guān)解釋為行政強制措施，作為勞教制度根源效力的全國人大常委會決議的合法性亦開始被質(zhì)疑。2002年公安部發(fā)布的《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》在對上位法進行操作程序細化的同時，也一定程度上擴大了公安機關(guān)在勞教執(zhí)行中的裁量權(quán)力，如將勞教適用情形擴大為十種。2006年實施的《治安管理處罰法》將勞動教養(yǎng)表述為強制性教育措施③。而《公安機關(guān)執(zhí)行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關(guān)問題的解釋》第七條也明確將“強制性教育措施”解釋為勞教行為④。因此，盡管勞教制度的相關(guān)規(guī)范存在著前后矛盾，或者說不能自圓其說，但從執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)的適用情況來看，仍然堅持勞教制度在法律體系內(nèi)的效力位階問題上的規(guī)范正當性，以《決定》與《補充規(guī)定》為有效的法律基礎(chǔ)，進而創(chuàng)設(shè)同位法依據(jù)以及繼續(xù)沿用其他下位規(guī)范。而這一時期的中國社會，上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)的適應(yīng)性問題被不斷突出，基于科技發(fā)展與權(quán)利觀興起，主觀的政府信息公開與客觀的互聯(lián)網(wǎng)信息傳播同步發(fā)展，先進技術(shù)平臺上的民意表達與接收雙向提升；公眾參與政治、關(guān)注政務(wù)的渠道日益暢通，社會各界對勞教制度消極一面的關(guān)注與了解也不斷深入。2012年《行政強制法》正式實施，該法再次明確限制人身自由措施法律保留的同時，并未將勞教行為納入行政強制措施范疇，且勞動教養(yǎng)程序的現(xiàn)行規(guī)定亦和行政強制措施的基本程序不符。至此，在社會主義法律體系當中，勞動教養(yǎng)既非行政處罰，亦非行政強制措施，在國家法制度中儼然成為第三極。

3　后勞教時期的制度創(chuàng)新與法治銜接

通過共時性與歷時性的雙重分析，可以發(fā)現(xiàn)，勞教制度的行為性質(zhì)與社會功能也經(jīng)歷了一系列發(fā)展演變，但由于勞教制度與我國法治發(fā)展未能同步，即使其規(guī)范形式的合法性能夠證成。在依法治國的背景下，政府可選擇的社會管制方法、手段、制度已經(jīng)大大豐富，勞教制度作為國家罰制度的第三極，其制度本身程序簡易、權(quán)力集中、罪錯結(jié)構(gòu)不當?shù)葘嵸|(zhì)弊端已經(jīng)難以掩蓋。亟需改革其制度，摒棄缺陷，吸收功能，完善程序，賦予其更符合法治需求的價值內(nèi)涵，以及實體罪錯構(gòu)成要件上的精細化制度。

但是我們也應(yīng)當注意，實施50余年的勞教制度在維護政治穩(wěn)定和社會治安方面發(fā)揮了巨大作用，勞教制度所具備的社會功能亦具有客觀必要性。從司法部 《勞動教養(yǎng)戒毒工作規(guī)定》（2003年）、《浙江省公安廳關(guān)于常見違法犯罪行為適用勞動教養(yǎng)措施的意見》（2009年）、《北京市禁止賭博條例》（2010年）等實施規(guī)范來看，在法治之下，針對特定違法情形的勞教制度確實是維護社會秩序、保障人民安全的有效手段，既不能輕言放棄，也不可固步自封，要以功能保留與制度完善為基點，積極探索勞教制度的改革路徑，實現(xiàn)行政處罰的法治銜接。

“我國刑法犯罪概念存在定量因素，因而導(dǎo)致在國外屬于犯罪體系輕微犯罪的違法行為在我國則由勞動教養(yǎng)制度予以規(guī)制。”［5］因此，即使在規(guī)范文本上消除了作為國家法第三級的勞教制度，我國也應(yīng)當盡快在規(guī)范文本上明確并形成刑罰與行政處罰的二元國家罰模式。具體為，將勞教制度的管制內(nèi)容在制度上部分上升或部分下沉，使其規(guī)范體系契合相關(guān)法律法規(guī)。勞教制度中的大部分違法事項可以歸入行政處罰法的管制范疇，在普通違法事項中適用《行政處罰法》的一般程序規(guī)定，針對《治安管理處罰法》已規(guī)定違法事項的反復(fù)觸犯情形以及《刑法》已規(guī)定之罪名、但情節(jié)輕微、不予起訴的，或者強制戒毒等特定事項，可以通過制訂《違法行為矯治法》或《社區(qū)矯治法》來適用特定程序與處罰，但是全封閉羈押期限最長不得超過拘役刑期的一年上限。而《違法行為矯治法》中的罪名（違法事項）與構(gòu)成要件，要盡可能取消語意不清的罪錯用語，避免勞教對象的寬泛化而導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)力的濫用。

作為限制和剝奪公民人身自由的措施，目前的勞教行為名義上的程序是由多部門聯(lián)合審批，但實際操作卻由公安機關(guān)全權(quán)負責，一元體制下的程序不但不符合正當法律原則，而且制度設(shè)計上難以避免腐敗問題和權(quán)力濫用。因此在保留制度功能的同時，更重要的是，要在相關(guān)制度中分化原勞教程序中的調(diào)查、審核、決定、執(zhí)行、監(jiān)督等各項權(quán)力，例如，處罰程序可以由公安機關(guān)或者行政司法機關(guān)向司法機關(guān)申請啟動，其調(diào)查權(quán)在于申請機關(guān)或控告機關(guān)，審核與聆訊職權(quán)由申請機關(guān)或控告機關(guān)的法制部門享有，而經(jīng)由司法機關(guān)通過準司法程序進行決定后，統(tǒng)一由行政司法機關(guān)負責執(zhí)行。最后，處罰決定的監(jiān)督權(quán)在同級檢察機關(guān)，由此在個案中，各部門各司其職，互相制約并承擔相應(yīng)職責，也可以明確不同機關(guān)在處罰爭議的行政訴訟或國家賠償中的責任分配。另一方面，法律要賦予當事人在調(diào)查程序中的陳述、申辯權(quán)利；司法機關(guān)在決定環(huán)節(jié)適用簡易審判程序，公開進行辯論與質(zhì)證，并且認可當事人享有委托律師的權(quán)利。綜上，以符合正當法律程序的要求。

注釋：

①1957年《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》明確規(guī)定勞動教養(yǎng)的憲法依據(jù)是1954年 《憲法》第一百條：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律、遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德?！?/p>

②《立法法》第八條：“限制公民人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律”。

③第七十六條規(guī)定：有本法第六十七條（引誘、容留、介紹他人賣淫）、第六十八條（制作、運輸、復(fù)制、出售、出租淫穢的書刊、圖片、影片、音像制品等淫穢物品或者利用計算機信息網(wǎng)絡(luò)、電話以及其他通訊工具傳播淫穢信息的）、第七十條（以營利為目的，為賭博提供條件的，或者參與賭博賭資較大的）的行為，屢教不改的，可以按照國家規(guī)定采取強制性教育措施。

④《公安機關(guān)執(zhí)行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關(guān)問題的解釋》第七條規(guī)定：這里的“強制性教育措施”目前是指勞動教養(yǎng)；“按照國家規(guī)定”是指按照《治安管理處罰法》和其他有關(guān)勞動教養(yǎng)的法律、行政法規(guī)的規(guī)定。

［1］于鵬飛.認識與反思：近三十年勞動教養(yǎng)制度研究史［D］.上海：華東政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2012.

［2］陳瑞華.警察權(quán)的司法控制：以勞動教養(yǎng)為范例的分析［J］.法學(xué)，2001（6）：25-33.

［3］宋雅芳.勞動教養(yǎng)存在的問題及對策［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），1998（6）：36-39.

［4］胡建淼.“其他行政處罰”若干問題研究［J］.法學(xué)研究，2005（1）：1-14.

［5］陳光中，曾新華.論我國勞動教養(yǎng)制度改革［J］.人民司法，2009（15）：81-83.

責任編輯李燕

Connection of the Historical Context and the Rule of Law of the Physical Labor Correction System

LIU Feijun
（Guangxi Teachers Education University，Nanning Guangxi 530001，China）

In China，both of the systems of reeducation through labor and the new legality produce at the same time.They have played an irreplaceable role in consolidating the new regime，stabilizing the social order，purifying the social atmosphere and so on，but failed to synchronize with the development of the rule of law，contrary to the principle of the rule of law and other procedures.Whether it should be wasted and updated or not depends upon the development of dynamic context，and we also should use the opinion to analyze its historical legitimacy，norm careless omission and the necessary social function.Its system function will not be eliminated ultimately，but preserved and improved.It can be transformed by administrative punishment and community correction to service the order with a more democratic form.

physical labor correction system；administrative penalty；community correction；connection of the rule of law；social function

D926

A

1674-5787（2016）03-0042-04

10.13887/j.cnki.jccee.2016（3）.11

2016-04-18

劉飛君（1987—），男，廣西陸川人，法學(xué)碩士，廣西師范學(xué)院助教，研究方向：馬克思主義基本原理。