《中華人民共和國(guó)行政處罰法》部分法條的理解與適用（二）

●陳淵鑫

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》部分法條的理解與適用（二）

●陳淵鑫

一、地方性規(guī)章對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)

法律條文：

第十三條省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

尚未制定法律、法規(guī)的，前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于地方性規(guī)章對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定。

所謂的地方政府規(guī)章，是指由地方政府制定的，在其地域范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，可以制定地方性規(guī)章的主體包括三類：一是省、自治區(qū)、直轄市人民政府；二是省會(huì)城市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市；三是設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府。由于設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方性規(guī)章的權(quán)限僅僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，因此，其無權(quán)設(shè)定財(cái)政行政處罰。

地方性規(guī)章與部門規(guī)章在行政處罰設(shè)定權(quán)上的規(guī)定基本一致。即，一是地方性規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)，根據(jù)本地方行政管理的實(shí)際需要，作出具體的規(guī)定。即地方性規(guī)章不得超越法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)關(guān)于行政處罰規(guī)定的行為、種類和幅度內(nèi)作出行政處罰的具體規(guī)定。二是在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)尚未對(duì)某些違反行政管理秩序的行為作出相應(yīng)行政處罰的，地方性規(guī)章可以對(duì)違反行政管理秩序的行為設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。設(shè)定行政處罰的地方政府規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容不能與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相抵觸。根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，部門規(guī)章與地方性規(guī)章具有同等效力，僅適用地域范圍不同；當(dāng)兩者發(fā)生沖突的，由國(guó)務(wù)院進(jìn)行裁決。

二、規(guī)范性文件禁止設(shè)立行政處罰

法律條文：

第十四條除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于規(guī)范性文件禁止設(shè)定行政處罰的規(guī)定。

所謂的規(guī)范性文件，是指各級(jí)各類國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力和規(guī)范體式的決定、命令等的總稱。據(jù)此，規(guī)范性文件主要包括以下幾類：一是行政機(jī)關(guān)的各類決定、命令、通知。其主要包括國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府乃至縣、鄉(xiāng)人民政府的各類決定、命令、通知等；二是社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織的章程、規(guī)定等規(guī)范內(nèi)部紀(jì)律的文件；三是政黨的文件。在實(shí)踐中，這些規(guī)范性文件是政府實(shí)施行政管理的重要依據(jù)，并且越往下的規(guī)范性文件越直接關(guān)系到廣大群眾的切身利益，即“越管用”。為從立法上解決濫處罰這一問題，本法對(duì)行政處罰的設(shè)定作了非常嚴(yán)格的限定。在財(cái)政管理實(shí)踐中，為適用財(cái)政改革和財(cái)政管理的需要，各級(jí)財(cái)政部門以“通知”、“意見”等形式制定了許多規(guī)范性文件（民間也稱之為“紅頭文件”）。這些文件可以作為加強(qiáng)財(cái)政管理的手段，但是其不能設(shè)定任何行政處罰。為此，在實(shí)施財(cái)政行政處罰時(shí)，財(cái)政部門不能援引規(guī)范性文件作為財(cái)政行政處罰的依據(jù)。

三、行政處罰主體的一般規(guī)定

法律條文：

第十五條行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰主體的一般規(guī)定。

所謂的行政處罰主體，是指依法擁有行政處罰權(quán)，以自己的名義作出處罰決定，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)和其他法定組織。一般而言，行政處罰主體必須具備三個(gè)方面的條件：一是擁有行政處罰權(quán)；二是以自己名義作出；三是獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于財(cái)政行政處罰主體而言，我國(guó)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《政府采購(gòu)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律、法規(guī)和財(cái)政部門的“三定方案”對(duì)各級(jí)財(cái)政部門的執(zhí)法主體地位和執(zhí)法權(quán)限予以明確。目前，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門的執(zhí)法權(quán)限主要是查處會(huì)計(jì)違法行為、財(cái)政違法行為、政府采購(gòu)違法行為以及其他違反財(cái)政管理的違法行為，并以自己的名義對(duì)違法行為作出各種處理決定或者處罰決定。財(cái)政部門超出這個(gè)權(quán)限作出任何行政決定的行為都是越權(quán)行為、無效行為。

四、行政處罰權(quán)的授權(quán)

法律條文：

第十七條法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰權(quán)的授權(quán)的規(guī)定。

所謂的行政處罰權(quán)的授權(quán)，是指法律、法規(guī)將某些行政處罰權(quán)授予非行政機(jī)關(guān)的組織行使。授權(quán)的直接后果是被授權(quán)的組織取得行政執(zhí)法主體資格，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。值得注意的是，授權(quán)的依據(jù)必須是法律、法規(guī)。由此，行政處罰權(quán)的授權(quán)主體只能是享有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，即全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、省級(jí)地方人大及其常務(wù)委員會(huì)、省會(huì)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常務(wù)委員會(huì)。目前，《行政訴訟法》第二條雖然承認(rèn)了規(guī)章授權(quán)組織的訴訟資格地位，但這僅僅是一種程序性權(quán)利而不是實(shí)體性權(quán)利?！敦?cái)政違法行為處罰處分條例》明確規(guī)定省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，依法對(duì)財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定。即《財(cái)政違法行為處罰處分條例》授予財(cái)政部門駐各地監(jiān)察專員辦事處和省級(jí)財(cái)政部門的派出機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政違法行為的行政處罰權(quán)，但對(duì)于會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)等違法行為處罰權(quán)并未授予。

五、行政處罰權(quán)的委托

法律條文：

第十八條行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。

委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。

受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰權(quán)委托的規(guī)定。

所謂的行政處罰權(quán)的委托，是指享有行政處罰權(quán)的行政主體將其擁有的行政處罰權(quán)委托給其他行政機(jī)關(guān)或者組織行使的法律行為。由于行政處罰權(quán)是一項(xiàng)公權(quán)力，其直接涉及到公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利。因此，必須對(duì)行政處罰的委托加以嚴(yán)格限制。一般而言，行政主體只能將行政處罰權(quán)委托給依法成立的、具有管理公共事務(wù)能力的事業(yè)組織，不能委托給個(gè)人。

值得注意的是，受委托的組織并不因?yàn)槲行袨榫腿〉眯姓黧w的資格，其仍然以委托機(jī)關(guān)的名義在委托范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰，由委托的機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，并不得再委托。在財(cái)政監(jiān)督檢查實(shí)踐中，行政委托常見于對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。由于《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》僅賦予省級(jí)以上財(cái)政部門的行政執(zhí)法權(quán)，因此，基于上下聯(lián)動(dòng)的檢查模式需要，省級(jí)財(cái)政部門經(jīng)常委托縣、市財(cái)政部門對(duì)其所轄區(qū)域的注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行檢查。為避免承擔(dān)不利法律責(zé)任，省級(jí)以上財(cái)政部門在進(jìn)行委托時(shí)，必須以書面形式進(jìn)行委托，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。此外，《財(cái)政部門實(shí)施財(cái)政監(jiān)督辦法》第二十八條明確規(guī)定，縣級(jí)以上財(cái)政部門可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)財(cái)政管理行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。當(dāng)然，這些委托所產(chǎn)生的法律后果都應(yīng)由委托的財(cái)政部門承擔(dān)。

六、行政處罰的地域管轄

法律條文：

第二十條行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰地域管轄的規(guī)定。

地域管轄，又稱區(qū)域管轄或?qū)俚毓茌?，是指同?jí)人民政府之間橫向劃分其和其所屬部門在各管轄區(qū)內(nèi)實(shí)施行政處罰的權(quán)限分工。即就行政處罰一般由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。對(duì)于財(cái)政行政執(zhí)法而言，縣級(jí)以上政府財(cái)政部門可以對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的會(huì)計(jì)、財(cái)政、政府采購(gòu)等違法行為進(jìn)行查處。值得注意的是，對(duì)于會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的行政處罰只能由省級(jí)以上財(cái)政部門實(shí)施；對(duì)財(cái)務(wù)違法行為的查處按照行政隸屬關(guān)系來確定管轄。

七、行政處罰的指定管轄

法律條文：

第二十一條對(duì)管轄發(fā)生爭(zhēng)議的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰指定管轄的規(guī)定。

所謂的指定管轄，是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)以決定的方式指定下一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)某一行政處罰行使管轄權(quán)。指定管轄實(shí)際上也是賦予行政機(jī)關(guān)在處罰管轄上一定的自由裁量權(quán)，以適應(yīng)各種錯(cuò)綜復(fù)雜的處罰情況。對(duì)于財(cái)政監(jiān)督檢查而言，指定管轄主要體現(xiàn)在會(huì)計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域?！敦?cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》第三條規(guī)定：“跨行政區(qū)域行政處罰案件的管轄確定，由相關(guān)的財(cái)政部門協(xié)商解決；協(xié)商不成的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)財(cái)政部門指定管轄。上級(jí)財(cái)政部門可以直接查處下級(jí)財(cái)政部門管轄的案件，下級(jí)財(cái)政部門對(duì)于重大、疑難案件可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)財(cái)政部門管轄?！奔磳?duì)跨行政區(qū)域的會(huì)計(jì)違法行為的行政處罰發(fā)生爭(zhēng)議的，由上級(jí)財(cái)政部門指定。

八、案件的移送

法律條文：

第二十二條違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于案件移送的規(guī)定。

所謂的案件移送，是指有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己所管轄的案件中的違法行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，因而把案件移送給處理犯罪案件的司法機(jī)關(guān)去處理的制度。其目的在于依法追究犯罪人的刑事責(zé)任，防止行政機(jī)關(guān)以行政處罰代替刑事處罰。2001年7月9日，國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第310號(hào)）規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪、依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)移送。為此，財(cái)政部門在財(cái)政行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)。此外，2008年12月16日，財(cái)政部《財(cái)政監(jiān)督檢查案件移送辦法》（財(cái)政部部長(zhǎng)令第53號(hào)）規(guī)定，對(duì)財(cái)政執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的需要由稅務(wù)、銀行、證券、保險(xiǎn)、海關(guān)、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理以及其他有關(guān)主管或者監(jiān)管機(jī)關(guān)處理的案件，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法辦理案件移送。即不屬于財(cái)政部門職權(quán)范圍內(nèi)的行政違法行為，財(cái)政部門也應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送至有權(quán)部門。

九、違法行為的糾正

法律條文：

第二十三條行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于違法行為糾正的規(guī)定。

《行政處罰法》明確要求行政處罰必須堅(jiān)持教育和處罰相結(jié)合的原則。因此，財(cái)政部門在作出行政處罰的同時(shí)，必須對(duì)違法行為同時(shí)予以糾正。在財(cái)政監(jiān)督檢查實(shí)踐中，我們通常將這種糾正違法行為的措施稱為行政處理。所謂財(cái)政行政處理，是指財(cái)政部門對(duì)有財(cái)政違法行為的單位和個(gè)人所采取的制止和糾正措施的總稱。對(duì)于財(cái)政違法行為，財(cái)政部門無論是否給予行政處罰，都應(yīng)給予相應(yīng)的行政處理措施。目前，財(cái)政行政處理措施主要包括以下幾種：

1、責(zé)令改正。其主要是對(duì)于查出的單位或者個(gè)人的財(cái)政違法行為，責(zé)令停止進(jìn)行，并不得繼續(xù)實(shí)施。

2、調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目。其主要是對(duì)財(cái)政違法行為在會(huì)計(jì)賬目的錯(cuò)誤反映加以糾正，將錯(cuò)誤的會(huì)計(jì)記錄、賬目，按照法律、行政法規(guī)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。

3、補(bǔ)收或者收繳應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入。其主要是對(duì)查出的單位截留、隱瞞應(yīng)繳的財(cái)政收入，限期按規(guī)定補(bǔ)收或者收繳。

4、限期退還違法所得。其主要是對(duì)查出的單位或者個(gè)人的財(cái)政違法行為所取得的各種所得，限期退還資金原渠道。

5、追回有關(guān)財(cái)政資金。其主要是對(duì)查出的單位和個(gè)人非法占有的財(cái)政資金，限期追回。

6、暫停財(cái)政撥款或者停止撥付與財(cái)政違法行為直接有關(guān)的款項(xiàng)。其主要是對(duì)單位或者個(gè)人正在進(jìn)行的財(cái)政違法行為，責(zé)令停止，拒不執(zhí)行的，采取暫停財(cái)政撥款或者停止撥付與財(cái)政違法行為直接有關(guān)的款項(xiàng)的行政處理措施。

十、一事不再罰原則

法律條文：

第二十四條對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰的一事不再罰原則的規(guī)定。

一事不再罰是“過罰相當(dāng)”原則在行政處罰適用階段的重要體現(xiàn)。所謂的一事不再罰原則，是指行政主體對(duì)違法當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得以同一事實(shí)和同一理由給予兩次以上的行政處罰。但本條并不是嚴(yán)格意義上的一事不再罰原則，其適用需要注意以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）同一違法行為的認(rèn)定

所謂“同一違法行為”，是指當(dāng)事人基于同一事實(shí)和理由實(shí)施的一次性違反行政法規(guī)范的行為。即必須一次性違法行為而不是數(shù)次或數(shù)個(gè)違法行為，并且是同一性質(zhì)的違法行為。具體而言，“同一違法行為”具有以下特征：一是同一違法行為是違反一個(gè)法律規(guī)范的行為，若違反了兩個(gè)以上法律規(guī)范的行為，則是規(guī)范競(jìng)合的行為；二是同一違法行為是符合一個(gè)違法構(gòu)成的一次性行為，符合同一時(shí)間或者連續(xù)時(shí)間內(nèi)實(shí)施的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的違法行為不是同一違法行為，是連續(xù)幾個(gè)違法行為；三是同一違法行為是一個(gè)當(dāng)事人實(shí)施的違法行為。如果是兩個(gè)專事人共同實(shí)施的違法行為則是共同違法行為。

（二）“一事不再罰”原則的適用范圍僅限于罰款

如果需要給予其他處罰形式的，如沒收、吊扣證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，則仍可給予其他處罰形式，因而這不同于純粹的所謂“一事不得再罰”原則，后者指對(duì)同一違法行為不得給予多次處罰，不僅不得給予再次罰款，也不得給予其他形式的處罰。行政處罰法并沒有確立這一原則，而是將其限定在罰款這一形式上，只針對(duì)罰款的適用才采用這一原則；這是因?yàn)楦鱾€(gè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是不同的，如果由一個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰后另一個(gè)機(jī)關(guān)不再處罰，就會(huì)侵犯另一個(gè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。

（三）“一事不再罰”原則的具體適用

在具體的財(cái)政行政處罰案件中，對(duì)同一違法行為不得給予兩次以上的處罰，主要有以下三種情況：

其一，同一違法行為違反了一個(gè)法律規(guī)范，由一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰的，行政機(jī)關(guān)不得以任何理由給予違法行為人兩次以上的罰款；

其二，同一違法行為違反了一個(gè)法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)實(shí)施罰款處罰的，對(duì)此，應(yīng)由其中的一個(gè)部門給予罰款處罰，另一個(gè)部門不得以同一事實(shí)和理由給予罰款處罰；

其三，一個(gè)違法行為違反了兩個(gè)以上的法律規(guī)范，依法分別有兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)給予行政處罰的，一個(gè)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予了一次罰款的，其他行政機(jī)關(guān)就不能再給予罰款的行政處罰，但可以依法處以吊銷證、照等其他種類的行政處罰。

案例：

某市財(cái)政機(jī)關(guān)在對(duì)某單位進(jìn)行財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)某單位將預(yù)算專項(xiàng)資金違規(guī)用于機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出，其中違規(guī)發(fā)放獎(jiǎng)金補(bǔ)助12萬元，違規(guī)用于辦公樓建設(shè)支出50萬元。特別是該單位的基本建設(shè)預(yù)算項(xiàng)目沒有按財(cái)政部門要求報(bào)送財(cái)政基建預(yù)算審查部門審查。經(jīng)進(jìn)一步查明，該市審計(jì)局已對(duì)上述行為做出了審計(jì)行政處罰及罰款。但財(cái)政局認(rèn)為市審計(jì)局的行政處罰不能代替財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法檢查，依然對(duì)上述行為給予了再次罰款。

在本例中，某市財(cái)政局作出的再次罰款處罰不符合我國(guó)《行政處罰法》要求。在本例中，某單位的違法行為，已由審計(jì)部門做出罰款處罰，市財(cái)政局再次給予罰款處罰違反了行政處罰的“一事不再罰”原則。

十一、行政處罰與刑法的折抵

法律條文：

第二十八條違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰與刑罰折抵的規(guī)定。

基于違法行為具有觸犯刑法和行政法律規(guī)范的雙重性，當(dāng)行政處罰與刑罰發(fā)生競(jìng)合時(shí)，我國(guó)原則上采取合并使用的原則。因此，同一違法行為，只要同時(shí)觸犯了刑法和行政處罰規(guī)范，行為人就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任和行政責(zé)任。即對(duì)行為人除由司法機(jī)關(guān)給予刑罰處罰外，有關(guān)行政機(jī)關(guān)還應(yīng)實(shí)施行政處罰。由于某些種類的刑罰和行政處罰之間存在類似性，對(duì)于刑法與行政處罰中的限制人身自由和剝奪財(cái)產(chǎn)的處罰應(yīng)予以折抵。《行政處罰法》明確行政拘留的時(shí)間和罰款可以與刑罰相折抵。具體如下：

（一）行政拘留的時(shí)間折抵刑期

由于行政拘留與刑罰中的拘役和有期徒刑都是對(duì)被制裁人限制人身自由，因此，行政拘留與刑罰具有折抵的可行性。一般而言，折抵必須具備以下要件：一是當(dāng)事人的違法行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪且被人民法院判處拘役或者有期徒刑。雖然違法行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，但未被人民法院判處拘役和有期徒刑，而是被判處拘役或者有期徒刑以外的其他刑罰，如無期徒刑、管制，則無法折抵。二是當(dāng)事人已經(jīng)被行政拘留。折抵的原則是行政拘留一日折抵一日。

（二）罰款折抵罰金

基于罰款與罰金都具有經(jīng)濟(jì)制裁的特征，因此，罰款可以折抵罰金。一般而言，折抵罰金必須具備：一是違法行為構(gòu)成犯罪的，且被人民法院判處罰金。如果違法行為構(gòu)成犯罪，但未被人民法院判處罰金，而該行為亦同時(shí)違反行政法律規(guī)范，需要罰款的，行政機(jī)關(guān)仍然可處以罰款；如果已經(jīng)被人民法院判處罰金，則行政機(jī)關(guān)不得再處以罰款。二是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的情形。已經(jīng)被罰款的犯罪分子，又被人民法院判處罰金的，罰款折抵罰金，不足部分另行補(bǔ)交。

十二、行政處罰的時(shí)效

法律條文：

第二十九條違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰追責(zé)時(shí)效的規(guī)定。

所謂的行政處罰追責(zé)時(shí)效，是指行政機(jī)關(guān)追究違法行為當(dāng)事人的行政法律責(zé)任的法定有效期限。違法行為已經(jīng)超過追責(zé)時(shí)效期限的，不再追究行政法律責(zé)任。其目的在于促使行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，提高行政執(zhí)法效率，以避免因時(shí)過境遷而增加案件查處的難度。

對(duì)于財(cái)政行政處罰的追責(zé)時(shí)效的適用而言，需要注意以下幾點(diǎn)：

1、違法行為的追溯時(shí)限為兩年。在財(cái)政違法行為發(fā)生后的兩年內(nèi)，有管轄權(quán)的財(cái)政部門未發(fā)現(xiàn)這一違反行為，在兩年后，無論在何時(shí)發(fā)現(xiàn)了這一違法事實(shí)，對(duì)當(dāng)時(shí)的違法行為人都不再給予行政處罰。

2、對(duì)違法行為追溯時(shí)效的期限從違法行為發(fā)生之日起開始計(jì)算。所謂“違法行為發(fā)生之日”是指違法行為完成或停止之日。

3、如果違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，對(duì)違法行為的追溯時(shí)效從違法行為終了之日起開始計(jì)算?！斑B續(xù)”狀態(tài)是指違法行為人連續(xù)實(shí)施同一種違法行為或基于同一個(gè)違法故意，連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為，這些違法行為觸犯的是同一個(gè)行政處罰規(guī)范。財(cái)政違法行為大量的屬于這一類。對(duì)這種違法行為追溯時(shí)效的計(jì)算，就是從其最后一個(gè)違法行為實(shí)施完畢時(shí)計(jì)算，對(duì)這一連續(xù)性的違法行為定性處罰。

4、對(duì)于大多數(shù)行政處罰案件來說，行政處罰規(guī)定了兩年的追溯時(shí)效，同時(shí)也做了“兜底”性規(guī)定。即行政處罰的追責(zé)時(shí)效原則上是兩年，但法律另有規(guī)定的除外。如《稅收征管法》規(guī)定：“因納稅人、扣繳義務(wù)人計(jì)算錯(cuò)誤等失誤，未繳或者少繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)在三年內(nèi)可以追征稅款、滯納金；有特殊情況的，追征期可以延長(zhǎng)到五年。對(duì)偷稅、抗稅、騙稅的，稅務(wù)機(jī)關(guān)追征其未繳或者少繳的稅款、滯納金或者所騙取的稅款，不受前款規(guī)定期限的限制?！奔炊惪畹淖氛髌谙抟话銥槿辍?duì)于財(cái)政行政處罰案件而言，其基本上都是兩年的追責(zé)時(shí)效。

十三、行政告知程序

法律條文：

第三十一條行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于告知程序的規(guī)定。

所謂的告知程序，是指行政主體在作出行政處罰前，將處罰的事實(shí)、依據(jù)及理由告知被處罰人的程序性規(guī)范。其是行政處罰的必經(jīng)程序?！案嬷保瑢?duì)于當(dāng)事人來說，是其法定的權(quán)利；而對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，則是其法定的義務(wù)。為此，財(cái)政部門實(shí)施行政處罰，無論是適用簡(jiǎn)易程序，還是適用一般程序，都應(yīng)依法履行告知程序，否則將導(dǎo)致行政處罰無效規(guī)定。具體而言，從財(cái)政部門在履行告知義務(wù)時(shí)需要注意以下幾個(gè)方面：一是告知的時(shí)間。為保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，告知必須是在作出財(cái)政行政處罰決定之前，而非作出行政處罰決定之后；二是告知的內(nèi)容。一般而言，告知的內(nèi)容主要包括當(dāng)事人其違法事實(shí)、對(duì)其給予行政處罰的理由和所依據(jù)的法律、法規(guī)；當(dāng)事人其依法享有的陳述、申辯、申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟、請(qǐng)求行政賠償?shù)葯?quán)利；三是告知的方式。目前，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《財(cái)政檢查工作辦法》等法規(guī)僅原則地規(guī)定了財(cái)政部門的告知義務(wù)，但如何告知尚未制定具體實(shí)施細(xì)則。在實(shí)踐中，為避免事后取證困難，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)采用書面的形式；但對(duì)于采用簡(jiǎn)易程序的行政處罰，可以使用口頭方式，但應(yīng)通過行政執(zhí)法儀全過程攝像。

十四、行政處罰調(diào)查、檢查程序

法律條文：

第三十七條行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄。行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：本條是對(duì)行政處罰調(diào)查、檢查程序的規(guī)定。

（一）調(diào)查、檢查程序性要求

合法性原則是行政處罰調(diào)查、檢查程序的基本要求?！敦?cái)政違法行為處罰處分條例》、《財(cái)政檢查工作辦法》對(duì)檢查程序作出了明確要求。如財(cái)政部門在行使調(diào)查或者檢查的職權(quán)時(shí)，必須有兩名以上財(cái)政執(zhí)法人員在場(chǎng)；財(cái)政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示表明其執(zhí)法身份的證件；在進(jìn)行詢問或者檢查時(shí)，財(cái)政執(zhí)法人員還應(yīng)當(dāng)依法制作筆錄。財(cái)政執(zhí)法人員對(duì)可能滅失或者以后難以取得的證據(jù)采取先行登記保存，必須事前經(jīng)過財(cái)政部門負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)；查詢被調(diào)查、檢查方銀行存款，必須有財(cái)政部門負(fù)責(zé)人簽發(fā)的查詢存款通知書。否則，先行登記保存的證據(jù)和查詢的存款證據(jù)屬于程序不合法的證據(jù)。

（二）調(diào)查、檢查證據(jù)的收集

財(cái)政部門執(zhí)法人員在收集證據(jù)時(shí)必須合法。執(zhí)法人員收集書證、物證、證人證言、視聽資料、當(dāng)事人陳述和辯解、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)記錄，必須遵守合法程序并通過合法手段取得，獲取的證據(jù)必須與檢查的目的相關(guān)，證人的證言應(yīng)當(dāng)與其他實(shí)物證據(jù)互相關(guān)聯(lián)形成證據(jù)鏈（如無其他相關(guān)實(shí)物證據(jù)，證人證言應(yīng)當(dāng)不予采信）。同時(shí)，在被檢查方獲取的證據(jù)應(yīng)當(dāng)有被檢查方或者當(dāng)事人簽字確認(rèn)，并加蓋單位公章。此外，提取復(fù)印件作為證據(jù)必須有提供該原件的單位在復(fù)印件上簽署“與原件核對(duì)無誤”的意見，并加蓋該單位公章。

（三）調(diào)查程序中執(zhí)法人員的回避

財(cái)政執(zhí)法人員與被檢查人有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。一般而言，財(cái)政執(zhí)法人員具有下列情形的應(yīng)當(dāng)回避：一是財(cái)政執(zhí)法人員是被檢查人的近親屬；二是財(cái)政執(zhí)法人員或者其近親屬與被檢查人有直接的利害關(guān)系；三是財(cái)政執(zhí)法人員或者其近親屬與被檢查人有其他關(guān)系可能影響案件的公正處理的。具有上述情形之一的，財(cái)政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求回避。如果當(dāng)事人認(rèn)為執(zhí)法人員具有上述情形之一，也可以向財(cái)政部門提出要求財(cái)政執(zhí)法人員回避的請(qǐng)求。根據(jù)《財(cái)政檢查工作辦法》的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政執(zhí)法人員的回避由縣級(jí)以上財(cái)政部門負(fù)責(zé)人決定。■

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）