芻議《萊茵河保護(hù)公約》的爭端解決機(jī)制

胡嵐

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芻議《萊茵河保護(hù)公約》的爭端解決機(jī)制

胡嵐

摘要：《萊茵河保護(hù)公約》是為了恢復(fù)重建萊茵河生態(tài)環(huán)境而簽訂，公約將締約國的行動納入該委員會的協(xié)調(diào)之下，按照規(guī)定統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國行動，本文主要針對《萊茵河保護(hù)公約》的爭端解決機(jī)制進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：《萊茵河保護(hù)公約》；爭端；解決機(jī)制

胡嵐/湖南醫(yī)藥學(xué)院講師，碩士（湖南懷化418000）。

法律出現(xiàn)就是為了定紛止?fàn)幍?，一直以來，避免和解決紛爭就是法律最重要的功能和基本價值。隨著全球化進(jìn)程的不斷加快,全球性環(huán)境問題逐漸出現(xiàn)并日趨嚴(yán)重，成為國際社會面臨的新矛盾和問題?！碍h(huán)境問題的矛盾和沖突與傳統(tǒng)的國家間的矛盾和沖突有很大差別,因此在避免因環(huán)境問題產(chǎn)生爭端的方面對國際法提出了新的要求?！盵1]然而國際法律的更新受到各種約束，這時作為針對環(huán)境問題而簽訂的國際條約就發(fā)揮了法律的作用，避免因治理環(huán)境問題而引起國際爭端或者解決已經(jīng)出現(xiàn)的爭端。為恢復(fù)重建萊茵河生態(tài)環(huán)境而簽訂的《萊茵河保護(hù)公約》體現(xiàn)了時代的新要求。

一、《萊茵河保護(hù)公約》的由來及其爭端解決機(jī)制的建立

（一）《萊茵河保護(hù)公約》的由來

萊茵河發(fā)源于阿爾卑斯山，全長1320公里，是一條著名的國際河流。由于萊茵河上下游的工業(yè)生產(chǎn)比較發(fā)達(dá)，兩岸的很多工廠廢水會直接排入河中，所以河流污染曾經(jīng)非常嚴(yán)重，一度被冠之以“歐洲下水道”“歐洲之廁所”之類的惡名，德國人曾經(jīng)羞愧地說：“萊茵河是一條工業(yè)之河”。具體到萊茵河污染的防治問題涉及多個國家和多方利益，一開始的治理效果并不理想，后來在德國政府與歐洲其他各國共同努力下得到徹底治理，并成為從制度上確保江河治理取得實(shí)效的典范。1998年1月22日，德國、法國、盧森堡、荷蘭、瑞士以及歐洲聯(lián)盟在鹿特丹簽署了《萊茵河保護(hù)公約》，希望加強(qiáng)相互之間的配合與協(xié)作以治理和改善萊茵河生態(tài)系統(tǒng)。其中規(guī)定了締約方的預(yù)防原則、謹(jǐn)慎原則、治本原則、污染者負(fù)擔(dān)原則、污染影響不擴(kuò)散原則、重大技術(shù)措施補(bǔ)償原則、可持續(xù)開發(fā)原則、環(huán)境污染不轉(zhuǎn)嫁給其他環(huán)境介質(zhì)的原則等，其爭端解決機(jī)制的建立為我們提供了很多可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

（二）爭端的預(yù)防與避免

《萊茵河保護(hù)公約》無論是在指導(dǎo)思想還是在具體的條文上，最大的特征就是其協(xié)調(diào)性，體現(xiàn)在公約中制定的協(xié)調(diào)機(jī)制。保護(hù)萊茵河委員會在協(xié)調(diào)機(jī)制下將自身發(fā)展的首要目標(biāo)確定為“實(shí)現(xiàn)萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展”，各個成員國需要注重整個萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

1.委員會——避免爭端的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在簽訂《萊茵河保護(hù)公約》前，保護(hù)萊茵河委員會就已經(jīng)建立，最初只是以國際論壇的形式存在，經(jīng)過短短幾年發(fā)展成為一個專門的國際協(xié)調(diào)合作組織，具有獨(dú)立法律人格，與現(xiàn)階段國際上有任務(wù)、名稱但是沒有專門組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有著本質(zhì)區(qū)別。在公約第6條第2款有明確規(guī)定：“委員會具有法律人格，也具有國內(nèi)法賦予法人的行為能力和締約能力，主席代表委員會?！币虼?，委員會可以用自己的名義組織并開展活動，提高了自身協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位，增加了在協(xié)調(diào)各方利益中的分量。公約將締約國的行動納入該委員會的協(xié)調(diào)之下，按照規(guī)定統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國行動，這有效避免了締約國各方利用該委員會謀取私利，減少了各方因私自采取行動損害他國利益而導(dǎo)致的國際爭端產(chǎn)生。

2.協(xié)調(diào)合作——避免爭端的主要方式。關(guān)于國際河流協(xié)調(diào)合作，其主要集中在互相支援、聯(lián)合研究以及互通信息幾個方面，采取該種合作機(jī)制可以有效避免由于目標(biāo)和認(rèn)知差異出現(xiàn)的沖突，幫助各個國家更有效地達(dá)成共識。其實(shí)，《萊茵河保護(hù)公約》的核心主要在于“協(xié)調(diào)”，在決策相關(guān)事項(xiàng)時都需要圍繞“協(xié)調(diào)”開展。公約第11條第2款規(guī)定，委員會的決定由締約方在一定限期內(nèi)協(xié)調(diào)執(zhí)行。本條第4款也寫明：“如果一締約方未能執(zhí)行委員會的決定……每一代表團(tuán)均得動議展開協(xié)商……”第5款中也提到協(xié)商與協(xié)助：“根據(jù)締約方的報告或協(xié)商，委員會得就有關(guān)協(xié)助決定執(zhí)行的措施做出決定?！比R茵河污染的成功治理得益于流域各國的通力合作，而如此多國家同時治理污染卻鮮有爭端產(chǎn)生，公約所強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)合作精神具有不可忽視的作用。由此可見，協(xié)調(diào)合作是爭議得到完美解決必不可少的一環(huán)，也是避免各種紛爭發(fā)生的良藥益方。

3.“協(xié)調(diào)”的限度。任何事情都需要把握好一定的度，《萊茵河保護(hù)公約》中的協(xié)調(diào)機(jī)制也是如此，“協(xié)調(diào)”并非無休止的扯皮和爭吵，需要將其控制在特定的范圍之中，如果失去了限度，那么不僅無法解決問題，反而給問題的解決帶來更大的難度。關(guān)于《萊茵河保護(hù)公約》中的協(xié)調(diào)限度問題，需要嚴(yán)格遵循“一致同意”以及“時間限度”原則，關(guān)于以上兩項(xiàng)原則，公約中進(jìn)行了明確的規(guī)定。為了保障各個國家都會嚴(yán)格按照公約的約定來實(shí)施工作，《公約》中還制定了相關(guān)的約束機(jī)制，規(guī)定各個國家都需要在特定的時間內(nèi)完成締約。這可以看出，公約時限的設(shè)定全程遵循“協(xié)調(diào)性”的原則，委員會的所有約定都有締約國的支持，基于相互信任和共同利益的原則，各締約方需要忠誠執(zhí)行委員會的相關(guān)決定，正是由于這樣的限定，可以保障委員會的決定順利實(shí)施。

（三）爭端解決方式

近幾百年來，有關(guān)國際河流的爭端一直存在，無論是國家之間或是一國內(nèi)部在利用水資源或者治理水污染等問題上都曾發(fā)生過許多糾紛和沖突，“事實(shí)證明，解決國際水資源環(huán)境爭端最有效的方式就是相關(guān)國家之間直接談判協(xié)商解決。在雙方無法達(dá)成協(xié)議時，再采用調(diào)解、仲裁與司法解決的方式”[2]。萊茵河作為世界上治理水污染最成功的案例，《萊茵河保護(hù)公約》所確立的爭端解決機(jī)制也成為各國借鑒的主要方向。

1.首選方式——協(xié)商方式。協(xié)商與談判是解決國際水道爭端的常用方法。它的優(yōu)點(diǎn)是程序靈活、適用范圍廣、限制性較小，在適用其解決爭端時并不排斥其他方法。協(xié)商與談判的另一優(yōu)點(diǎn)是其充分地保障了當(dāng)事國的自由和權(quán)利。在爭端解決過程中，當(dāng)事國可以在平等基礎(chǔ)上為本國的利益據(jù)理力爭，并且對解決爭端最終達(dá)成的協(xié)議具有充分的自由裁量權(quán)。周鯁生先生在其所著的《國際法》一書中指出:“國家之間處理爭端正常的方法是通過外交途徑，直接談判、協(xié)商解決。在解決和平爭端時，首先推薦采取的方式就是直接談判法。實(shí)際上，很多國家在遇到問題時，也都會采取直接談判的方式進(jìn)行解決，也取得了一定的成就。[3]國際河流爭端的復(fù)雜性和其涉及當(dāng)事國利益的重大性等特點(diǎn)決定了最適宜的、最有效的解決方法是直接協(xié)商與談判。

2.備選方式——可接受的仲裁方式。國際河流爭端法律解決方法包括國際法院裁判和仲裁。在公約中第16條中明確規(guī)定：“締約方因本公約的解釋和適用引起的爭端，應(yīng)由有關(guān)各方通過協(xié)商方式或由爭端各方均可接受的仲裁方式努力尋求解決?！北緱l第2款：“如果任何此類爭端不能依本條第一款予以解決……該爭端適用本公約附件（公約的組成部分）規(guī)定的仲裁程序?！睆倪@一規(guī)定中可以看出，如果無法采用協(xié)商的方式解決問題，就可以使用仲裁法進(jìn)行解決，該種方式即糾紛國在自愿性的原則上制定協(xié)議，并將協(xié)議遞交至第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理，并由第三方機(jī)構(gòu)做出仲裁，這種爭議方式有著民間性、自治性和契約性的特征。相較于司法性解決方式，它更自由靈活，少了一點(diǎn)強(qiáng)制性，比較符合和平解決國際爭端的時代主題。

二、對我國管理國際河流事務(wù)的啟示

作為一條國際性河流的萊茵河，因?yàn)椤跋任廴?，后治理”的思想，人們體驗(yàn)了失去它的痛楚，而后又經(jīng)過數(shù)十年漫長的恢復(fù)治理才使其重現(xiàn)秀麗風(fēng)光。在此期間，萊茵河流域各國都付出了沉重的代價。面對這段歷史，我國又該如何避免悲劇的重現(xiàn)呢？

我國對國際河流事務(wù)的管理可以借鑒萊茵河保護(hù)與開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，這是因?yàn)椋菏紫?，兩者都屬于國際河流問題。其次，對河流管理和保護(hù)的范圍與目標(biāo)趨于一致。當(dāng)今國際河流出現(xiàn)的爭端主要包括兩方面的問題，“一方面要公平的利用國際水道，另一方面又要控制污染和保護(hù)環(huán)境”[4]。萊茵河是這樣，我國所涉國際河流問題大體也是如此。趨同的管理范圍與目標(biāo)，必然具有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1.建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國的國際河流問題復(fù)雜多元，要想有效解決這些問題必須完善補(bǔ)充已有的爭端解決機(jī)制。第一步，流域各相關(guān)國簽訂多邊友好協(xié)定或者條約。在條約中確定各國合作的目標(biāo)，明確各國的責(zé)任與義務(wù)等。條約的簽訂是聯(lián)合組織成立的思想基礎(chǔ)，為各國的協(xié)調(diào)合作提供法律條件。在以上的流程完成之后，即可成立起專門的聯(lián)合組織，針對協(xié)調(diào)機(jī)制來制定相應(yīng)的組織章程，列出工作相關(guān)事宜，這不僅指合約國的活動，還能夠?qū)Ω黝悢?shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時調(diào)查和監(jiān)督，并在此基礎(chǔ)上生成建議。這個協(xié)調(diào)組織還是一個信息交流機(jī)構(gòu)，其具有一個必不可少的職能——協(xié)調(diào)解決流域內(nèi)發(fā)生的糾紛。

2.完善爭端解決方式?！度R茵河保護(hù)公約》所涉及的爭端解決方式著重強(qiáng)調(diào)協(xié)商談判方式，順應(yīng)了當(dāng)今世界和平解決國家爭端的主流。我國學(xué)習(xí)借鑒這一方式之外，還需要完善其他方式。

首先，通過外交途徑解決爭端，即外交方法。外交方法一般包括協(xié)商、談判、斡旋、調(diào)查、調(diào)停與和解。該方法優(yōu)點(diǎn)是，當(dāng)事國各方可以通過直接談判、澄清事實(shí)來消除誤會、增進(jìn)彼此間的信任，使?fàn)幎说玫胶侠斫鉀Q。我國作為許多國際河流的主要流域國，在處理國際河流爭端的問題上會較多地運(yùn)用這種方式。其次，用法律手段解決國際河流的爭端，比如仲裁或上訴到法院。運(yùn)用法律手段解決爭端需要建立健全法律法規(guī)，尤其是需要建立能體現(xiàn)公平互利原則的爭端解決機(jī)制。

我國存在的國際河流問題可以納入既有管理框架之中，在此基礎(chǔ)上由爭端方制定完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)機(jī)制的要求來解決問題。目前，在我國的東北和西北區(qū)域已經(jīng)成立了上海合作組織，對促進(jìn)地區(qū)安全、保障地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展起到重要作用。在下一階段，我國可以將不同區(qū)域國際性河流問題納入到同一管理框架中，并制定出協(xié)調(diào)問題的解決機(jī)制，推進(jìn)多地區(qū)河流開發(fā)國際合作的順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]李錚.論國際水道非航行使用爭端避免與解決機(jī)制[A].水資源、水環(huán)境與水法制建設(shè)問題研究——2003年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會 (年會)論文集[C].北京：法律出版社，2003（7）:28-29.

[2]盛愉.現(xiàn)代國際水法的理論與實(shí)踐[J].中國法學(xué)，1986（2）:56.

[3]周鯁生.國際法(下冊)[M].北京:商務(wù)出版社，1981:759.

[4]帕特莎·波尼，埃倫·波義爾.國際法與環(huán)境[M].北京:高等教育出版社，2007：292.

責(zé)任編輯：丁金榮

中圖分類號：D 99

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6531（2016）06-0040-03