基于“社會(huì)保護(hù)”視角的社會(huì)保障改革研究
——以瀘州市為例

高君

（西南醫(yī)科大學(xué)，四川 瀘州 646000）

基于“社會(huì)保護(hù)”視角的社會(huì)保障改革研究
——以瀘州市為例

高君

（西南醫(yī)科大學(xué)，四川 瀘州 646000）

“社會(huì)保護(hù)”作為國(guó)際社會(huì)保障公民權(quán)利的重要議題，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，同樣是一個(gè)重要概念。瀘州市社會(huì)保障實(shí)際狀況既體現(xiàn)出我國(guó)社會(huì)保障的共性，亦體現(xiàn)出其自身的特性。將“社會(huì)保護(hù)”理念引入到瀘州市的社會(huì)保障改革中，通過(guò)被動(dòng)向主動(dòng)、分割向統(tǒng)一、權(quán)利向需要、保障向保護(hù)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)該市社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，讓全體市民共享瀘州改革發(fā)展成果。

社會(huì)保護(hù)；社會(huì)保障；瀘州

“社會(huì)保護(hù)”最早被波蘭尼提及，20世紀(jì)末在國(guó)際學(xué)術(shù)界逐漸流行，成為大型國(guó)際組織（譬如聯(lián)合國(guó)、國(guó)際勞工組織、世界銀行等）和眾多學(xué)者在民生保障方面的重要共識(shí)。“社會(huì)保護(hù)是一個(gè)比社會(huì)保障更寬泛的概念，包括多種多樣、正式和非正式的保護(hù)方式，并且突出對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行支持的政策目標(biāo)”［1］。將其核心思想運(yùn)用到社會(huì)保障工作中，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展具有重要的意義。

1　社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障的聯(lián)系和區(qū)別

1.1社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障的聯(lián)系

社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障都是國(guó)際社會(huì)為保障公民權(quán)利而提出的概念，且社會(huì)保障一直是社會(huì)保護(hù)的核心內(nèi)容。國(guó)際勞工組織認(rèn)為，社會(huì)保護(hù)是公民權(quán)利受到侵害時(shí)由社會(huì)保障提供的，在很大程度上它可以與社會(huì)保障互換。另外，社會(huì)保障制度經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，其內(nèi)容和外延不斷豐富，甚至逐漸超越了傳統(tǒng)的邊界和模式。這使得原本擁有相同愿景的兩個(gè)概念越來(lái)越相近。可以說(shuō)，當(dāng)社會(huì)保障制度更具包容性、開(kāi)放性時(shí)，實(shí)質(zhì)內(nèi)容與社會(huì)保護(hù)幾乎沒(méi)有差別。

社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障都得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同。無(wú)論處于哪個(gè)時(shí)代，人類(lèi)社會(huì)發(fā)展最終都要以“人”的發(fā)展作為最終目標(biāo)。雖然社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障的差別比較明顯，但是它們的目的相同，都是為了解決人類(lèi)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中可能要面對(duì)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)需要等問(wèn)題。因此，無(wú)論是社會(huì)保護(hù)還是社會(huì)保障都得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注和認(rèn)同，被眾多國(guó)家和學(xué)者作為重要的問(wèn)題深入研究。

1.2社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障的區(qū)別

社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障提出的時(shí)間不同。1935年，社會(huì)保障首次出現(xiàn)在美國(guó)的《社會(huì)保障法》中。隨著國(guó)際勞工組織通過(guò)《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》和制定相關(guān)基本準(zhǔn)則，國(guó)際社會(huì)廣泛推廣社會(huì)保障制度。20世紀(jì)90年代以后，在眾多國(guó)際組織的推動(dòng)下，社會(huì)保護(hù)才成為國(guó)際社會(huì)保障公民權(quán)利的重要議題。

社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障的內(nèi)涵與外延不同。國(guó)際勞工組織顧問(wèn)Lynn Vellacott認(rèn)為，社會(huì)保障與社會(huì)保護(hù)概念各自代表了不同的范疇。根據(jù)國(guó)際勞工組織的劃分，社會(huì)保障范圍包括疾病、生育、養(yǎng)老、殘疾、工傷事故、職業(yè)病、失業(yè)、死亡、家庭津貼等九個(gè)方面。而社會(huì)保護(hù)的內(nèi)容手段更加廣泛，不僅包括社會(huì)保障的內(nèi)容，而且還包括社會(huì)救助，以及職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)等［2］。目前社會(huì)保護(hù)不僅覆蓋了社會(huì)、非社會(huì)保障領(lǐng)域，還覆蓋了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。

社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障的實(shí)際采用狀況不同。社會(huì)保障“是國(guó)際勞工組織自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)力推的一個(gè)與公民的社會(huì)權(quán)利相關(guān)的核心概念”［3］。從20世紀(jì)90年代以來(lái)，社會(huì)保護(hù)在國(guó)際社會(huì)異軍突起，卻沒(méi)有引起中國(guó)政界和學(xué)界足夠的重視，在我國(guó)與社會(huì)保護(hù)相關(guān)的政策和立法仍被稱(chēng)為“社會(huì)保障”。許多國(guó)家與中國(guó)一樣，對(duì)社會(huì)保護(hù)的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了滯后的現(xiàn)象。但是包括中國(guó)在內(nèi)的多數(shù)國(guó)家都在積極探尋和完善社會(huì)保障的方法和途徑。

2　瀘州市社會(huì)保障現(xiàn)狀

瀘州市社會(huì)保障改革穩(wěn)中有進(jìn)，既體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)保障的共性，也體現(xiàn)了自身的特殊性。通過(guò)對(duì)2011—2013年瀘州市政府工作報(bào)告的梳理分析，可以清晰地了解到瀘州市近三年來(lái)社會(huì)保障的總體情況。

2.1社保體系逐步健全

2011—2013年，瀘州市緊跟中央的步伐，突出地區(qū)特色，扎實(shí)有序地推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)，社會(huì)保障體系逐步健全，2014—2015年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋達(dá)765萬(wàn)人次。通過(guò)對(duì)近五年來(lái)瀘州市政府工作報(bào)告分析發(fā)現(xiàn)，瀘州市各項(xiàng)社會(huì)保障的覆蓋面和完善程度逐年擴(kuò)大，具體情況如表1所示：

表1　2011—2013年瀘州市各項(xiàng)社會(huì)保障險(xiǎn)種的覆蓋面及完善程度　單位：萬(wàn)

2.2社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)

2011—2015年，瀘州市的社會(huì)民生事業(yè)投入逐年增加，教育、文化、體育、衛(wèi)生等各項(xiàng)民生事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，發(fā)展情況如圖1所示。

圖1　2011—2015年滬州市社會(huì)民生投入經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)（單位：億元）

2.3就業(yè)形勢(shì)穩(wěn)定

2011—2015年，瀘州市扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)就業(yè)工作，失業(yè)率保持穩(wěn)定，始終維持在4%之內(nèi)。具體情況如表2所示：

表2　2011—2015年瀘州市新增就業(yè)人員及失業(yè)率　單位：萬(wàn)人

2.4扎實(shí)開(kāi)展扶貧攻堅(jiān)

2011—2015年，瀘州市將國(guó)家的扶貧政策與地方特色相結(jié)合，扶貧工作效果較好，2011年，籌集和新建廉租房1.6萬(wàn)套，改造棚戶區(qū)6 342戶，改造農(nóng)村困難群眾1.4萬(wàn)戶的危房。打井16.1萬(wàn)口，新建沼氣池12.6萬(wàn)口，解決了109.3萬(wàn)人的飲水安全問(wèn)題。2012年，編制完成了 《瀘州市2011—2020年農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，全面啟動(dòng)烏蒙山片區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃，爭(zhēng)取到位中央、省財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金1.5億元，獲國(guó)家科技扶貧綜合試點(diǎn)項(xiàng)目1個(gè)，扶貧解困農(nóng)村人口8.6萬(wàn)人。2013年，瀘州市推進(jìn)“七大扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)”，實(shí)施連片扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目3個(gè)，全國(guó)巖溶地區(qū)石漠化綜合治理工程第四次省部聯(lián)席會(huì)暨現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在瀘州市召開(kāi)，“糧經(jīng)復(fù)合、綜合治理”、“立體農(nóng)業(yè)、產(chǎn)村相融”、“種養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)循環(huán)”、“產(chǎn)村一體、文旅交融”等治理模式受到與會(huì)人員的高度評(píng)價(jià)。2014年，深入推進(jìn)“七大扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)”，幫助7.6萬(wàn)人脫貧解困。開(kāi)工建設(shè)保障性住房6985套，棚戶區(qū)改造房屋26191套、農(nóng)村改造14 405戶危房；整治“三無(wú)院落”113個(gè)；新建和改建農(nóng)村公路973.1公里。地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷1 868戶。解決了農(nóng)村30.5萬(wàn)人飲水安全問(wèn)題和12.9萬(wàn)戶用電難問(wèn)題，全面消除了“無(wú)電?！焙汀盁o(wú)電戶”。2015年，堅(jiān)持區(qū)域扶貧與精準(zhǔn)扶貧“雙輪驅(qū)動(dòng)”，大力推進(jìn)“七大扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)”，落實(shí)了“五個(gè)一批”的要求，投入專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金2.1億元，脫貧解困8.6萬(wàn)人。同時(shí)，新建和改建縣鄉(xiāng)道路397.8公里、通村公路713.5公里，解決了33.2萬(wàn)農(nóng)村人口飲水安全問(wèn)題和5.3萬(wàn)戶群眾用電難問(wèn)題。

通過(guò)對(duì)瀘州近五年社會(huì)保障工作的總結(jié)分析，不難看出瀘州市的社會(huì)保障工作的特色突出，穩(wěn)扎穩(wěn)打，與中央精神保持一致。瀘州市的社會(huì)保障改革既有優(yōu)點(diǎn)，也有缺點(diǎn)。全國(guó)各個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市的具體情況不同，僅僅“聽(tīng)話”還不夠，必須從實(shí)情出發(fā)，充分研究國(guó)內(nèi)外的相關(guān)政策，在我國(guó)政策、法律的允許范圍內(nèi)，制定適合瀘州市人民社會(huì)保障的改革方案。

3　瀘州市社會(huì)保障改革的可行出路

3.1由“被動(dòng)”向“主動(dòng)”轉(zhuǎn)變

歷來(lái)地方的模式大多根據(jù)國(guó)家公布的社會(huì)保障方案及要求，施行相應(yīng)的社會(huì)保障制度，是一種“被動(dòng)”接受的模式。實(shí)際上，我國(guó)幅員遼闊，各地、市、州具體情況皆不盡相同。若想求得瀘州市和國(guó)家社會(huì)保障的最大公約數(shù)，則必須變被動(dòng)接受為主動(dòng)思考。在我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度和運(yùn)行體系的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)具體情況的調(diào)研分析，主動(dòng)摸清瀘州市社會(huì)保障的實(shí)際需求，從而制定更符合實(shí)際需求的社會(huì)保障政策。應(yīng)充分考慮瀘州市城鎮(zhèn)化速度及水平，主動(dòng)關(guān)愛(ài)老、弱、病、殘、孕、農(nóng)民工、失獨(dú)家庭、留守兒童、留守老人、“大雁”家庭、省外來(lái)瀘勞動(dòng)者及其親屬等特殊群體。增強(qiáng)城市社會(huì)保障吸納消化能力，靈活參保繳費(fèi)年限，放松戶籍限制，弱化地緣差距，加強(qiáng)城鎮(zhèn)及農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)廣覆蓋、深保護(hù)的主動(dòng)社會(huì)保障目標(biāo)。

3.2由“分割”向“統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變

我國(guó)社會(huì)保障制度體系自建立以來(lái)就呈現(xiàn)極為明顯的分割特色。在新中國(guó)成立之初，由于國(guó)情復(fù)雜和內(nèi)憂外患，發(fā)展生產(chǎn)成為重中之重的工作。因此，最初建立的福利制度和社會(huì)保障體系呈現(xiàn)獨(dú)特的“單位制社會(huì)”形態(tài)，以工人為受益主體，圍繞單位職工的具體需求設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度。1958年，推行新的戶籍制度后，又形成了農(nóng)村與城市兩個(gè)完全不同領(lǐng)域，實(shí)施城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度。在我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中，“農(nóng)村社會(huì)保障制度缺少政治主體的依靠和權(quán)力主體的呼吁，長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)農(nóng)村社會(huì)保障制度是缺失的，農(nóng)村合作醫(yī)療參合率下滑至4%?！保?］可以說(shuō)，出于種種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)等原因，就社會(huì)保障體系而言，我國(guó)農(nóng)村一直落后于城市。事實(shí)上，隨著我國(guó)改革開(kāi)放不斷地向前推進(jìn)，城鎮(zhèn)化速度明顯穩(wěn)步提升。在城鎮(zhèn)化建設(shè)同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障缺失與城市社會(huì)保障不斷完善形成了鮮明的對(duì)比，影響了我國(guó)城市化水平的提升和工業(yè)化的推進(jìn)。近年來(lái)瀘州市城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)中有升，要實(shí)現(xiàn)更好、更快的發(fā)展，在社會(huì)保障改革中，必然逐漸由“分割”向“統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障和公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)差距。

3.3由“權(quán)利”向“需要”轉(zhuǎn)變

社會(huì)保障本是國(guó)際勞工組織推出的與公民的社會(huì)權(quán)利相關(guān)的核心政策，旨在為公民在遇到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)提供保護(hù)和廣泛的社會(huì)服務(wù)。盡管改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村與城市社會(huì)保障的鴻溝一直難以彌合，但是農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的社會(huì)權(quán)利平等，兩個(gè)群體都是中華人民共和國(guó)的公民，理應(yīng)享有相同的公民權(quán)利。因此，學(xué)界多以社會(huì)權(quán)力作為社會(huì)福利模式研究的起點(diǎn)，認(rèn)為構(gòu)建社會(huì)福利及社會(huì)保障體系應(yīng)基于平等的公民身份和社會(huì)權(quán)力。通過(guò)對(duì)社會(huì)保障與社會(huì)保護(hù)的比對(duì)研究表明，要完善社會(huì)保障體系，必然要由“權(quán)利”向“需要”轉(zhuǎn)變。社會(huì)保護(hù)政策是作為目前世界范圍內(nèi)的發(fā)展趨勢(shì)，將立足點(diǎn)界定為向公民提供無(wú)差別的普及化的基本社會(huì)支持，確定公民保障待遇依據(jù)是“需要”，而非傳統(tǒng)的“權(quán)利”。當(dāng)然，這里從“需要”而生的社會(huì)支持及服務(wù)范疇比從“權(quán)利”而生的保障范疇要寬泛得多。這種轉(zhuǎn)變將是瀘州乃至我國(guó)社會(huì)保障改革的一個(gè)重要突破點(diǎn)。

3.4由“保障”向“保護(hù)”轉(zhuǎn)變

社會(huì)保護(hù)是20世紀(jì)90年代提出的新思路，它的時(shí)代性和優(yōu)越性無(wú)疑超過(guò)了社會(huì)保障的思路。由于社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)在很大程度上可以互換，因此，目前大部分國(guó)家和地區(qū)只是將社會(huì)保護(hù)的理念引入社會(huì)保障體系建設(shè)，以提高社會(huì)保障水平。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，公民面臨風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的幾率大大增加，新的社會(huì)問(wèn)題、新的弱勢(shì)群體不斷出現(xiàn)。如何在國(guó)家和地方迅速發(fā)展的過(guò)程中，編織一張更安全、覆蓋面更廣的社會(huì)保障網(wǎng)是迫切需要解決的問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)做了很多的努力，也收到了很大的成效。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，若要從根本上解決我國(guó)社會(huì)保障的問(wèn)題，使國(guó)家、地方的社會(huì)保障能力出現(xiàn)質(zhì)的提高和飛躍，轉(zhuǎn)變理念與世界社會(huì)保障發(fā)展趨勢(shì)接軌必不可少，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，瀘州作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，在社會(huì)保障工作可適當(dāng)引入社會(huì)保護(hù)的理念。比如：社會(huì)保護(hù)注重現(xiàn)實(shí)的可能性，是治本而非治標(biāo)，其目的緩解貧困者的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避心理，引導(dǎo)和鼓勵(lì)他們提高生產(chǎn)能力，從根本上解決生活隱患；樹(shù)立社會(huì)保護(hù)的觀念，從成本付出向社會(huì)投資轉(zhuǎn)變，社會(huì)保護(hù)的目的是提升本地未來(lái)生產(chǎn)能力而非降低經(jīng)濟(jì)支付壓力。

建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出的社會(huì)保障改革目標(biāo)。在《決定》的指導(dǎo)下，中國(guó)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)保障制度和體系應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)保障發(fā)展的客觀規(guī)律，并與我國(guó)的實(shí)際狀況相適應(yīng)。引入社會(huì)保障的新理念和新做法，進(jìn)而提升社會(huì)保障制度改革的內(nèi)生動(dòng)力，使全國(guó)人民都能夠享受改革的紅利。

［1］尚曉援.中國(guó)社會(huì)保護(hù)體制改革研究［M］.北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007：8.

［2］林恩·維拉考特著.葛蔓，譯.亞太地區(qū)的社會(huì)保護(hù)政策：發(fā)展變化及爭(zhēng)論焦點(diǎn)［J］.中國(guó)勞動(dòng)科學(xué)，1993：（9）.

［3］唐鈞.從社會(huì)保障到社會(huì)保護(hù)：社會(huì)政策理念的演進(jìn)［J］.社會(huì)科學(xué)，2014（12）：56.

［4］汪國(guó)華.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌發(fā)展研究［J］.天府新論，2013（2）：96.

責(zé)任編輯李燕

Social Security Reform based on the Perspective of“Social Protection”——Taking Luzhou City as an Example

GAO Jun
（Southwest Medical University，Luzhou Sichuan 646000，China）

Being an important issue of the international community to safeguard the rights of citizens，“Social Protection”is the same important concept in China.In Luzhou city，it not only reflects the generality of national social security，but also shows its own characteristics.Through the transformation from passiveness to activeness，segmentation to unification，rights to needs，and guarantee to protection，its concept can be led into the social security reform of Luzhou city，to promote the city social security development and let all the people share its fruits.

social protection；social security；Luzhou

D632

A

1674-5787（2016）03-0062-04

10.13887/j.cnki.jccee.2016（3）.16

2016-03-05

本文系瀘州市社科聯(lián)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃、2015年度市廳級(jí)課題“基于‘社會(huì)保護(hù)’視角的社會(huì)保障改革研究——以瀘州市為例”（項(xiàng)目編號(hào)：2016062）的最終研究成果。

高君（1984—），女，河南洛陽(yáng)人，碩士，西南醫(yī)科大學(xué)思政部，講師，研究方向：馬克思主義中國(guó)化理論與實(shí)踐、三農(nóng)問(wèn)題、社會(huì)治理。