重構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付制度 促進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配

龔 鋒

重構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付制度 促進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配

龔 鋒

1994年的分稅制改革以提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重為目標(biāo)。改革的主要內(nèi)容是對中央和省兩級政府的財權(quán)進(jìn)行分配，將全部稅種劃分為中央固有稅種、地方固有稅種和中央地方共享稅種。從提高“兩個比重”的目標(biāo)來看，分稅制改革是比較成功的，改革推行后不久，中央政府即扭轉(zhuǎn)了其在財政收入分配中的不利地位，獲得了更為充分的財政資源，這為中央政府實施強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控創(chuàng)造了條件。然而，分稅制改革并沒有對政府間的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分，也沒有對省以下政府間財政體制進(jìn)行規(guī)范。由此導(dǎo)致，隨著分稅制的推行，財權(quán)逐級上收，事權(quán)逐級下放，造成了中國目前收支倒掛的“非對稱”型財政制度安排。主要表現(xiàn)為：一是政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配；二是政府間財力與支出責(zé)任不匹配。

要理解上述兩個表現(xiàn)，需要澄清四個概念：事權(quán)、支出責(zé)任(事責(zé))、財權(quán)、財力。通俗地講，應(yīng)對某項事務(wù)出錢埋單的人，擁有對該事務(wù)的“事權(quán)”；真正負(fù)責(zé)執(zhí)行和實施該事務(wù)的人，擁有對該事務(wù)的“支出責(zé)任(事責(zé))”；例如，在我國，義務(wù)教育被視為應(yīng)由中央和地方政府共同埋單，但目前義務(wù)教育主要由地方政府具體落實。因此，根據(jù)定義，義務(wù)教育是中央和地方政府共同的事權(quán)，但只是地方政府的支出責(zé)任。財權(quán)是一級政府取得財政收入的權(quán)力；而財力則是一級政府可支配的財政收入。一級政府的可支配財力等于其依靠自有財權(quán)所籌集的收入加上接受的上級財政轉(zhuǎn)移支付的總額。

在現(xiàn)實中，政府的財權(quán)與事權(quán)完全匹配是難以實現(xiàn)的，因為政府事權(quán)劃分的依據(jù)是各自承擔(dān)的公共品供給責(zé)任，而不同級次政府間和同級政府間的供給責(zé)任不可能完全等同，很難找到一種劃分財權(quán)的辦法恰好使每個政府的財權(quán)和事權(quán)相等。2015年我國地方本級財政收入8.3萬億元，占全國財政收入總額的54.6%，地方本級財政支出(地方本級收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金及動用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金安排的支出)15萬億元，占全國財政支出總額的比重高達(dá)85%。也就是說地方政府履行的事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其擁有的財權(quán)。財權(quán)與事權(quán)不匹配在全世界范圍內(nèi)都屬于正?，F(xiàn)象，只要中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模充分、結(jié)構(gòu)合理，財權(quán)與事權(quán)的不匹配并不會帶來太大的問題。

但是，目前我國卻存在地方政府財力與支出責(zé)任的不匹配現(xiàn)象。2014年地方政府承擔(dān)的財政支出超出地方自有收入加財政轉(zhuǎn)移支付收入之和2 900多億元(當(dāng)然，其中包括部分結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金安排的支出)。地方財力與支出責(zé)任的不匹配在很大程度上源于中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的不一致，也就是說，地方政府替中央政府承擔(dān)了許多不在其事權(quán)范圍之內(nèi)的事務(wù)的支出責(zé)任，且并沒有獲得中央政府充分的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，由此導(dǎo)致地方政府財力不足。

地方政府財力不足，普遍引起地方政府行為的變異，表現(xiàn)為以下幾個方面：一是地方財政捉襟見肘，地方公共服務(wù)供給不足。地方政府特別是基層政府財政成了名副其實的“吃飯財政”，其財力只夠維持政府機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)行和工資的正常發(fā)放，用于民生性公共服務(wù)的資源嚴(yán)重不足，影響到地方基本公共服務(wù)的正常供給。二是地方隱性債務(wù)居高不下，地方財政風(fēng)險急劇積累。地方政府為籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市開發(fā)的資金，通過地方融資平臺向銀行變相融資。國家審計署公布的2010年末我國地方債務(wù)余額達(dá)到了10.7萬億元，這相當(dāng)于2011年全國財政收入總額，地方政府債臺高筑已經(jīng)是不爭的事實。如果融資規(guī)模超過地方政府承受能力或項目無法獲得預(yù)期收益，到期無法償還銀行貸款，將會引發(fā)金融和財政風(fēng)險。地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生根本上要?dú)w因于地方財力與支出責(zé)任的不匹配。三是土地財政大行其道，地方財政“寅吃卯糧”難以為續(xù)。因財力和支出責(zé)任不對稱，地方不得不另辟財源，“土地財政”應(yīng)運(yùn)而生。2012年全國土地出讓收入高達(dá)2.69萬億元。武漢市土地出讓收入達(dá)到949.9億元，是同期武漢市預(yù)算內(nèi)財政收入的近一半。地方政府過度依賴“土地財政”籌集基本建設(shè)資金，對抬高房價起了推波助瀾的作用，也成為諸多社會不穩(wěn)定的來源。更嚴(yán)重的是，土地財政依靠透支社會的未來收益，來謀取眼前的發(fā)展，顯然不具有可持續(xù)性。

因此，為解決地方財力與支出責(zé)任的不匹配問題，首先需要確保地方事權(quán)和支出責(zé)任的一致性。根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍明確中央事權(quán)、地方事權(quán)和中央地方共有事權(quán)，按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分?jǐn)傊С鲐?zé)任，是實現(xiàn)地方財力與支出責(zé)任相匹配的前提。

為確保地方事權(quán)和支出責(zé)任的一致性，還必須完善和規(guī)范政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。設(shè)計合理有效且兼顧公平的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，是實現(xiàn)地方財力與支出責(zé)任相匹配的重要保障。目前，我國中央政府向地方政府提供的轉(zhuǎn)移支付包括三大類：稅收返還、專項補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付(均衡性轉(zhuǎn)移支付)基于客觀“因素法”分配資金，將更多的資金配置給標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口更大的地區(qū)，因而能較好地解決貧困地區(qū)的財力不足問題。但是，轉(zhuǎn)移支付作為地方政府額外獲得的財政資金援助，會帶來明顯的激勵不相容問題：以轉(zhuǎn)移支付資金為地方公共服務(wù)融資，有可能會干擾地方公共服務(wù)成本分?jǐn)偱c收益分享之間的聯(lián)系，導(dǎo)致地方政府形成“財政幻覺”，認(rèn)為以轉(zhuǎn)移支付融資的公共服務(wù)成本大部分由其他地區(qū)承擔(dān)，因而其邊際成本要低于由本級自有收入承擔(dān)時的邊際成本，由此導(dǎo)致地方政府財政行為產(chǎn)生扭曲。具體表現(xiàn)為：一是降低稅收努力，用邊際成本更低的轉(zhuǎn)移支付資金替代邊際成本更高的本級稅收收入。通俗地講，就是“老子給錢兒偷懶”。顯然，如果下級政府的財政收支缺口能自動被上級政府彌補(bǔ)，那么下級政府沒有理由，也沒有動力提高其自身的稅收努力程度。二是過度安排支出，超過如果完全由本級財政收入融資時的支出水平。通俗地講，就是“崽花爺錢心不疼”。據(jù)估計，大多數(shù)地方政府在使用上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行支出時，要比其使用自有收入時多支出5～10個百分點(diǎn)。

為此，應(yīng)重構(gòu)政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)在于構(gòu)建“激勵相容”型轉(zhuǎn)移支付制度。該制度的基本思路是促進(jìn)激勵與平等的權(quán)衡，即在不扭曲地方政府公共服務(wù)供給努力水平的同時，通過財政轉(zhuǎn)移支付資金的重新配置，促進(jìn)地方政府間財政能力的大致均衡。根據(jù)這一思路，中央政府應(yīng)通過財政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助處于不利外部環(huán)境的地方政府，但不補(bǔ)助公共服務(wù)供給努力程度不足的地方政府，“獎勤罰懶”，由此既實現(xiàn)一定程度的平等目標(biāo)，又避免追求絕對平均主義對地方政府公共服務(wù)供給行為產(chǎn)生逆向激勵效應(yīng)。具體而言，應(yīng)從以下幾個方面入手構(gòu)建中國“激勵相容”型財政轉(zhuǎn)移支付制度：

第一，調(diào)整現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)?；痉较蚴牵罕Ａ舳愂辗颠€，但進(jìn)一步降低稅收返還的比重，打造專項補(bǔ)助與一般性轉(zhuǎn)移支付并重的“雙主體”轉(zhuǎn)移支付體系。之所以不取消稅收返還的原因是，在現(xiàn)階段地方財力不足的背景下，仍然需要通過稅收返還激勵地方政府保持一定的稅收努力程度，彌補(bǔ)地方政府對轉(zhuǎn)移支付的過度依賴。

第二，構(gòu)建地方公共服務(wù)供給績效評價體系。對地方提供公共服務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率、質(zhì)量、居民的滿意度等進(jìn)行量化打分，通過科學(xué)合理的綜合評價方法，構(gòu)建系統(tǒng)的地方公共服務(wù)供給績效評價體系，作為地方政府供給公共服務(wù)努力程度的衡量指標(biāo)。

第三，將公共服務(wù)供給努力程度作為專項補(bǔ)助和一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配的關(guān)鍵依據(jù)。改革現(xiàn)有的專項補(bǔ)助和一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法，統(tǒng)一實行“因素法”資金分配模式。首先，評估地方政府供給公共服務(wù)的外部環(huán)境(包括居民需求水平、成本價格水平、自然環(huán)境因素等)。其次，根據(jù)各地區(qū)的外部環(huán)境核算應(yīng)分配給地方的基本轉(zhuǎn)移支付金額，確保地方政府能夠提供滿足居民基本需求的生計公共服務(wù)水平。第三，當(dāng)?shù)胤秸卜?wù)供給努力程度超過某個臨界點(diǎn)以后，以累進(jìn)支付的形式向地方政府提供獎勵性轉(zhuǎn)移支付，公共服務(wù)供給努力程度越高，獲得的超額轉(zhuǎn)移支付資金就越多。

第四，建立轉(zhuǎn)移支付資金使用的跟蹤評估和監(jiān)督懲罰機(jī)制。一旦發(fā)現(xiàn)地方政府利用資金搞政績工程、形象工程或高標(biāo)準(zhǔn)改善辦公條件(修建辦公樓，購置車輛、手機(jī)等其他消費(fèi)品)，按照其實際發(fā)生額，在兩級結(jié)算時從地方政府本級自有財力中予以扣罰，而且在第二年測算時，相應(yīng)減少其轉(zhuǎn)移支付獎勵資金。

龔鋒，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財稅系副教授，碩士生導(dǎo)師，系副主任。在《經(jīng)濟(jì)研究》、《管理世界》、《統(tǒng)計研究》等權(quán)威與核心刊物發(fā)表論文數(shù)十篇；主持國家社科基金、教育部人文社科基金、湖北省社科基金項目各1項。獲中國第五屆財政理論研究優(yōu)秀成果獎一等獎、湖北省人文社科優(yōu)秀成果獎三等獎、湖北省優(yōu)秀統(tǒng)計研究成果獎三等獎、湖北省優(yōu)秀博士學(xué)位論文獎、董輔礽經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎。擔(dān)任湖北省財政學(xué)會理事、武漢市財政學(xué)會理事、湖北省財政廳績效評價專家組成員、武漢大學(xué)財政金融中心兼職研究員。擔(dān)任《經(jīng)濟(jì)研究》、《管理世界》、《經(jīng)濟(jì)評論》、《武漢大學(xué)學(xué)報》、《南方經(jīng)濟(jì)》、《財貿(mào)研究》期刊等匿名審稿人。研究方向：財政體制、收入再分配、老齡財政。

武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財稅系