從審計視野看農(nóng)業(yè)科研單位的經(jīng)費管理

郭　偉，張建斌（河北省農(nóng)林科學(xué)院，河北　石家莊　050031）

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從審計視野看農(nóng)業(yè)科研單位的經(jīng)費管理

郭偉，張建斌*
（河北省農(nóng)林科學(xué)院，河北石家莊050031）

摘要：農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)費主要來源于財政預(yù)算撥款。隨著國家科技資金投入的加大，項目經(jīng)費與公用經(jīng)費之間的矛盾日益突出，致使正常公用經(jīng)費超支、項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行不到位、經(jīng)費管理不規(guī)范等問題日趨嚴(yán)重。從審計的角度分析了農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費管理的特點，從普遍性尋找規(guī)律性，探索依法加強農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)費管理的新舉措。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)科研單位；經(jīng)費管理；審計

我國“中央1號”文件多次強調(diào)，要加大對農(nóng)業(yè)的支持保護力度，促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。近幾年更是提出把農(nóng)業(yè)科研投入放在公共財政支持的優(yōu)先位置，提高了農(nóng)業(yè)科技在國家科技投入中的比重。盡管國家財政增強了對農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)科研的投入，但科研資金使用不合規(guī)或違法現(xiàn)象也不斷發(fā)生。近2 a國家審計署已公布的有關(guān)部委和科研機構(gòu)科研經(jīng)費審計報告也已說明，省審計部門對科研機構(gòu)的例行審計也再次證明了科研經(jīng)費管理使用中的問題。

1　農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)費管理的現(xiàn)狀及問題

1.1行政經(jīng)費有限，管理成本增加，公用經(jīng)費嚴(yán)重超支

維持整個單位基本運行的行政經(jīng)費主要靠財政預(yù)算中的公用經(jīng)費預(yù)算撥款。財政公用經(jīng)費的預(yù)算主要是依據(jù)單位編制內(nèi)職工人數(shù)而不是依據(jù)單位行政運行實際需要來安排的。雖然近幾年公用經(jīng)費預(yù)算有所增長，但是市場消費水平和物價水平提高的額度和速度早已遠遠超過了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)增幅。行政經(jīng)費是維持單位正常運轉(zhuǎn)、保證科研業(yè)務(wù)順利開展的基本保障。農(nóng)業(yè)科研單位只有實現(xiàn)了“保運轉(zhuǎn)、保安全、保穩(wěn)定”的基本生存目標(biāo)后，才有可能實現(xiàn)科研事業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展和進步。然而依據(jù)職工人數(shù)安排的公用經(jīng)費預(yù)算根本無法滿足行政支出的基本需要。

1.2科研項目增多，經(jīng)費預(yù)算管理嚴(yán)格，實際執(zhí)行不到位

伴隨從中央到地方各級財政部門對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費投入的加大，農(nóng)業(yè)科研單位的科研項目和科研經(jīng)費大幅度增加?？蒲许椖拷?jīng)費預(yù)算一旦通過合法程序確定下來，就具有了一定的法律效力，不得隨意調(diào)整，確有必要調(diào)整時，也必須按照規(guī)定的程序報批，科研項目結(jié)題驗收時都必須附有項目經(jīng)費的財務(wù)決算報表，一些重大的科研項目甚至需要出具外部審計報告。盡管相關(guān)規(guī)章制度較為健全，有關(guān)部門監(jiān)管較為到位。但實際支出中預(yù)算工作往往執(zhí)行不到位，常常出現(xiàn)有開支無預(yù)算、有預(yù)算無開支、實際開支多于或少于預(yù)算的情況。（1）課題申報多門，經(jīng)費支出雷同，總經(jīng)費支出科目間不均衡；（2）科研項目經(jīng)費預(yù)算科目設(shè)置不合理，有的設(shè)定硬性比例，預(yù)算與實際支出不符；（3）對科研項目經(jīng)費預(yù)算編制科目不熟悉，對項目支出理解不到位，對財務(wù)管理的意識不強，甚至認(rèn)為項目預(yù)算只是一種形式，只要項目到位，經(jīng)費能下達，經(jīng)費怎么支出都無所謂。這樣的項目經(jīng)費預(yù)算方案在實際工作中根本無法執(zhí)行。在項目結(jié)題驗收前，常常出現(xiàn)科研人員突擊使用經(jīng)費，要求財務(wù)人員調(diào)整財務(wù)賬目，虛報瞞報項目開支，以應(yīng)付驗收工作需要。

1.3籌措資金各顯神通，管理不規(guī)范

在公共經(jīng)費嚴(yán)重不足的情況下，科研單位不得不想方設(shè)法籌集資金，經(jīng)費管理極不規(guī)范。（1）提取課題項目管理費。不同來源的科研項目的間接費或管理費的支出內(nèi)容、支出比例以及支出方式的規(guī)定不盡相同，部分財政專項是不允許列支管理費的?？蒲袉挝粸楸阌诮y(tǒng)一管理，通常采用統(tǒng)一的比例提取管理費，以補充公共事業(yè)經(jīng)費不足。（2）出租出借國有資產(chǎn)，擅自支配使用資產(chǎn)收益?？蒲袉挝粸閺浹a公共事業(yè)經(jīng)費不足，大多會組織資產(chǎn)收入，通過出租、出借、對外投資等形式增加創(chuàng)收，有時還對占有使用國有資產(chǎn)如房屋、土地、設(shè)備等的部門和課題組收取一定的資源占用費。根據(jù)《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)科研單位實行“收支兩條線”經(jīng)費管理，無權(quán)擅自支配資產(chǎn)收益。（3）農(nóng)業(yè)科研附屬產(chǎn)品收入管理混亂。農(nóng)業(yè)科研具有獨特的特殊性，其在完成或滿足科研工作需要之后，有些農(nóng)產(chǎn)品還具有一定的市場價值，可以形成一定的收入。因室內(nèi)和室外、應(yīng)用基礎(chǔ)研究和轉(zhuǎn)化推廣性研究、不同專業(yè)和學(xué)科研究課題的差異，單位間或課題間附屬產(chǎn)品收益差距較大，為此國家對該部分收益未作明確或具體的規(guī)定。大多農(nóng)業(yè)科研單位也沒有明確的管理辦法，致使該部分收入管理混亂，一些成為科研人員的灰色收入或課題組的小金庫。

2　農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)費管理的基本思路

農(nóng)業(yè)科研單位的資金主要有6部分構(gòu)成：人員經(jīng)費、正常公用經(jīng)費、專項公用經(jīng)費、項目課題經(jīng)費、國有資產(chǎn)收益和科技創(chuàng)收（成果轉(zhuǎn)讓、科技服務(wù)及農(nóng)產(chǎn)品收益）等。人員經(jīng)費是按照省統(tǒng)一規(guī)定的政策、項目和標(biāo)準(zhǔn)列入財政預(yù)算的，涉及到每個人的切身利益，該部分必須嚴(yán)格按財政預(yù)算科目執(zhí)行，沒有一點靈活余地；正常公用經(jīng)費一般按定額標(biāo)準(zhǔn)分項核定，凡屬日常運轉(zhuǎn)正常開支均可調(diào)劑統(tǒng)籌使用，但因物價的上漲和事務(wù)的增多，各單位正常公用經(jīng)費普遍不足，急需要從其他渠道籌集補充；專項公用經(jīng)費是為保證科研單位專項業(yè)務(wù)管理活動而設(shè)立的公用經(jīng)費，不能與正常公用經(jīng)費混合使用，僅限于專項業(yè)務(wù)活動的公共開支；項目課題經(jīng)費是根據(jù)項目課題任務(wù)的需要而向有關(guān)部門申請獲得的專項經(jīng)費，該經(jīng)費有明確的開支科目和支出范圍，項目支出僅限于項目課題執(zhí)行期間，規(guī)定單位、規(guī)定內(nèi)容、規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定人員、規(guī)定限額的費用支出，并接受任務(wù)下達單位的財經(jīng)紀(jì)律監(jiān)督；國有資產(chǎn)收益是農(nóng)業(yè)科研單位整合資產(chǎn)后，對閑置資產(chǎn)、富裕資產(chǎn)出租、出借、租賃及對外投資入股等的國有資產(chǎn)收入，也是對國有資產(chǎn)經(jīng)營的有效利用，是提高國有資產(chǎn)收益，改進資產(chǎn)利用績效的措施之一。根據(jù)預(yù)算法，該項收入實行收支兩條線，國有資產(chǎn)收益全部上繳財政納入預(yù)算。確需支出的款項，向財政申請列入預(yù)算支出，嚴(yán)禁坐收坐支。所申請的經(jīng)費按專項經(jīng)費支出管理；科技創(chuàng)收是科研單位依托自研成果進行有償技術(shù)服務(wù)或轉(zhuǎn)讓自研成果獲得的收入。財政部門為鼓勵科研單位的積極性，對該類技術(shù)收入未做具體和嚴(yán)格的規(guī)定，單位可利用這一自主權(quán)，充分發(fā)揮科技創(chuàng)收這一調(diào)控作用，用活僅有的這點收入，充分調(diào)動廣大人員的科技創(chuàng)新積極性，使用該項資金一定要有規(guī)范的規(guī)章制度，做到依規(guī)支出。上述6類資金，在支出項目和內(nèi)容上可能有交叉，但在支出科目上一定要嚴(yán)格遵循預(yù)算要求，專款專用，項目間要獨立核算，科目間限額支出，不得擅自調(diào)整支出混合使用。

3　科學(xué)編制預(yù)算，加強財務(wù)管理，做到依法理財

3.1建立更為科學(xué)合理的科研項目經(jīng)費預(yù)算方案，彌補公共經(jīng)費不足

農(nóng)業(yè)科研單位公共經(jīng)費預(yù)算一般按單位在職人數(shù)、事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)核定限額。但由于農(nóng)業(yè)科研單位承擔(dān)著大量的科研任務(wù)，還擁有著較大規(guī)模的創(chuàng)新平臺，如實驗室、試驗地等。要保持科研平臺的正常運轉(zhuǎn)，既需要一定的資金和能源消耗，也需要雇用一定的編外人員來管理維護運行。這無形中加大了科研單位的公共事業(yè)經(jīng)費開支。財政部、科技部對國家科技計劃等四類國家級科研專項的經(jīng)費管理做出了調(diào)整課題經(jīng)費開支范圍，建立課題間接成本補償新機制，將課題經(jīng)費分為直接費用和間接費用，提高了間接費用的比例；要求根據(jù)課題研究開發(fā)任務(wù)的特點和實際需要，科學(xué)、合理、真實地編制課題經(jīng)費預(yù)算；允許將間接費用納入項目承擔(dān)單位財務(wù)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排使用；允許在間接費用中列支課題組成員的績效支出；簡化了預(yù)算調(diào)整程序，在課題總預(yù)算不變的情況下，直接費用中部分預(yù)算項目調(diào)整由課題承擔(dān)單位審批，科技部或相關(guān)主管部門在中期財務(wù)檢查或財務(wù)驗收時予以確認(rèn)即可。新規(guī)使項目經(jīng)費預(yù)算編制更加科學(xué)合理，有利于經(jīng)費預(yù)算方案的執(zhí)行，也有利于項目承擔(dān)單位的統(tǒng)籌管理，應(yīng)該成為其他國家級及省級科研項目經(jīng)費管理辦法的一個導(dǎo)向。

3.2加強財務(wù)人員在預(yù)算編制中的作用，強化農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費預(yù)算編制的科學(xué)性，增強預(yù)算的執(zhí)行力度

針對農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費預(yù)算編制不科學(xué)、不規(guī)范等問題，加強財務(wù)人員與項目研究人員之間的溝通與聯(lián)系，促使財務(wù)人員全程參與項目的相關(guān)管理，在財務(wù)人員參與的過程中培養(yǎng)出項目申報的財務(wù)預(yù)算編制專家。由于項目實施者即科研人員不熟悉預(yù)算相關(guān)規(guī)定和要求，對預(yù)算中涉及的核算科目也不甚了解，往往編制的預(yù)算為項目審批者之所好，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和真實性。由此導(dǎo)致項目實施過程中難以執(zhí)行項目預(yù)算，預(yù)算支出變更較大。這不但影響科研活動的正常開展，也增加了財務(wù)人員對項目預(yù)算的監(jiān)督和管理難度，容易使預(yù)算流于形式。因此應(yīng)該加強財務(wù)人員在項目經(jīng)費預(yù)算中的作用，使其較早介入項目申報的前期工作，運用自身專業(yè)知識，輔助并指導(dǎo)項目負(fù)責(zé)人完成項目經(jīng)費預(yù)算編制工作，以保證所編制的預(yù)算合規(guī)合法并具有可執(zhí)行性，以確保項目經(jīng)費預(yù)算順利執(zhí)行。

3.3建立項目經(jīng)費統(tǒng)籌管理的新機制

對于同項目組或同部門研究內(nèi)容相似、支出內(nèi)容相似的科研項目的經(jīng)費進行統(tǒng)籌管理。把經(jīng)費的預(yù)算和經(jīng)費的日常使用都統(tǒng)籌考慮，在?？顚Ｓ谩Ｙ~管理的前提下，對經(jīng)費統(tǒng)一使用，分開核算。項目經(jīng)費統(tǒng)籌管理可以集小錢為大錢，不同項目的預(yù)算還能夠互為彌補。在項目經(jīng)費使用的審核管理中，財務(wù)人員應(yīng)該對經(jīng)費的預(yù)算執(zhí)行情況進行嚴(yán)格控制，對于超預(yù)算的開支要嚴(yán)格把關(guān)，對于未按進度安排的經(jīng)費預(yù)算要及時提醒，并從財務(wù)的角度給單位領(lǐng)導(dǎo)和科研人員提供合理化建議，使科研人員熟悉相關(guān)的經(jīng)費管理辦法，提高自我約束能力，樹立科學(xué)合理的經(jīng)費使用觀念。盡量避免形成“事中放任管理，事后苦心調(diào)整”的惡性循環(huán)，逐步把單位科研經(jīng)費管理工作帶上系統(tǒng)化、正規(guī)化、制度化的軌道。

3.4依法理財，努力做好開源節(jié)流工作

“節(jié)流”要適度，“開源”要有“道”。農(nóng)業(yè)科研單位實驗室、試驗地多，不可避免地造成運行費用加大。為此，應(yīng)加強農(nóng)業(yè)科研單位的創(chuàng)新平臺管理，整合實驗室、試驗地和科研儀器設(shè)備，規(guī)范科研用房使用規(guī)模，提高科研儀器設(shè)備利用率。對閑置的房屋和試驗地，要通過出租、出賃等方式提高國有資產(chǎn)使用效率，增加資產(chǎn)收益。強化試驗地的管理，提高試驗地管理水平，減少試驗用工。要加強科研附屬產(chǎn)品和科研材料投入管理，建全完善臺賬制度。對具有商品價值的科研附屬品要及時出售，增加科研收入，納入財務(wù)預(yù)算統(tǒng)一管理。對后勤保障服務(wù)經(jīng)費開支實行成本核算，通過管理模式的轉(zhuǎn)變，讓本應(yīng)該由項目承擔(dān)的成本費用開支脫去“間接費用”的外衣，合理合法地納入項目直接費用的預(yù)算；對于實在無法細化的公共支出，要根據(jù)費用的性質(zhì)，采取最合理的攤銷辦法分?jǐn)傆嬋腠椖块g接費用。

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Fund Management of Agricultural Scientific Research Unit from the View of Audit

GUO Wei，ZHANG Jian-bin*
（Hebei Academy of Agriculture and Forestry Sciences，Shijiazhuang 050031，China）

Abstract：The expenditure of agricultural scientific research units mainly comes from the financial and budgetary provisions. With the national science and technology funds increase，the project funds and public funds contradictions increases prominently. The problems such as normal public budget overruns，project budget execution does not reach the designated position，nonstandard management have become increasingly serious. From the view of audit，the characteristics of agricultural scientific research funds management were analyzed in this paper. New measures to strengthen the management of agricultural scientific research unit funds in accordance with the law were also put forward.

Key words：Agricultural scientific research units；Fund management；Audit

中圖分類號：S-0

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-1631（2016）01-0106-03

收稿日期：2015-05-18

作者簡介：郭偉（1971-），女，河北行唐人，高級經(jīng)濟師，主要從事財務(wù)管理工作。E-mail：gzh7652652@sina.com.cn。

通訊作者：張建斌（1963-），男，河北寧晉人，研究員，碩士，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理與研究。E-mail：13933039028@163. com。