改革開放新階段的大國財政轉型*

何代欣

財政與國家治理

改革開放新階段的大國財政轉型*

何代欣

步入改革開放新階段的大國財政轉型，延續(xù)了歷史脈絡劃定的軌跡，也在融入世界發(fā)展的潮流。中國財政改革直指回應短期發(fā)展轉型訴求、解決長期增長難題和建立法制化的財政體制機制等主要目標，也面臨中國經(jīng)濟L型探底需要財政承擔長期擴張的壓力、財政赤字與政府債務的累積步入常態(tài)化、新經(jīng)濟與信息化對稅制和公共支出產(chǎn)生顯著影響等挑戰(zhàn)。為此，中國財政轉型應致力于構建大國財政的承載力與穩(wěn)定性；致力于推進繼承改革開放魄力的財稅新改革；致力于將財政政策經(jīng)驗打造成中國發(fā)展模式的一般性規(guī)律。

財政轉型；財政改革；財政政策；改革開放

改革開放以來，中國財政進入全面轉型的快速發(fā)展期。面向市場經(jīng)濟與經(jīng)濟建設為中心的財政改革，突破了統(tǒng)收統(tǒng)支的歷史桎梏，找尋到了分稅制財政體制的治理模式。近40年來，財政改革的指導理論，從國家分配論，到公共財政論，再到現(xiàn)代財政論。理論與實踐的彼此融合默契而深入。在探尋自身發(fā)展道路的同時，中國財政改革順應了世界發(fā)展潮流。政府收入、支出、預算與管理體系全面更新，并逐步現(xiàn)代化。財政改革之中的兩大核心問題：運用財政政策實施宏觀調控與完善中央與地方財稅關系，也積累了不少經(jīng)驗。

一、改革開放以來中國的財政轉型：歷史軌跡與理論脈絡

1978年，黨的十一屆三中全會吹響了改革開放的“集結號”。中國財政改革也邁入不同以往的嶄新階段。此后數(shù)年，將與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟相適應的——高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，轉變?yōu)榕c市場經(jīng)濟相適應——發(fā)揮地方政府積極性、激發(fā)企業(yè)活力的財政體制，被當成是那一段時期經(jīng)濟體制改革，乃至全面改革的主要突破口。

(一)歷史軌跡：步入市場經(jīng)濟的中國財政

事實證明，以1994年“分稅制”財稅體制改革為劃分時點，前15年(1980～1994年)與后22年所走過的財政轉型歷程，見證了中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，也記錄了探索大國財政模式的艱辛與成果。

從1980年的“分灶吃飯”到1985年的“分級包干”，再到1988年的“分類包干”，直至1992年的分稅制財政體制試點，以搞活市場經(jīng)濟的辦法激活財政體制方才被實驗成功(劉克崮、賈康，2008)。雖然艱難破除計劃經(jīng)濟的統(tǒng)收統(tǒng)支傳統(tǒng)，但是指向分權激勵的財稅體制改革，卻引發(fā)了三個未曾料想的問題。首先，中央財政收入與財政總收入不同程度下降，財政能力不足成為橫亙在改革面前的第一道難題；其次，國家開始將財政政策運用于宏觀調控。且原先由企業(yè)或者社會負擔的公共產(chǎn)品逐步由政府出資，財政負擔進一步加重；再次，中央與地方財政關系、財政與市場關系，穩(wěn)定性都不高，規(guī)則也極不完善。為了盡快縮短改革陣痛期，降低體制轉軌成本，在借鑒主要大國的治理經(jīng)驗基礎上，分稅制財政體制在1992年前后開始“研制”，并于1994年正式推出。

分稅制財政體制的形成與財政能力的塑造。國內外主流經(jīng)濟學界對1994年中國分稅制財政體制改革的評價，大多積極而正面。財政視角看，改革之后的財政收入穩(wěn)步提高，現(xiàn)代稅制初步成型，中央與地方財稅關系趨于穩(wěn)定。宏觀角度講，中央財政實力增強并具備了一定的穩(wěn)定經(jīng)濟的能力——這是與市場經(jīng)濟相匹配的宏觀調控能力，而非計劃經(jīng)濟下的機械式操控?？梢哉f，體制機制的不斷調試，刻畫大國財政轉型的軌跡。而理論與實踐之間的交流，也推動了那個時期中國財政理論的蓬勃發(fā)展。

(二)理論脈絡：國家分配論—公共財政論—現(xiàn)代財政論

財政轉型過程中的理論創(chuàng)新得益于多年來的積淀。一般而言，財政表現(xiàn)為政府的收支或政府的收支活動。國家分配論的學者們普遍認為，財政與國家的本質聯(lián)系決定了財政與國家之間相伴而生。財政功能主要表現(xiàn)為參與社會總產(chǎn)品和國民收入的分配。財政體現(xiàn)出了國家為主體的分配關系。公共財政論的學者們則認為，政府的收支或政府的收支活動之所以必要，其最根本的原因，在于滿足通過市場機制解決不了或解決不好的社會公共需要(高培勇，2008)?，F(xiàn)代財政制度則是最新的提法。它被廣泛理解為是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。建立現(xiàn)代財政制度，就必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。具體來說，要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度(樓繼偉，2015)。

可以看到，雖說財政植根于國家，但不同的財政理論選擇了不同的治理方式。短缺經(jīng)濟時代，國家分配資源和產(chǎn)品，充分實現(xiàn)了集中力量辦大事的財政功能。市場經(jīng)濟時代，公共產(chǎn)品與市場機制之間的關系，決定了財政活動成為滿足社會公共需要的分配活動或經(jīng)濟行為。進入改革開放新階段，中國邁向真正意義的現(xiàn)代國家。財政承擔其起實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重任。無論哪一種學說，內容上都涉及稅收、支出、預算及管理等方面，也關注了財政活動對宏觀經(jīng)濟運行與國家治理的影響。視野再寬一些，走向世界的中國，其財政運行進一步受到國際趨勢的影響，并正在融入歷史前進的滾滾潮流。

二、大國財政轉型的世界潮流

各大國探索財政轉型的努力從未間斷。進一步看，財政轉型與經(jīng)濟發(fā)展之間已經(jīng)逐漸形成事實上的共進關系?！岸?zhàn)”之后，以間接稅為主體的新型稅制結構被廣泛應用。所得改革也同步向前。經(jīng)濟增長的恢復與征稅能力的增強擴大了公共支出范圍。預算管理也日趨復雜化和科學化。隨著財政資金規(guī)模的增大，財政赤字與政府債務的問題再次引發(fā)各方關注。這背后其實是財政開始肩負了更多的宏觀調控任務，并肩負了更大的體制改革責任。

(一)世界趨勢下的中國財政：稅制、支出、預算與管理

1.現(xiàn)代稅制體系：“二戰(zhàn)”之后的歷史潮流?！岸?zhàn)”之后，大量殖民地國家走向自主，多數(shù)發(fā)達國家則邁向市場經(jīng)濟新階段。促進增長與實施有效的社會保障，成為各國財政的主要任務。為籌得所需資金，絕大多數(shù)政府都將構建現(xiàn)代稅制體系，實施有效的政府收入政策，作為制度建設的優(yōu)先方向。20世紀50年代，法國在西方大國中率先放棄所得稅為主的稅制結構，實施增值稅(VAT)為代表的間接稅稅制。這是將納稅人與稅負人分離，并在直觀上削弱了稅收負擔，提高主觀上的稅收遵從的舉措。加之，增值稅為代表的貨物與勞務稅，具有間接征收、鏈條抵扣的特征，使得納稅人在稅收環(huán)節(jié)中彼此監(jiān)督，有利于提高征收效率。稅收收入至此大幅增長。雖說多數(shù)發(fā)達國家因為種種原因并未追隨法國實施大規(guī)模的間接稅改革，但是很多發(fā)展中國家引入增值稅之后，政府籌集收入能力顯著增強。

所得稅改革的腳步也不小。20世紀70年代，主要發(fā)達國家經(jīng)歷了兩次大范圍的經(jīng)濟危機。凱恩斯主義下，政府收入占社會產(chǎn)出比重不斷上升的趨勢被遏制。作為政府主要收入來源，個人所得稅和企業(yè)所得稅之間的稅負不平衡問題，開始被討論。經(jīng)過調整，兩者的實際稅率最終大致相當。考慮到那個時期中等收入群體業(yè)已形成，為了鼓勵社會創(chuàng)新，以美國為代表的所得稅最高邊際稅率普遍下調至50%以下，平均稅率上浮至30%左右。一降一升令所得稅總收入沒有大幅度降低，但卻產(chǎn)生了新的問題——最高收入人群被變相減稅，收入分配差距再次被拉大。同時，改革還加重了中等收入人群的負擔。社會保障繳費的興起對鞏固并完善福利制度起到了關鍵作用。這是一種實際上的增稅行為。90年代之后，OECD國家的社會保障交款占政府收入比重超過了任何一個稅種所帶來的收入。社會保障交款是一種近似于個人與政府儲蓄的政府收入形式。新型國家治理體系下的現(xiàn)代稅制，乃至現(xiàn)代政府收入體系變革，正是在不斷調試甚至試錯的過程中成長起來的。

2.公共支出功能變遷：從建設財政到公共財政?，F(xiàn)代國家的公共支出規(guī)模存在自身膨脹的沖動。這是19世紀德國政治經(jīng)濟學學者瓦格納指出的，隨著國家職能的擴大和經(jīng)濟的發(fā)展就要求保證行使這些國家職能的公共支出不斷增加，即隨著人均收入提高公共支出相對規(guī)模相應提高。世界大多數(shù)國家的經(jīng)歷，基本驗證了上述假說。究其原因，公共支出的建設功能與公共服務功能彼此交替，推升了公共支出規(guī)模的擴張。

一般而言，公共經(jīng)濟學理論將公共產(chǎn)品提供的種類、數(shù)量和成本，作為制定公共收入規(guī)模的依據(jù)，即以支定收。事實上，公共支出也往往與社會發(fā)展階段相匹配?！岸?zhàn)”之后，世界各國百廢待興，傳統(tǒng)意義上較少負擔經(jīng)濟建設的財政資金，參與到了經(jīng)濟社會的恢復過程。彼時，公共支出支持了大量公共基礎設施的修建。公路、鐵路、學校、醫(yī)院等修筑過程之中，財政資金發(fā)揮了不可替代的作用。然而，隨著嬰兒潮的退卻，人口老齡化開始蔓延各國。戰(zhàn)后的建設財政支出開始往公共福利支出轉移。一些不具有實體特征的公共服務，成為公共支出的新方向。要明白的是，公共服務供給與公共基礎設施建設大不相同。一方面，依靠人力提供的服務不能像機器一樣，運行效率有無限提升的可能。加之勞動年齡人口減少令公共服務的供給成本越來越高，公共服務所需財政資金的總規(guī)模不斷膨脹；另一方面，每個人都有追求更好教育、醫(yī)療與養(yǎng)老服務的愿望，公共服務的享受著——民眾的需求會不斷提升，然而公共收入存在極限，公共支出不可能無限增支，收支矛盾會最終爆發(fā)。因而，從建設財政走向公共財政的軌跡說明，公共支出會面臨長期增長的壓力，特別是在民主政治下，委托代理人對民眾的政治承諾，加劇了有限的公共支出資源與無限的公共服務需求之間的矛盾。

3.預算法的形成：各國對預算的高度重視。擁有現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代國家治理結構的最重要特征。作為公共收入與公共支出活動的指揮棒，現(xiàn)代預算制度植根于各國的不同發(fā)展模式，并受到經(jīng)濟發(fā)展程度與社會發(fā)展階段的約束?，F(xiàn)代國家對預算制定與管理極為重視。財政、公共管理和法學等諸多內容都融入預算研究之中。具體來看，各國構建的現(xiàn)代預算制度體現(xiàn)如下特征：

注重預算的科學性和系統(tǒng)性。信息技術與管理方法的進展，令整個世界的數(shù)字化程度大幅度提升。數(shù)字化的一大好處，就是能夠為管理決策和政策制定提供更多經(jīng)驗與證據(jù)。預算制定受益于此。政府部門能夠比以往更清晰地獲悉過去做對了什么，又做錯了什么，還能夠更細致地將收入與支出進行分類，同時關注到收入與支出之間的彼此聯(lián)系。這對宏觀調控和財政管理都極為重要。

指向財政績效乃至政府績效的預算管理。政府績效評估中的一個主要環(huán)節(jié)無非是考察有限的財政資金是否處置得當，是否滿足了公共需求。20世紀下半葉，主要發(fā)達國家興起的新公共管理運動，源于公共資源短缺與公共服務旺盛需求之間的矛盾。如何令政府如企業(yè)般更高效的運行，成為各方關注的焦點。仔細來看，財政績效乃至政府績效的測評思路，大多是先獲得一個科學的預算框架，然后將政府行為結果與預算做比較。這也是為什么大多數(shù)政府績效評估由預算制定與管理部門主導。

把預算法上升為財政母法地位?，F(xiàn)代國家把財政規(guī)則和財政紀律放置在了較高的位置。因為兩者關系到財政乃至經(jīng)濟的穩(wěn)健性與可持續(xù)性。為此，法制手段被引入。稅收法制框架下，中國現(xiàn)行稅種已經(jīng)立法或正處于立法進程。不止于此，預算法貫穿收入、支出和管理全過程，是串聯(lián)財政活動的根本性“母法”。事實上，大多數(shù)治理效果比較理想的國家和政府，預算法的制定和貫徹都比較高效。

4.赤字與債務管理：教訓下的反思。赤字和債務管理的陰霾從未遠離各國政府。目前看，赤字與債務風險誘發(fā)的財政風險，乃至傳導到經(jīng)濟風險的可能性非但沒有消除，反而有進一步加劇的可能。一個典型的例證便是歐元區(qū)債務危機依然處于發(fā)酵之中。債務國不僅仍然需要向債權方借新債還舊債，而且過去設想的統(tǒng)一的財政聯(lián)盟更是遙遙無期，且既有的貨幣聯(lián)盟面臨解體風險。依據(jù)萊因哈特與羅格夫主張(2010)，要走出債務危機，財政緊縮的緊迫性高于經(jīng)濟增長。債務國首先要保持財政穩(wěn)定，進而再促進經(jīng)濟復蘇。如果把視野放寬，時間拉長，那么我們還能清晰地看到過去100年間由于多次赤字與債務問題破產(chǎn)的阿根廷政府，至今未能走出財政危機的陰影。正是赤字與債務管理的不善，令阿根廷這個80年前如今天日本一樣的南美主要經(jīng)濟體，錯過經(jīng)濟社會再發(fā)展的數(shù)次機會。

對絕對化赤字管理的質疑。歐盟成員3%的財政赤字率標準被世界各國廣泛借鑒為警戒線。實際上，這一要求是“穩(wěn)定與增長公約”下的協(xié)調結果。即使在成員內部，意大利、法國乃至德國，都很難一以貫之地遵守上述標準。大量的研究證實，赤字管理的核心是實現(xiàn)時間序列上的平穩(wěn)(Bohn，2005)。通俗地講，如果我們認可金融層面的資金跨期配置，那么原理上，赤字的跨期配置并沒有什么問題。

解決債務問題的出路依然要寄希望于經(jīng)濟增長。經(jīng)典理論認為，債務是赤字的積累。實踐中，債務的增加有赤字積累的部分，還有債務利息的貢獻。大部分債務危機國家的問題是，資金周轉出了問題而非絕對規(guī)模本身：表現(xiàn)為借貸成本過高、削減支出不力、增加收入乏力。換言之，債務市場對債務危機國缺乏信心。債務危機國需要付出更高的借款成本，甚至難以融資。大多數(shù)情況下，只要債務能夠有效循環(huán)，債務規(guī)模不是問題，如世界債務負擔率最高的國家——日本，債務負擔率常年維持在200%以上，卻從未聽聞該國有多大的債務風險。如何令借款人重拾信心？其關鍵是債務方能夠用經(jīng)濟增長這一顯性指標來展現(xiàn)國家能力和財政潛力。

(二)宏觀調控與財政體制

1.財政政策：周期性調節(jié)工具。20世紀70年代，由于財力困難和財政工具效果衰減，運用財政政策調控經(jīng)濟的做法，被一些國家放棄。然而，中國運用財政政策調控宏觀經(jīng)濟的實踐，才剛剛開始。眾所周知，中國政府分別于1998年和2008年通過實施擴張性的財政政策，成功應對了亞洲金融危機和全球金融危機。實際上，這是應對總需求下滑情況下的財政刺激行動。比較有趣的是，雖然大多數(shù)財政政策的初衷指向了逆周期調節(jié)，但不少學者的研究卻認為中國財政政策存在實際意義上的順周期特征。即經(jīng)濟形勢好收入高，支出規(guī)模更大；經(jīng)濟形勢不好，收入低，支出增速會縮減。然而，2015年很可能是具有反轉性的年度，真正意義上的逆周期調節(jié)順利實施。如圖1所示，在收入增速僅為8.4%的情況下，支出增速達到15.8%。

圖1 全國公共財政收入與支出同比增速對比(1978～2018年)資料來源：Wind資訊。

不忽視周期性調節(jié)中的結構因素。財政政策作為一個整體，往往是統(tǒng)一推進、全面發(fā)力。然而，中國面臨的問題往往較為多元。歸納起來，傳統(tǒng)的財政政策被寄希望于同時化解結構性問題和周期性問題。一般認為，周期性問題相對容易化解。財政政策的整體性調控特點，使其具備了扭轉經(jīng)濟下滑趨勢的能力，用以對抗經(jīng)濟周期；結構性問題相對復雜，更多是中微觀問題。這個時候，財政政策應立足于長效機制的引導，將刺激政策如涓涓細流般有序釋放。此外，我們還應清醒地意識到，一方面，在告別財力高速增長之后，財政政策的力度可能削弱；另一方面，多次財政刺激之后，我們擁有更豐富的調控經(jīng)驗，解決具體問題的辦法會更明確——如近期加大公共基礎設施建設與扶貧攻堅的結合。

2.財政體制：中央與地方財政關系。財政體制決定了財政政策與財政制度的終極形態(tài)。大國財政轉型需要密切關注財政體制的變化。某種程度上，1994年的分稅制財稅體制改革是中央與地方財稅關系的首次正式確立。當然，后來的轉移支付制度以及稅收分成調整，是在政府間收入分配和收入劃分兩個層面對中央與地方財政關系進行進一步調試。以近期影響面較大的營業(yè)稅全面改征增值稅為例，傳統(tǒng)上，增值稅的分成比例中央與地方75:25變?yōu)?0:50，中央與地方收入來源方式和收入分配格局再次被重構(何代欣，2016)。

財政政策效應與財政體制高度關聯(lián)。經(jīng)典理論對財政政策的分析，無外乎觀測財政乘數(shù)的大小。財政乘數(shù)是否大于1，被認為是衡量財政政策是否有效的基本標準。事實上，中國的財政政策不完全是在中央層面執(zhí)行。落實到省市縣層面的收入與支出活動，很大程度上決定著財政政策的效果。在一個具有財政分權特征的分稅制大國，區(qū)別分析中央財政乘數(shù)和地方財政乘數(shù)，將是未來估計并判斷財政政策效果的重要內容。從這個意義上講，財政體制下的中央與地方財政關系超出了財政本身，影響著整個國家的宏觀調控成效。

三、新階段大國財政轉型的主要目標

大國財政轉型的艱巨性與緊迫性依然突出。中國財政改革指向了回應短期發(fā)展轉型訴求、解決長期增長難題和建立法制化的財政體制機制等目標。具體來看，供給側結構性改革與經(jīng)濟社會全面發(fā)展轉型，構成短期發(fā)展轉型訴求；立足經(jīng)濟長期增長的財政政策和宏觀調控的時機、力度與角度，構成了解決長期增長難題；稅收與支出、預算與財政管理、中央與地方財政關系的法制化，構成了法制化的財政體制機制。

(一)回應短期轉型發(fā)展的訴求

1.直指新一輪增長的供給側結構性改革。世界經(jīng)濟步入下行區(qū)間幾成事實。據(jù)IMF世界經(jīng)濟展望的分析顯示，2012年之后，世界經(jīng)濟雖然勉強走出了全球金融危機的困境，但經(jīng)濟發(fā)展的不確定性遠高于21世紀的頭十年。2012年，中國成為世界排名前兩位的主要貿易國和主要投資目的地國。中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的關聯(lián)日趨緊密。全球增長放緩勢必拉低中國經(jīng)濟增長預期。

中國經(jīng)濟L型轉型或將經(jīng)歷較長一段時期。2010年，中國新增勞動力就業(yè)人口出現(xiàn)峰值，過去30多年經(jīng)濟高增長所依賴的“人口紅利”到達極限(蔡昉，2012)。如何從低成本競爭優(yōu)勢，升級為創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢，考驗著整個國家的決心和行動力。經(jīng)濟下行并不可怕，關鍵在于下行的過程中，找到前進方向，進而縮短轉型周期，降低轉型成本。

供給側結構性改革是要在蓄積長遠發(fā)展動力與遏制短期經(jīng)濟下行之中，尋找平衡點?；谒_伊的供給管理思想，中國的供給側結構性改革，不僅有改善供給的目標，而且肩負著調整生產(chǎn)結構，提升產(chǎn)品與服務品質的任務。這之中，如何利用財政政策和設計財稅制度，進而引導甚至推動供給側結構性改革，值得深入探索。

2.經(jīng)濟社會全面發(fā)展與轉型。經(jīng)濟轉型的背后是社會及發(fā)展模式的轉變。按照匈牙利經(jīng)濟學科奈爾的分析，轉軌國家的風險不止于經(jīng)濟層面，而是可能存在于經(jīng)濟、社會乃至發(fā)展模式變化過程中的方方面面。當我們極力論證轉型發(fā)展優(yōu)越性的時候，更不能忽視轉型期間的諸多不確定性。就中國而言，創(chuàng)新發(fā)展目標對政府乃至市場運行機制提出了更高的要求。透明、規(guī)范和法制，一些過去存在理論或者呼吁層面的概念，將開始影響發(fā)展轉型的進程。

大國崛起的經(jīng)驗教訓有待借鑒。具體來講，所謂的中國模式也好，中國特色也罷，很多具體問題確實需要我們遵循一定的既有規(guī)律，探索自身前進的道路。例如，如何協(xié)調財政政策和金融政策。美國從1776年建國伊始，就在一直嘗試不同的模式。具有中央銀行功能的聯(lián)邦儲備銀行曾經(jīng)將財政部長納入決策委員會，后來又分離開。財政政策與貨幣政策之間的協(xié)調與獨立，并沒有太多現(xiàn)成經(jīng)驗可循。再如，歐盟的穩(wěn)定與增長公約，是在只有歐洲央行而沒有歐洲財政部的情況下的財政規(guī)則約定。當然，協(xié)約模式的約束力與有一個常設機構來掌控全局相比，有著天壤之別。如此種種，我們的經(jīng)濟社會轉型將不可避免遇到類似的情形，時刻汲取經(jīng)驗教訓，任重道遠。

(二)解決長期穩(wěn)定增長的難題

1.立足經(jīng)濟長期增長的財政政策。全力發(fā)揮財政政策維持經(jīng)濟長期增長方面的優(yōu)勢。首先，中國經(jīng)濟深度調整的壓力不在經(jīng)濟增速下行，而在未來能否不斷挖掘增長潛力，繼續(xù)保持相對合理的增速；其次，財政政策具有穩(wěn)定宏觀與微觀預期、塑造經(jīng)濟規(guī)則和治理形態(tài)的能力。這在新凱恩斯主義學派的大量研究中得到了驗證；再次，財政政策包含了財稅制度，財政體制和財政管理諸多方面的內容，看似是一個宏觀決策，卻包含了一套自上而下的治理結構?；谏鲜鋈齻€層面的理解，財政政策超越了傳統(tǒng)的拯救危機、促進轉型的角色，將內化于整個國家治理體系和治理機制現(xiàn)代化的全過程。

2.宏觀調控的時機、力度與角度。財政政策的調控能力體現(xiàn)在調控時機的選擇，政策力度的把握與實施角度的選取。具體來看：第一，選擇財政政策的調控時機。過往兩次積極財政政策的最大作用是穩(wěn)定了經(jīng)濟增長。中國發(fā)展步伐持續(xù)向前，增長趨勢未被打斷。但后續(xù)的議論依然會有。例如，2008年的財政擴張，是否進入太早?大部分質疑認為當時中國經(jīng)濟并未快速下行，且后期世界與中國經(jīng)濟皆很快恢復。第二，把握財政政策的力度?？紤]到內外經(jīng)濟環(huán)境的復雜以及決定中國經(jīng)濟發(fā)展的因素過多，財政政策的力度把控十分不易。依然是2008年的中央政府4萬億元投資，以及地方政府跟進的更大規(guī)模配套資金，與今天的房地產(chǎn)市場繁榮、地方政府債務問題之間有沒有關聯(lián)？如何將財政刺激的力度，控制在財政可承受、市場能接受的范圍?考驗未來的政策設計。第三，選取財政刺激的實施角度。不能否認大規(guī)?；A設施建設的積極作用。中國擁有的良好基礎設施，是體制優(yōu)勢和市場機制的共同結果。其正外部性也十分明顯。然而，諸如基礎設施建設的投融資機制亟待重新探索。特別是在地方政府支出壓力較大的當下，如何維持必要的財政刺激，保證資金有效投入到重要領域？有賴于更多的體制機制創(chuàng)新。選取更合適的角度及更合理的方式，比以往任何時候都顯得緊迫而重要。

(三)法制化的財稅體制機制

1.稅收與支出的法制化。法制化是現(xiàn)代國家的主要特征。如今，中國稅收與支出的法制化任務依然艱巨。一方面，建立現(xiàn)代財政制度，稅收立法不可或缺?，F(xiàn)行稅種中只有如企業(yè)所得稅等少數(shù)稅種得以立法，增值稅作為最大稅種與其他十幾個現(xiàn)行稅種一樣，尚未獲得真正意義上的法律支撐。另一方面，支出法定的工作需要進一研討。中國將教育支出占當年GDP的4%寫入法條。這是重視教育的舉國戰(zhàn)略。然而，當我們?yōu)榻逃Y金得到保障而歡欣鼓舞的時候，也應看到其他類似支出走向法定的傾向。某種程度上而言，法定意味著限定支出比例。從財政管理角度看，如果大量支出被限定比例，必將降低財政的靈活性，進而增加支出剛性，人為平添財政風險。大多數(shù)發(fā)達國家在經(jīng)歷支出法定引發(fā)的一些問題之后，正在反思如何既保證支出又維持財政靈活性。

2.預算與財政管理的法制化。預算與財政管理的法制化已然啟動。2014年底，“新預算法”正式頒布。此后數(shù)月，各省配套預算法執(zhí)行的地方性發(fā)條陸續(xù)出臺。全面公開、規(guī)范透明的標準并廣泛熱議，并給予厚望。應該看到，預算法制化尚有未完成的工作。例如透明的預算公開，規(guī)范的預算編制，廣泛的預算參與，真正行動比制度建設或許更為艱難。財政管理的法制化與行政管理的法制化一脈相承。依法行政不僅體現(xiàn)在政府與社會之間，而且塑造著政府部門內部的權責關系。多數(shù)情況下，財政管理涉及具體的財力供給。財力與事權之間的關系幾乎是完全對應的。要提高政府績效，為百姓提供優(yōu)質的公共產(chǎn)品與公共服務，財政管理的法制化可謂源頭的基礎性工作。

3.中央與地方財稅關系的法制化。只有依靠法制化，中央與地方財稅關系才能走出“跑部錢進”的怪圈。穩(wěn)定的中央與地方財稅關系，必須有法律的保障。而一切法制的前提是，搞清楚中央與地方之間選擇怎樣的治理機制和治理結構。作為復原遼闊的大國，單一制特征不意味著我們集中所有的權利?，F(xiàn)實中的分權治理模式說明，中央與地方的關系除了委托代理外還有大量的權力下放與自治。基于上述的理解，中央與地方的財稅關系法制化依然有賴于重拾“分稅制財稅體制改革”的精神要義，全面落實真正意義上的財力、事權與支出責任相匹配。

四、大國財政轉型面臨的主要挑戰(zhàn)

財政轉型的外部環(huán)境與自身條件決定了改革之路充滿挑戰(zhàn)。首先，中國經(jīng)濟L型探底需要財政承擔長期擴張的壓力。財政政策的作用進一步增強，風險隨之加大。其次，財政赤字與政府債務的累積步入常態(tài)化。財政可持續(xù)性問題進一步凸顯。最后，新經(jīng)濟與信息化對稅制和公共支出的挑戰(zhàn)是全方位的。稅制設計與公共支出均面臨信息化與新經(jīng)濟帶來的便利與不便。

(一)中國經(jīng)濟L型探底：財政長期擴張的壓力

1.財政政策的作用會進一步增強而非減弱。財政政策到底有多大用？往往取決于政府財力強弱，以及外部經(jīng)濟環(huán)境的狀況。當前世界，多數(shù)國家沒有財力實施大規(guī)模的刺激計劃，也不太具備政府企穩(wěn)經(jīng)濟運行的動員能力。中國相對寬裕的財政收支狀況以及政府主導經(jīng)濟發(fā)展的能力，為財政政策的有效推進提供了可能?；緱l件固然具備，主要挑戰(zhàn)仍然存在。過去20年間，中國財政收入增速大幅超越GDP增速。這在同期的世界范圍內絕無僅有。2012年之后，中國財政收入增速開始下滑。2015年財政收入增速按可比口徑計算低于GDP增速。告別財政收入高速增長意味著依靠增量財政資金刺激經(jīng)濟的力度或許會降低。與此同時，中國經(jīng)濟L型探底的基本格局業(yè)已形成。國家重大工程投入有增無減。據(jù)判斷，未來數(shù)年國際經(jīng)濟環(huán)境依然復雜多變。中國經(jīng)濟的不確定性正在升高。作為穩(wěn)定經(jīng)濟的主要政策工具，財政政策的責任更大、任務更重。在不大幅度提升財政支出規(guī)模的情況下，盡可能發(fā)揮財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟運行，防控各類風險的作用，是各方需要面對的主要挑戰(zhàn)。

2.世界主要國家缺乏財政工具的教訓。近些年，財政政策的重要性再次被提及，但重啟財政政策實屬艱難。世界主要國家之所以缺乏財政刺激的實力，具體表現(xiàn)為增收乏力與增支壓力。福利國家與民主政治承諾，大多將減稅與增加福利支出作為贏得執(zhí)政權力的回報。殊不知，肆意踐踏財政規(guī)則動搖了行政能力乃至國家實力。世界主要債務危機國，無不是財政危機誘發(fā)了經(jīng)濟危機乃至政治危機。即使沒有爆發(fā)債務危機的國家，受到老齡化、產(chǎn)業(yè)空心化等減收因素影響，其財政并沒有太多力量用于穩(wěn)定經(jīng)濟。短期之內，中國并沒有上述風險，但長期來看，如何避免邁入無財政政策可用的陷阱，需要時刻警惕。

3.擴張性的財政政策可以更有新意。中國實施的擴張性財政政策是在1994年稅制改革之后。主要辦法是通過增加公共支出占GDP的比重，運用超過常規(guī)的財政刺激方式，解決市場投資不足和內需不足的問題。未來的擴張性財政政策很可能還要寄希望于公共支出領域發(fā)力，但難度更大，要求也更高。首先，公共支出轉變?yōu)楣餐顿Y的渠道已經(jīng)變窄。大規(guī)?；A設施投資建設的空間正在縮小，而社會保障等公共服務支出的需求卻在增長。其次，公共支出開始面臨市場有效供給不足而非傳統(tǒng)的內需不足。這要求公共支出在供給端提高支出效率，而非直接購買。最后，公共支出面臨復雜的經(jīng)濟環(huán)境。直接彌補當前社會投資不足的財政增支計劃很可能擠出未來的社會投資。因此，擴張性的財政政策更需要彌補缺位，提高利用市場機制的能力與效力。

(二)收不抵支帶來赤字累積與債務管理

1.各級政府財政赤字的常態(tài)化。中國地方財政赤字正進入常態(tài)化階段。這與財稅體制有關，也與財政增收乏力與支出剛性有關。地方財政赤字問題，實際早已出現(xiàn)但并未引起足夠重視。一方面，地方政府大都關注財政收支是否平衡，對于收入是否來自本級財政，還是來自上級轉移支付，并不太在意。另一方面，1998年之后，地方政府代理行使國有土地有償使用權，獲取了大量土地出讓收入。不少地區(qū)土地出讓金收入占到本級財政收入達50%以上。而且，這筆收入隨房地產(chǎn)價格升高而逐年增長。正是基于對主要收入來源持續(xù)增加的預期，地方政府對財政赤字敏感度逐步降低。事實上，醫(yī)療和社保等民生領域的主要支出責任皆在省或市一級地方政府。轄區(qū)內基礎設施建設的投資和維護，也大部分由本級財力承擔或者需要配套。在未來，這些支出只會增加很難減少。且在沒地方主體稅種后，地方本級財政收入幾乎難以依靠本級稅收支撐。土地市場和房地產(chǎn)市場波動日漸增大。一增一減之間，各級政府財政赤字規(guī)?？赡芸焖偕蠞q，財政壓力已近在眼前。

2.各級政府債務負擔的常態(tài)化。各級政府債務負擔常態(tài)化是指債務負擔水平和債務償付責任，都將比過去進一步凸顯。首先，傳統(tǒng)意義的地方政府財政赤字累積會成為債務負擔的主要來源。可以預計，如果政府間財政關系沒有大的調整，基層財力缺口沒有穩(wěn)定的收入來填補，那么隨著地方債務透明化和規(guī)范化的提升(地方債轉置和融資平臺關閉)，各級政府債務負擔水平將進入全面上升的通道。其次，中國地方政府作為投資主體和類金融組織，具有不同于其他國家政府的借貸與融資功能。中國依然處在城市進程的推進期。各類公共服務的供給水平相對不高。這意味著無論是形成資產(chǎn)的公共投資還是供給服務的公共支出，都需要政府特別是各級地方政府來承擔。最后，在建立事權與支出責任的現(xiàn)代財政制度過程中，地方政府肩負的債務償付責任將進一步明確。無論是關閉融資平臺還是實施地方政府債務置換或者PPP項目，各級政府債務負擔會更加清晰地體現(xiàn)在政府資產(chǎn)負債表的核算體系之中。發(fā)展中的地方政府債務評級也會更多考慮市場化的因素。債務償付責任劃分將是左右未來地方政府債務市場價值的重要因素。

3.赤字與債務的風險累積。赤字與債務的風險累積不止于財政，而是與金融風險和經(jīng)濟增長相關聯(lián)。近40年的改革開放，令中國財政與金融的彼此深度融入。市場機制為政府融資提供了便利，也帶來一些隱患。絕大多數(shù)地方政府都曾通過各種渠道向金融機構借款填補財政虧空。積累下來的債務不僅是財政風險，也是金融風險。理論上，發(fā)展中國家的資本稀缺，政府與市場存在爭奪資金的可能。現(xiàn)實中，政府往往具有強信用與公權力的優(yōu)勢，獲取資金相對容易。正是這種方便，松弛了借貸規(guī)則對地方政府的約束，也擠出其他借款人的資金需求。如若政府以外的企業(yè)與個人融資要花費更大的成本，那么無疑損害了資源配置的效率，阻礙了經(jīng)濟增長。因此，我們在理解赤字與債務風險的時候不僅要看到財政和金融的可持續(xù)性問題，還應重視過多的赤字與債務，對宏觀經(jīng)濟的全局性影響。

(三)新經(jīng)濟與信息化對稅制和公共支出的挑戰(zhàn)

1.新經(jīng)濟與信息化所致的便利與不利。新經(jīng)濟與信息化為稅制改革和公共支出變革提供了新的可能。一方面，服務業(yè)相對實體工業(yè)具有交易便捷和附加值高的優(yōu)勢。現(xiàn)行增值稅為主的間接稅稅制，以增加值和交易額為稅基。因此，新經(jīng)濟帶來的快速資金流動及更高經(jīng)濟產(chǎn)出有利于擴大稅基。另一方面，信息化為稅制改革和公共支出信息的快速上傳下達提供了可能。根據(jù)信息經(jīng)濟學的分析，信息不對稱帶來的稅制和公共支出效率低下是導致行政成本難以降低的主因。因此，信息采集與信息傳遞的便利化，正在解決多年來困擾稅制改革與公共支出領域的具體問題。當然也要看到新經(jīng)濟與信息化會給稅制改革與公共支出變革帶來諸多挑戰(zhàn)。首先，服務經(jīng)濟的非實體性決定了稅制設計不同于過往；其次，公共支出基于個人與企業(yè)等微觀信息，以什么樣的形式獲得并處理相關信息考驗技術，更涉及倫理道德；最后，新經(jīng)濟和信息化要求財稅部門掌握來自其他部門的信息，如何協(xié)調合作，并沒有現(xiàn)成的模式，亟須探索。

2.稅制設計中的信息化因素：區(qū)別于工業(yè)時代。稅制中的信息化因素決定了稅制改革的基本方向，但如何區(qū)別于工業(yè)時代，我們仍然需要進行大量的前期鋪墊。第一，增值稅改革之路遠未完成。創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新被當做國家發(fā)展戰(zhàn)略全面推開?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代的商品與服務流動，開始更多采用線上交易與線下傳遞。增值稅如何進入非實體經(jīng)濟，如何找到納稅人，又如何計征稅額，再如何獲得稅款，都與傳統(tǒng)查賬征收、鏈條抵扣模式有著顯著差異。能不能把增值稅改造成為適合新經(jīng)濟形態(tài)的稅種，考驗各方的能力與努力。第二，所得稅改革將面臨新的局面。當個人所得稅綜合與分類征收改革仍在探索中前進之時，當企業(yè)所得稅與個人所得稅稅率平衡尚未真正落實之際，新的收入形式和收入來源，令中國所得稅稅制即將面臨更多新挑戰(zhàn)。無論是企業(yè)還是個人，新經(jīng)濟時代的收入構成多元化，來源也進一步差異化。在個人申報成本和企業(yè)稽查成本都還比較高的情況下，所得稅管理中信息不足的問題會被無限放大。如何匯總所有收入來源，如何連接收入與財產(chǎn)，又如何防止收入被轉移出境，再如何從源泉扣繳走向激勵相容的申報制度與稽查管理，都是所得稅改革需要應對的新情況和新問題。

3.公共支出的壓力：服務價格上升與質量提升。新經(jīng)濟對公共支出影響主要體現(xiàn)在公共服務價格上升與品質提升上。首先，傳統(tǒng)的公共服務定價模式正受到服務價格上升的影響。以基礎教育為例，優(yōu)秀教師的隊伍是教育質量的保證。新經(jīng)濟市場環(huán)境使得教師勞動價格逐步市場化。固定工薪對優(yōu)質教師沒有吸引力。好的教育對應昂貴的服務價格。如果公辦基礎教育沒有市場化的薪資機制，那么基礎教育提升的“瓶頸”將越來越大。其次，民眾對提升公共服務品質的愿望很迫切。無論是醫(yī)療還是其他公共服務的供給，與當今物質生活水平相比還存在差距?？床‰y、入學難等問題，大多數(shù)時候已經(jīng)不是有沒有的問題，而是缺乏優(yōu)質公共服務的供給。優(yōu)質意味著優(yōu)價，在不能完全市場化定價的情況下，只能依靠公共支出增加對優(yōu)質公共服務的投入。最后，如何利用更多的微觀信息，提升公共支出效率。研究證實，提升公共支出效率的關鍵是處理好公共需求信息。看病就醫(yī)，入學入托都具有典型的區(qū)域特征。依據(jù)人口屬性，有效甄別服務對象的需求，合理布局醫(yī)院學校，將是未來精細化管理公共支出需求、緩解支出壓力的關鍵。不少發(fā)達國家的經(jīng)驗與學術研究的成果完全可以引入借鑒。

五、大國財政轉型的制度框架與政策設計

迎難而上、知難而進是中國改革事業(yè)的傳統(tǒng)。財政轉型面臨的問題與挑戰(zhàn)阻擋不了改革的決心與信息。中國財政轉型的總體方向應致力于構建大國財政的承載與穩(wěn)定性，致力于推進繼承改革開放魄力的財稅新改革，致力于將財政政策經(jīng)驗打造成中國發(fā)展模式的一般性規(guī)律。

(一)致力于構建大國財政的承載力與穩(wěn)定性

1.防止財政收入快速下滑的關鍵在稅制改革和土地出讓金。改革開放新階段，我們應盡可能穩(wěn)定宏觀稅負、減小收入波動。這是構建大國財政承載力和穩(wěn)定性的首要環(huán)節(jié)。為此，如下政策思路應該遵循：第一，避免稅制改革過程中的財政收入大幅波動。無論是已經(jīng)完成的“營改增”，還是未來可能推進的個人所得稅綜合制改革，乃至其他稅費改革，都要將穩(wěn)定收入規(guī)模放置在改革的重要位置。這種穩(wěn)定不只是收入總體規(guī)模穩(wěn)定，還牽涉各級政府稅收收入穩(wěn)定。因此，稅制改革應當與政府間財稅關系調整增強互動。第二，國有土地使用權有償出讓收入(土地出讓金)波動可能大幅度影響地方財力，需要有所防范。認識到土地價格不可能只漲不降。中小城市的土地價格波動風險更大。為此，依靠土地收入支撐的公共支出安排，應該留有余地。將政府性基金預算管理做細做實，加強支出管理并提高收入預測精度，探索建立政府性基金結余機制，實現(xiàn)土地出讓金收入跨期調配。

2.做好應對公共支出特別是社保支出持續(xù)增長的準備。公共服務支出特別是社會保障支出還存有大量歷史欠賬。穩(wěn)定支出規(guī)模，提升提出效率，將是未來一段時期的主要工作。為此，政策制定和支出管理需要在下列環(huán)節(jié)注意調整：首先，明確社會保障支出的必要性。鞏固改革開放的根本是分享發(fā)展紅利，進而獲得來自民眾的支持。各級主管部門亟須認識到初步建立的社會保障體系，水平較低且制度缺陷較大。要彌補不足，各級財政的資金投入不可少。其次，支出壓力較大情況下應注重支出效率提升。社會保障為代表的公共支出，不同于公共基礎設施建設。每一筆資金最終都對應到了個人。運用微觀信息甄別受助人的資質，評估補貼需求，再與公共支出預算進行比較。這類基礎性的技術性工作是提升支出效率繞不開的環(huán)節(jié)。為此，應該盡快向學術機構和有資質的咨詢部門開放基礎數(shù)據(jù)，利用其智力資源，合理制定面向個人的社會保障支出計劃，做到科學支出、有力保障。再次，運用市場機制和公共支出結合的手段，提升公共福利水平。幾乎沒有任何一個國家單靠政府資金建立起了高效率和高水平的社會福利體系。借助市場的力量成為必然。但如何讓市場進入，如何形成民眾有保障、政府減壓力和企業(yè)有利益的多贏局面，良好的機制設計是難點。切入點可以選在對發(fā)達國家經(jīng)驗教訓的借鑒。避免出現(xiàn)與其他國家類似的技術環(huán)節(jié)的失誤(如美國醫(yī)保制度與醫(yī)療救助之間的差異，造成了人群間醫(yī)療保障的巨大差異)。

3.財政赤字與債務風險防范需要引入全口徑預算管理。全口徑預算管理不僅是預算改革的主要內容，也是防范赤字與債務風險的核心環(huán)節(jié)。為了更好地落實全口徑預算管理的工作，以下內容應引起足夠重視：其一，將全口徑預算管理推進到赤字與債務風險管理的領域。結合權責發(fā)生制政府綜合財務信息制度改革，將四本預算的年度赤字和多年來的債務余額進行全面匯總。今后年度的赤字和債務余額不僅要在自身預算分類下進行風險評估，而且還要納入財政總體風險的測評體系。其二，全口徑赤字與債務風險牽涉多級政府問題。亟須認識到全口徑到赤字與債務風險管理不僅是分類增加，而且涉及不同層級政府之間的情況各異。這意味著赤字與債務風險的責任可能分攤到了不同層級的財政部門。為此，需要引入分類風險防控辦法，同時建立風險阻斷機制。避免赤字與債務風險在政府縱向和橫向傳遞，特別是注意相關風險其對地方政府債務發(fā)行與定價的影響。其三，財政管理與風險管控體系的重構。由于赤字和債務風險引入了全口徑預算管理，提升了財政風險管理的精確度，因此，傳統(tǒng)的管理體系很可能要拓展并深化。借鑒銀行與公司財務的財務風險管理技術，各級財政有必要將財政赤字與債務進行必要的分析處理。重點關注赤字的波動與債務的收斂性，避免持續(xù)無序增長和債務出現(xiàn)“龐氏騙局”(不陷入借新債還舊債的惡性循環(huán))。

(二)致力于推進繼承改革開放魄力的財稅新改革

1.全面改革政府收入體系。稅制體系和其他政府收入形式的改革目標是最終建成與現(xiàn)代財政制度對接的政府收入體系。為此，政府收入體系的整體結構、稅制現(xiàn)代化與其他形式政府收入的規(guī)范化成為三個核心內容。首先，政府收入體系的整體結構依然需要堅持以稅收收入為主。改革開放以來，中國政府收入體系建設始終穩(wěn)步向前。從兩步利改稅，到規(guī)范稅費收入，再到消除非預算收入，不斷完善的政府收入體系初步適應了市場經(jīng)濟建設的需要。未來政府收入體系的整體結構優(yōu)化，需要加強并加快稅收立法、規(guī)范稅收執(zhí)法等工作。同時，為了維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，應當謹慎對待任何形式的增稅行動。其次，持續(xù)推進稅制現(xiàn)代化工作?，F(xiàn)代國家不能沒有現(xiàn)代稅制。工業(yè)化中后期的中國經(jīng)濟面臨增速下滑和結構轉變的調整。稅制體系現(xiàn)代化的關鍵是要體現(xiàn)較高的征收效率、較低的征管成本與盡可能中性的稅收原則。為此，“營改增”之后的增值稅轉型之路尚不能停滯。增值稅多級稅率向稅率統(tǒng)一的轉型完全可以加快。所得稅改革應該立足于鼓勵個人和企業(yè)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，逐步彌合不同所得之間的稅率差異。綠色環(huán)境稅收需要提上議事日程，保護環(huán)境與穩(wěn)定增長，稅收不能缺位。最后，其他形式政府收入的規(guī)范要與簡政放權改革聯(lián)系起來。將規(guī)范政府債務收入作為規(guī)范其他形式政府收入的側重點。積極推進地方政府債務轉置，并做好后續(xù)制度對接。致力于構建權責發(fā)生制政府綜合財務制度體系，為預警債務風險提供更多信息支持。以簡政放權為契機，清除過往不合理的其他形式政府收入。真正實現(xiàn)放權讓利于社會。

2.有計劃地推動政府職能轉變與政府財政關系調整。中國政府間財政關系調整還需要經(jīng)歷一個相當長的過程。蓄積改革動力，成熟一項推進一步，將是未來一段時期的主要改革策略。第一，政府間收入體系劃分。堅持分稅制財稅體制改革的總體方向。建立激勵相容的政府間收入劃分體系，逐步穩(wěn)定劃分方式和收入占比。扭轉分稅制改革轉向“分錢制”改革的趨勢。全面認識到地方政府獲得收入權力與獲得可支配收入之間的差異。深入探索中央制國家地方財政自給模式的實現(xiàn)路徑。推進省以下政府收入體系劃分工作。結合省直管縣的試點經(jīng)驗，逐步形成未來財力獲取與供給的有效辦法。第二，政府間支出責任調整。繼續(xù)推進事權與支出責任劃分的改革戰(zhàn)略。通過法制化形式穩(wěn)定不同層級政府的支出責任與收入來源。加快轉移支付制度改革，將一般性轉移支付占轉移支付總額的比重，提升到70%以上。增強地方政府公共產(chǎn)品的供給能力與供給實力。第三，協(xié)調事權與支出責任的關鍵在于建立溝通協(xié)商機制。中國財稅改革的優(yōu)良傳統(tǒng)是協(xié)調溝通。1994年分稅制財稅體制改革的成功應歸咎于此。重啟事權與支出責任的溝通機制：首先，找準溝通的關鍵問題。實現(xiàn)基層政府事權與支出責任信息的快速上傳。其次，建立協(xié)商解決的溝通流程，對一般性事務與特殊任務進行區(qū)分，并明確轉移支付的支出分類。最后，逐步確立地方政府事權與支出責任的對應關系。真正實現(xiàn)一級政府一級財政的初始目標。

3.實施更精細化的價稅財聯(lián)動改革。市場經(jīng)濟新階段的價稅財聯(lián)動會有新的策略與方法。改革開放之初的價稅財聯(lián)動，較好地擠出了市場經(jīng)濟初期的泡沫，穩(wěn)定了各方預期，為后來中國經(jīng)濟快速成長奠定了堅實基礎。下一階段，價稅財聯(lián)動改革的任務主要體現(xiàn)在如下方面：其一，維持低通脹水平的宏觀調控目標，需要更科學的積極財政政策。目前而言，如何在積極財政政策之下實現(xiàn)價稅財聯(lián)動改革？相關的經(jīng)驗還不多。如若不慎，財政擴張可能引發(fā)的大宗商品與資產(chǎn)價格上漲，進而增加后續(xù)改革的成本。為此，穩(wěn)定通脹預期與財政刺激之間的平衡不能單靠感知和經(jīng)驗，而要引入更多可靠的分析工具，將其應用到宏觀與微觀數(shù)據(jù)跟蹤測算之中。最終，將獲得的結果與積累的數(shù)據(jù)，作為改革精準發(fā)力的主要依據(jù)。其二，繼續(xù)推進公共服務領域的價格市場化，解決遺留在市場經(jīng)濟中的價格管制問題。管制是價格偏離的重要原因。現(xiàn)階段的價格問題，很大程度上體現(xiàn)在公共服務領域。醫(yī)療、教育等公共服務的定價考驗各級主管部門。維持公共支出的可承載能力與不斷提供服務質量之間存在矛盾。妥善解決的根本辦法，依然是市場機制，增加供給并實施基于公共服務品質的規(guī)范定價。其三，價稅財聯(lián)動改革要更多依靠適用中國經(jīng)濟的宏觀預測模型。中國經(jīng)濟的體量與復雜程度決定了具有轉軌特征的價稅財聯(lián)動改革面臨更多的風險。避免付出不必要的改革成本，就要先期做預評估。適用中國經(jīng)濟的宏觀預測模型已經(jīng)大有進展。應充分利用經(jīng)濟增長、財政政策與貨幣政策的效應評估結果，找尋中國價稅財聯(lián)動改革的最優(yōu)路徑與實施策略。

(三)致力于將財政政策經(jīng)驗打造成中國發(fā)展模式的一般性規(guī)律

1.財政政策是宏觀調控的主要抓手之一。中國現(xiàn)有的財政實力與既有的改革經(jīng)驗決定了未來財政政策工具，依然是推動經(jīng)濟增長與轉型發(fā)展的主要抓手。為了實現(xiàn)宏觀調控更具成效，就要不斷修正并拓展財政政策的具體實施方案，我們認為如下層面需要注意：首先，充分發(fā)揮財政政策集中力量辦大事的作用。經(jīng)濟波動與結構轉型的壓力決定了中國財政政策必須是積極的。穩(wěn)定總供給與總需求的任務，有賴于保持一定強度的財政刺激。在重點工程與主要支出領域，財政政策的作用可能會更大。其次，防范經(jīng)濟風險與財政風險具有一體性。財政政策具有兜底經(jīng)濟風險的作用。同時，中國財政存在的可能風險亟待重視。具體看，財政刺激下的政府債務問題是財政風險防控的主要工作。要特別關注債務可持續(xù)性問題。進一步，防范經(jīng)濟風險與財政風險之間的相互傳導。建立阻斷機制時，注意發(fā)揮國有金融機構與政策性金融工具的調蓄作用。再次，財政政策應盡可能發(fā)揮杠桿作用，側重搭建微觀激勵機制。我們積累了大量財政政策的宏觀效應經(jīng)驗。未來一段時間，財政政策的微觀效應更好把握。從規(guī)模公共基礎設施建設，轉向公共產(chǎn)品與公共服務提供的構成中，財政政策開始面向個人與企業(yè)等微觀主體。關注受眾對象而不只是項目工程本身完成與否，成為財政政策創(chuàng)新發(fā)展的新亮點。

2.善于運用信息化和新經(jīng)濟手段提升財政政策的有效性。信息化與新經(jīng)濟對財政政策即使挑戰(zhàn)也是機遇。長遠來看，能否提升財政政策的有效性，很可能有賴于是否利用好上述手段和工具。如下方面的內容，是我們要提前關注：第一，借助大數(shù)據(jù)與信息化推動財政政策的靈活性。長久以來，財政政策給人以大水漫灌的印象。時效性和靈活度不高被長期詬病。大數(shù)據(jù)與信息化手段的引入，為再造財政政策提供了可能。政策制定之初，大數(shù)據(jù)提供的各類經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)，可以化解一些認識上的分歧，提高達成共識的效率。政策實施之后，及時傳遞回來的基礎信息，有助于決策層靈活應對并適當調試政策。政策完結之后，大量的經(jīng)驗和教訓不再是人云亦云，而是具有可靠依據(jù)的分析結果。第二，助力新經(jīng)濟發(fā)展的財政政策設計。新經(jīng)濟不同于機械化大生產(chǎn)時代。依靠信息技術的輕資產(chǎn)、重智力和高效率的生產(chǎn)特征，決定了財政政策不只針對單個產(chǎn)品或者個別企業(yè)的補貼與減稅，而是可以融入整個新經(jīng)濟發(fā)展的形態(tài)與產(chǎn)業(yè)成長的業(yè)態(tài)之中。公共服務的便利化與競爭環(huán)境的公平，呼喚財政政策的更加中性。第三，注意中國財政政策的外部性問題。中國財政政策已經(jīng)具有一定的外部效果。信息化與新經(jīng)濟加速了外部性的傳遞。當我們時刻關注美國財政貨幣政策時，很多國家也在關注我們。因此，中國財政政策在自主性與靈活性之后，其外部性問題應當引起重視。特別是與中國經(jīng)貿關系密切的國家，或者利益相關較大的國家，都是財政政策外部性的主要影響方向。

3.財政政策與貨幣政策協(xié)調機制應盡快穩(wěn)定。財政政策與貨幣政策協(xié)調是現(xiàn)代大國治理機制的重要組成部分。改革開放以來，中國積累了豐富的經(jīng)驗。但面對國際國內的新形勢，財政政策與貨幣政策的協(xié)調還應邁向常態(tài)化、規(guī)范化的新階段。一些基礎的工作要注意：其一，明確財政政策與貨幣政策的數(shù)量化特征。財政政策的數(shù)量化特征落后于貨幣政策。雖然近年來在減稅、補貼等領域，開始重視資金規(guī)模與進度，但是什么樣減稅規(guī)模相對合適，多少財政補貼比較合理，大都是靜態(tài)測算的結果，亟須引入動態(tài)評估。類似于貨幣發(fā)行量、存款準備金率與存貸款利率變動對經(jīng)濟的影響，未來的財政政策變動也可以預先設定可控、可觀測的量化目標。其二，基于貨幣政策委員會的經(jīng)驗建立財政政策委員會。財政政策與貨幣政策有賴于高層次的協(xié)調。財政政策委員會與貨幣政策委員會的協(xié)作已被一些大國證明有效(李瓊和汪德華，2016)。中國財政政策與貨幣政策不能局限在某個處室與司局溝通層面。分設委員會有利于協(xié)作的日常管理與機制構建。其三，構建全面的信息貢獻與整體性的風險防控機制。宏觀調控工具的第一層面是財政政策與貨幣政策。兩者的有機協(xié)調往往建立在信息共享與風險共擔基礎之上。目前看，貨幣當局的現(xiàn)金管理信息與財政當局的預算管理信息，亟須全面溝通交流。同時，在應對經(jīng)濟、金融與財政風險的過程中，建立互助機制也是十分緊要的工作。

1.劉克崮、賈康：《中國財稅改革三十年親歷與回顧》，經(jīng)濟科學出版社2008年版。

2.高培勇：《公共財政：概念界說與演變脈絡——兼論中國財政改革30年的基本軌跡》，《經(jīng)濟研究》，2008年第12期，第4～16頁。

3.樓繼偉：《深化財政體制改革》，人民出版社2015年版。

4.Reinhart C.M.，Rogoff K.S.Growth in a Time of Debt.American Economic Review，2010，100(2)：pp.573～578.

5.Bohn，H.Who Bears What Risk? An Intergenerational Perspective，Paper Prepared for Presentation at the 2005 Pension Research Council Symposium，2005，April，25-26：pp.1～37.

6.何代欣：《“營改增”的政府間收入分配效應——基于稅收收入彈性變動的測算與評估》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2016年第3期，第84～93頁。

7.蔡昉：《未富先老與中國經(jīng)濟增長的可持續(xù)性》，《國際經(jīng)濟評論》，2012年第1期，第82～95頁。

8.楊志勇：《我國預算管理制度的演進軌跡：1979～2014年》，《改革》，2014年第10期，第5～19頁。

9.張斌：《數(shù)字經(jīng)濟對稅收的影響：挑戰(zhàn)與機遇》，《國際稅收》，2016年第5期，第30～32頁。

10.李瓊、汪德華：《財政政策委員會：國際經(jīng)驗及對中國的啟示》，《中國社會科學院研究生院學報》，2016年第1期，第56～62頁。

A New Stage of Reform and Opening up Big Financial Transformation

He Daixin

Into a new stage of reform and opening up big fiscal transition，continuing the historical vein of delimitation，are integrated into the world development trend.Transformation of the development of Chinese financial reform attaches to response to the short-term demands and long-term growth problem solving and establishment the mechanism of legal system of financial system main goal，is also facing the Chinese economy L dip need finance to undertake long-term expansion pressure，the accumulation of fiscal deficit and government debt into normal state，the new economy and informationization of taxation and public expenditure have a significant impact.To this end，China’s finance transformation should be committed to build the financial power of the bearing capacity and stability; To promote the reform of inheritance taxation reform and opening up drive new; Commitment to fiscal policy experience a general law of development model in China.

Fiscal Transition，F(xiàn)iscal Reform，F(xiàn)iscal Policy，Reform and Opening up

國家自然科學基金青年科學基金項目“財力上移弱化地方政府借款約束的理論機制、趨勢預測及體制優(yōu)化策略”(批準號：71603273)。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院