淺談政府購買服務法律風險防范

■/姚怡心

淺談政府購買服務法律風險防范

■/姚怡心

近年來，政府購買服務日趨平常化，購買服務種類日趨多元化，觸及多個領域，發(fā)展迅速。在享受政府購買服務的益處時，招投標風險、保密風險、可持續(xù)性風險等問題也日漸暴露，如何把握好政府購買的方向，防范可能出現(xiàn)的法律風險，是急需探索的課題。本文從完善法律法規(guī)、普及購買服務知識、簽訂規(guī)范化協(xié)議、完善監(jiān)督評價體系四個方面展開，提出防范政府購買服務風險對策。

政府購買服務法律風險

一、政府購買服務概況

上個世紀，不少發(fā)達國家和地區(qū)就已經對政府購買服務開始探索。作為一種創(chuàng)新制度的產物，我國政府購買服務始于上世紀90年代，并在近期蓬勃發(fā)展。

隨著政府職能的轉變，日常的政府職能也在不斷變化，一些公共產品的提供已經超出政府的能力范圍。為了與人民日益增長的物質需求匹配，政府購買已經成為“政府失靈”時的新選擇，在政府主導的前提下，不少社會組織和企業(yè)也開始參與公共服務。政府購買發(fā)展形勢多樣，從一開始的僅向社會組織和非營利性機構開放，到現(xiàn)在的新的融資方式的出現(xiàn)——PPP（公私合作關系：Public-private Partnership）模式，有利于減輕政府責任和經濟負擔，逐步受到推廣，涉及到項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域。政府購買模式不斷發(fā)展，不論從深度還是廣度上都與社會融入更深。

但是這種契約式的購買，也存在一定的風險和問題，與私營企業(yè)尋求可圖的企業(yè)價值不同，政府購買的職能主要為社會提供私營企業(yè)不能提供的公共品，政府的經濟職能更注重效果，PPP模式則更多是尋求效率，在找到平衡點，優(yōu)勢互補的同時，也必將產生分歧。

二、政府購買服務存在的法律風險及原因

政府購買出現(xiàn)了法律制度不健全、社會組織參與度不高、監(jiān)督監(jiān)管不利、購買服務透明度不高等問題，涉及政策風險、法律風險、匯率風險等。其中法律風險主要有購買前期的招投標風險、政府公信力風險、購買事中的保密風險、后期管理的可持續(xù)性風險、購買事后的評價和監(jiān)管風險。

（一）購買前期的招投標風險

招投標風險主要表現(xiàn)為事前串通的風險。事前串通的風險可能是由權利尋租引起的，而權利尋租容易滋生腐敗，在非公開競爭模式下更容易出現(xiàn)這種情況。目前的購買程序，盡管名義上是公開招標，但一些地方政府通常是私底下與一些社會組織談，然后選擇合適的社會組織。［1］公開招標出現(xiàn)走流程的現(xiàn)象，招投標對象甚至在未招標前已經開始實施購買服務。

事前串通的風險也可能是由于事先不了解招標流程，政府在尋求服務時，尋找有能力的單位溝通了解，溝通順暢，認為沒有招投標的必要，所以事前串通。購買方對于參與招標的其他機構持懷疑態(tài)度，不能客觀的選擇與最終目標最匹配的社會組織。甚至一味壓低價格不考慮長期質量問題，出現(xiàn)短期行為。

（二）政府公信力風險

政府購買的提供方是政府，但執(zhí)行方在提供服務的同時也代表著政府，即使在PPP模式下，政府責任也并未減輕，甚至在執(zhí)行方構建項目不利的情況下承擔額外延續(xù)責任。而對于執(zhí)行方而言，在政府采購服務的同時影響和形象也會有一定的提升，形成一種捆綁，所以在選擇服務單位時也需要考慮中標單位的信譽和往期行為。公共服務的外包供給并不意味著政府可以放棄或者減少公共服務的供給責任，而是履行供給責任的方式發(fā)生了變化，由直接供給變?yōu)殚g接保證。

參與購買服務的社會組織良莠不齊，一些組織責任和目標不清晰，有的組織則為了獲得購買服務的名聲而盲目參與。有些組織為了取得價格優(yōu)勢在項目評估中作假，或者投機，在項目實施中偷工減料。有些組織，尤其是一些有營利性質的企業(yè)，為了私人利益，可能利用政府的影響，借機做廣告，如果把握不得當，反而有損政府形象，影響政府公信力。

（三）購買事中的保密風險

一些政府購買服務可能會涉及到政府的內部信息，不是所有的信息都可以公開對外的，此時就需要承擔保密風險。例如一些部門選擇審計外包，借用獨立第三方的力量進行內部審計，或許會出現(xiàn)內部資料外泄的風險。

這就涉及到一些外包業(yè)務的界限問題，哪些服務可以外包，哪些服務的哪些部分可以外包。國防、外交、政策制定、宏觀調控等純公共產品類的項目就不屬于外包范疇。

（四）后期管理的可持續(xù)性風險

可持續(xù)性風險在長期項目的購買服務中尤為凸顯。部分外包服務相對復雜，每個承包商承接和適應能力參差不齊，如需在項目二期甚至三期中繼續(xù)讓做的順手的一期單位承接，就需要考慮項目的可持續(xù)性了。

如何在出色完成一期的前提下，繼續(xù)做好后期，不產生惰性，不“綁架”政府，是防范可持續(xù)性風險的探索方向。若在二三期項目中招投標組織更換了，則需要做好前后銜接工作。政府在其中要做好疏通、牽頭和承接作用。

另一方面，牽頭的政府部門也需要有可持續(xù)性，可持續(xù)性待考驗可能是因為新任務的布置而忽略了前期項目，也可能因為負責人的輪換崗沒有做好交接，導致原項目流產、前功盡棄，浪費政府資產、社會資源。

（五）購買事后的評價和監(jiān)管風險

通過公開招投標的政府購買服務一般在中標時支付給中標單位一部分資金，在事后根據(jù)服務結果結清剩余部分。事后支付的部分需要專家考評，如果考評不到位或者監(jiān)管不利就會存在浪費公共資源的風險。不僅損害地方財政的利益，還會使其他參與招投標的機構看到有機可乘，鉆政府購買的空子。如果積小成大、由點到面就會顯性化為嚴重的地方政府財政管理危機。

監(jiān)管不利產生的原因主要有：

1.相關規(guī)定不明確。主要體現(xiàn)在：沒有制定有效的監(jiān)管方法，導致過程監(jiān)管隨意性大。另一方面，對具體項目的定性不明確，無從監(jiān)管。

2.監(jiān)管人員自身原因。政府購買服務的形式多樣化，但是監(jiān)管人員的經驗不足、能力有限、對重大事項的查證不實、審計不全面，容易導致判斷失誤，失察失責。

三、政府購買服務的法律風險防范

針對政府購買服務產生的以上法律風險，政府應加強對風險的認識和管理，對癥下藥。從完善法律法規(guī)、普及購買服務知識、簽訂規(guī)范化協(xié)議、完善監(jiān)督評體系這四個方面著手。

（一）完善法律法規(guī)

涉及政府購買服務的《中華人民共和國采購法》出臺已經十多年，但是相應的條例、指導指南卻沒有頒布，采購法中涉及的政府購買服務內容也比現(xiàn)實應用中狹隘，而地方政府更多的是出臺針對不同項目的形形色色的紅頭文件，單獨指導，缺乏集中引導，導致多方重復勞動，費時費力。完善政府向社會組織購買公共服務制度不能僅依靠政府部門出臺的紅頭文件，需要完善法律法規(guī)，明確政府和社會組織的各自責任，有效地規(guī)范和約束雙方行為，防止政府權力濫用，制止社會組織的不良行為。

中央政府可以通過多年的實踐，總結指導性政策，提供一個較完善的法律體系，在細節(jié)上提供統(tǒng)一指導，從源頭上規(guī)避招投標風險、政府公信力風險、后期管理的可持續(xù)性風險。各地方應根據(jù)修訂后的《政府采購法》，出臺實施細則或配套措施，統(tǒng)一指導，保障招標程序公開、公平，尋求每個項目最適合的招投標形式。確保購買方和承包方都有法可依，有章可循。

在大數(shù)據(jù)背景下，數(shù)據(jù)庫管理將面臨著海量的數(shù)據(jù)，學生必須要學會對這些數(shù)據(jù)進行分析和處理。因此，高校應當將海量數(shù)據(jù)分析作為選修課程，每周安排3個課時。NoSQL數(shù)據(jù)管理技術是對關系型數(shù)據(jù)管理技術的補充，其中主要包括針對異構海量數(shù)據(jù)的存儲、查詢及分析等技術，是電子商務、社交網絡和web搜索等新型應用的技術支持，同時這也是大數(shù)據(jù)背景下數(shù)據(jù)分析的主要技術。高?？梢詫oSQL數(shù)據(jù)管理技術的應用作為大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)庫技術的“提高篇”。該項課程應當采取課程和實驗相結合的方式進行教學，在學期末采用實習報告的方式對學生進行考核。

（二）普及購買服務知識

一些部門由于缺乏這方面的相關知識，重復勞動，人員素質不能與實際工作匹配，購買服務的效率低下。而且政府購買服務的社會認知度和參與度較低。盲目參與招投標、監(jiān)管不利、政府辦事人員失職等一些亂象都是由于購買服務知識的匱乏。要規(guī)范政府采購需要從多方面、多層次進行普及，涉及到政府各部門、各人員以及社會參與機構。

首先，需要財政部門及相關采購部門針對不同部門的需求，組織培訓，不僅財務人員需要參加，參與、操作、監(jiān)管人員也需要接受這方面知識的普及。

其次，各部門需要進行職責梳理，明確服務外包的邊界，一些公共服務是政府必須直接承擔的，不能轉讓或外包。此外，要把握目標方向，明確建立契約關系，清晰權責，盡可能保持購買公共服務主體間的獨立性。

同時，也需要向社會機構廣泛宣傳，發(fā)放宣傳冊子，鼓勵競爭，明確責任，提高服務品質。

（三）簽訂規(guī)范化協(xié)議

協(xié)議的簽訂是提供明確外包服務的基礎，合同文本中必須有明確的規(guī)定并能夠保證落實，對承包的條件和具體要求規(guī)定定性或定量的指標，使政府能夠在期中或期末監(jiān)測承包商的工作績效，明確服務事項。

規(guī)范化協(xié)議應有統(tǒng)一的格式，按照不同購買服務的章程，協(xié)議可具體到資金支配方式、監(jiān)管方法、績效考核辦法。另外，在必要的情況下，要簽訂保密協(xié)議，防止國家秘密泄露。

（四）完善監(jiān)督評體系

在購買服務中，政府扮演的角色是“購買者”、“監(jiān)管者”、“引導者”。為了正確引導社會組織，實現(xiàn)購買服務的可持續(xù)性，需要完善績效評價體系，完善責任追究制度。隨著金財工程的全面投入使用，財政資金主要通過國庫集中支付系統(tǒng)支付，資金流向安全可靠，所以需要對服務的數(shù)量、質量進行全程監(jiān)督。

對社會組織公共服務的評估，不僅需要審計、財政等部門的內部監(jiān)督，也需要獨立第三方、社會公眾和公共服務的受益者進行外部監(jiān)督。對政府重大購買項目，要建立由監(jiān)察、財政、審計部門及有關專家參加的評估小組，對項目的執(zhí)行過程和實際效果進行評估。

1.事前，購買方需評估社會組織的資質，優(yōu)勝劣汰，優(yōu)中選優(yōu)，保障項目穩(wěn)健實施。財政部門應規(guī)定資金撥款范圍，匹配所購買服務的數(shù)量和質量，確保服務質量和服務水平。

2.事中，監(jiān)督機構可采用抽查、跟蹤、訪談等方式評估、調查社會組織的執(zhí)行情況，并及時做出調整和評價，確保資金有效使用、方向正確、進度合理、資金使用不違規(guī)。

3.事后，財政部門按質量標準對項目的實施效果進行評價。根據(jù)財務報告及相關財務報表，通過中期評估及結項評估后才進行相應階段的資助撥款。另外，對于評估優(yōu)秀的社會組織要給予獎勵，如延長合同、給予獎勵金等；對于評估結果較差的，要進行懲罰，例如限期整改、中止項目，甚至取消參與再投標的資格。

監(jiān)督評價體系的建立有利于全程有效監(jiān)控，確保財政資金有效運行，招投標項目健康發(fā)展。

四、結語

目前，我國的政府購買服務尚處于起步階段，購買方式和方法也在不斷的創(chuàng)新探索。為提高資金是使用效率，需要及時認清購買服務時可能發(fā)生的風險，降低風險。

隨著政府采購服務的領域不斷拓寬，政府需要在做好前期引導的情況下，積極鼓勵多方參與，合作共贏，利益共享。在規(guī)避和減少法律風險的前提下，政府應提倡承包商以社會非營利組織為主體，鼓勵民營企業(yè)參與，形成市場化競爭，從而高效的運用財政資金，克服政府本身只追求效果不計效率的缺點，引入多種思維模式，在服務方式方法上有所創(chuàng)新。

但是，不論何種形式的政府購買，政府是最終的責任人，所以政府需要完善法律法規(guī)、普及購買服務知識、簽訂規(guī)范化協(xié)議、完善監(jiān)督評體系，提供資金保障、制度保障、監(jiān)管保障。建立起成熟正規(guī)的政府購買秩序還需要各方面努力。

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［3］全承相，楊佳.湖南省財政省管縣監(jiān)管風險及防控思考〔J〕.湖湘論壇，2015（2）.

［4］楊樺，劉權.政府公共服務外包：價值、風險及其法律規(guī)制〔J〕.學術研究，2011年（4）.

［5］唐歌海.我國政府購買公共服務存在的問題及其防范〔J〕.中共鄭州市委黨校學報，2013（6）.

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◇作者信息：嘉興市財政支付（核算）中心

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

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