創(chuàng)制鼓勵企業(yè)研發(fā)的階梯遞進加計扣除企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的思考
——以濟南市為例

濟南市國家稅務(wù)局課題組

創(chuàng)制鼓勵企業(yè)研發(fā)的階梯遞進加計扣除企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的思考
——以濟南市為例

濟南市國家稅務(wù)局課題組

企業(yè)是研發(fā)創(chuàng)新的主體。我們在對濟南市研發(fā)企業(yè)2012～2015年享受研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策的執(zhí)行情況進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)企業(yè)研發(fā)的真正動力是為了讓其產(chǎn)品占有更多的市場、降低更多的成本、獲取更多的利潤，而對于是否符合國家的科技項目則不是真正的目的，正是基于這一以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的條件下，影響了鼓勵企業(yè)研發(fā)的企業(yè)所得稅加計扣除優(yōu)惠政策落實的效果。為此，需要反思我國鼓勵企業(yè)研發(fā)的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策的不足，建議創(chuàng)建鼓勵企業(yè)研發(fā)的加計扣除企業(yè)所得稅優(yōu)惠階梯遞進的政策。

研發(fā)費用；扣除政策；稅收優(yōu)惠

研發(fā)創(chuàng)新是企業(yè)進步與發(fā)展的源泉，也是促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提高核心競爭力的重要措施，李克強總理提出了“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的戰(zhàn)略發(fā)展思路，在這一背景下，財政部、國家稅務(wù)總局和科技部于2015年底出臺了關(guān)于完善研究開發(fā)費用加計扣除新政策。為了解分析濟南市企業(yè)研發(fā)投入及稅收優(yōu)惠落實情況，濟南市國稅局在得到濟南市地稅局、科技局的大力支持下，獲取了全市2012～2015年企業(yè)研發(fā)活動和享受優(yōu)惠的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析政策執(zhí)行過程的狀況以及存在的問題，并提出可行性建議。

一、濟南市企業(yè)從事研發(fā)活動及享受優(yōu)惠政策概況

企業(yè)在進行新產(chǎn)品、新技術(shù)研發(fā)過程中，研發(fā)費用直接計入企業(yè)利潤的(未形成無形資產(chǎn)計入當期損益的)，可以在實際發(fā)生費用的基礎(chǔ)上加計扣除50%；對已經(jīng)形成的無形資產(chǎn)，可以按照150%的成本進行攤銷，這是研發(fā)費用加計扣除政策的核心。加計扣除與其他優(yōu)惠政策相比，其具有公平性、普惠性等特點，使企業(yè)在科技和產(chǎn)品研發(fā)過程中可以普遍享受到政策上帶來的優(yōu)惠。

(一)濟南市企業(yè)從事研發(fā)活動情況

根據(jù)濟南市科技局提供的數(shù)據(jù)，2015年從事研發(fā)活動的企業(yè)在政府部門登記立項共有529戶，比上年增加70戶，同比增加15.25%。按項目類型劃分，電子信息71戶，技術(shù)支撐平臺15戶，光電一體化20戶，臨床醫(yī)學(xué)56戶，軟科學(xué)30戶，生物醫(yī)藥29戶，先進制造42戶，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)188戶，新材料22戶，新能源13戶，眾創(chuàng)空間20戶，資源與環(huán)境23戶；按區(qū)域劃分，高新區(qū)117戶，歷下區(qū)72戶，市中區(qū)24戶，槐蔭區(qū)35戶，天橋區(qū)25戶，歷城區(qū)66戶，長清區(qū)44戶，章丘市46戶，濟陽縣34戶，平陰縣26戶，商河縣40戶。

(二)濟南市企業(yè)研發(fā)享受優(yōu)惠政策情況

根據(jù)濟南市國稅、地稅部門統(tǒng)計，2015年度企業(yè)所得稅匯算清繳，濟南市所轄享受研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策的企業(yè)共353戶，比上年增加86戶，加計扣除額207 452.59萬元，比上年增加66 242.28萬元。

按行業(yè)劃分：制造業(yè)193戶，加計扣除額134 890.23萬元，占比65.02%；建筑業(yè)15戶，加計扣除額27 433.71萬元，占比13.22%；信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)62戶，加計扣除額19 417.1萬元，占比9.36%；批發(fā)和零售業(yè)33戶，加計扣除額8 868.89萬元，占比4.28%；租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)10戶，加計扣除額7 307.83萬元，占比3.52%；科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)30戶，加計扣除額5 755.04萬元，占比2.77%；電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)1戶，加計扣除額2 407.25萬元，占比1.16%；金融業(yè)2戶，加計扣除額639.69萬元，占比0.31%；衛(wèi)生和社會工作2戶，加計扣除額414.58萬元，占比0.2%；交通運輸、倉儲和郵政業(yè)3戶，加計扣除額226.49萬元，占比0.11%；房地產(chǎn)業(yè)1戶，加計扣除額66.7萬元，占比0.03%；農(nóng)、林、牧、漁業(yè)1戶，加計扣除額25.08萬元，占比0.01%。

按區(qū)域劃分：高新區(qū)198戶，歷下區(qū)25戶，市中區(qū)17戶，槐蔭區(qū)15戶，天橋區(qū)17戶，歷城區(qū)25戶，長清區(qū)10戶，章丘市35戶，濟陽縣5戶，平陰縣5戶，商河縣1戶。

(三)山東省企業(yè)研發(fā)及優(yōu)惠概況

根據(jù)山東省科技廳提供的部分數(shù)據(jù)，2015年省級立項中科技攻關(guān)部分共162戶，其中屬于濟南市的企業(yè)共25戶，占全省全部戶數(shù)的15.43%，在全省16個地市(不含青島)中排名第2位。

根據(jù)山東省國稅、地稅部門統(tǒng)計，2012年享受稅收優(yōu)惠823戶，加計扣除額48.55億元；2013年享受稅收優(yōu)惠911戶，加計扣除額62.49億元；2014年享受稅收優(yōu)惠1 129戶，加計扣除額72.22億元；2015年企業(yè)所得稅匯算清繳，全省所轄享受研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策的企業(yè)(不含青島)共1 430戶，加計扣除額90.73億元，濟南市享受優(yōu)惠的戶數(shù)占全省優(yōu)惠戶數(shù)的比例為25.66%，加計扣除額占比21.70%。

二、濟南市企業(yè)研發(fā)活動及享受優(yōu)惠政策特點分析

(一)享受優(yōu)惠的企業(yè)戶數(shù)和金額逐年增長，但是企業(yè)戶數(shù)享受比例有所下降

1.優(yōu)惠政策惠及面逐年擴大。如表1所示，2012～2015年，濟南市一定數(shù)量的企業(yè)享受到了加計扣除政策，并且優(yōu)惠政策惠及面也在逐年擴大。2012～2015年，無論是從政策惠及戶數(shù)還是從政策享受金額都在逐年增加，其中戶數(shù)平均年增長25.63%，加計扣除額平均年增長31.43%。

表1 2012～2015年濟南市優(yōu)惠政策享受情況 單位：萬元

2.開展研發(fā)活動的企業(yè)逐年增加。2012～2015年，隨著“十二五”規(guī)劃“轉(zhuǎn)型升級、提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力”的推動作用，濟南市從事研發(fā)活動的企業(yè)也出現(xiàn)了大幅度增長，平均年增長92戶，平均年增長比例27.87%。具體數(shù)據(jù)如表2所示。

表2 2012～2015年企業(yè)研發(fā)立項情況

3.優(yōu)惠政策享受比例呈現(xiàn)下降趨勢。對比2012～2015年從事研發(fā)活動及享受優(yōu)惠的企業(yè)戶數(shù)，雖然享受政策優(yōu)惠的企業(yè)在逐年增多，但研發(fā)企業(yè)享受優(yōu)惠的比例卻呈下降趨勢，2012年度尚能保持70.36%的政策覆蓋率，但2015年度這一比例已下降到了66.72%。具體數(shù)據(jù)如表3所示。

表3 2012～2015年享受優(yōu)惠和研發(fā)企業(yè)對比

如圖1所示，實線代表的立項企業(yè)為從事研發(fā)活動且在政府部門立項的企業(yè)，虛線代表享受優(yōu)惠政策的企業(yè)，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，越來越多的企業(yè)重視并投入到研發(fā)活動中來，但其中享受優(yōu)惠的企業(yè)比例卻在持續(xù)下降，而享受優(yōu)惠企業(yè)的數(shù)量在持續(xù)增長，這就說明立項企業(yè)的增長速度遠大于受惠企業(yè)的增長速度，優(yōu)惠政策未能完全覆蓋。

圖1 2012～2015年享受優(yōu)惠和研發(fā)企業(yè)增減變化趨勢

(二)企業(yè)研發(fā)地區(qū)集中在東部，并以傳統(tǒng)行業(yè)為主

1.研發(fā)企業(yè)區(qū)域發(fā)展不均衡。從濟南市2015年度研發(fā)立項的企業(yè)情況來看，研發(fā)企業(yè)最多的四個區(qū)域為高新區(qū)、歷下區(qū)、歷城區(qū)和章丘市，均屬于濟南市東部經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，戶數(shù)分別為117戶、72戶、66戶和46戶；而其他縣市區(qū)的研發(fā)企業(yè)均未超過45戶，平陰、天橋和市中均在30戶以下。如表4所示，濟南市從事研發(fā)活動的企業(yè)主要集中在高新、歷下、歷城、章丘等東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

表4 2015年濟南市研發(fā)立項企業(yè)區(qū)域分布情況

如圖2所示，濟南市2015年在鼓勵創(chuàng)新方面，政府財政投入最多的四個區(qū)域依然是高新區(qū)、歷下區(qū)、歷城區(qū)和章丘市，合計投入24 152萬元，占全市投入的78.28%；而其他七個縣市區(qū)財政投入合計僅6 702萬元，占全市投入的21.72%。

圖2 2015年濟南市研發(fā)立項企業(yè)財政投入情況

我們從濟南市東、西部的縣市區(qū)中分別選取了高新區(qū)和長清區(qū)，對這兩個具有代表性區(qū)域的數(shù)據(jù)進行了比較。從研發(fā)創(chuàng)新項目類型來看，高新區(qū)以電子信息類項目為主；而長清區(qū)則以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，其他項目也多集中在先進制造等傳統(tǒng)低端類型，對于生物醫(yī)藥、新材料、新能源等新興高科技項目均未涉及。東、西部地區(qū)不僅在研發(fā)企業(yè)分布和財政投入等方面發(fā)展不均衡，在研發(fā)項目的科技含量方面也存在較大的差距。

圖3 2015年高新區(qū)和長清區(qū)研發(fā)項目情況對比

2.研發(fā)企業(yè)以傳統(tǒng)行業(yè)為主。2015年，濟南市享受優(yōu)惠政策的企業(yè)主要集中在制造業(yè)和建筑業(yè)，其中制造業(yè)加計扣除額占比65.03%，建筑業(yè)占比13.22%，兩大行業(yè)的加計扣除額就占到了所有行業(yè)的78%，信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件業(yè)占比9.36%，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)占比僅達到2.77%。這說明從事研發(fā)活動的企業(yè)仍以制造業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)為主。各行業(yè)享受加計扣除額占比情況如圖4所示。

圖4 2015年度享受優(yōu)惠企業(yè)行業(yè)分布占比

根據(jù)企業(yè)所得稅匯算清繳系統(tǒng)中導(dǎo)出的行業(yè)大類分戶數(shù)據(jù)，我們對屬于制造業(yè)的企業(yè)做了進一步分析。全市享受研發(fā)活動加計扣除優(yōu)惠的企業(yè)以低端制造業(yè)為主，排名前4位的行業(yè)為其他制造業(yè)、計算機通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、電氣機械和器材制造業(yè)，加計扣除額占比分別為17.95%、16.28%、15.60%和11.16%，而鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設(shè)備制造業(yè)以及專用設(shè)備制造業(yè)等科技含量較高的制造業(yè)占比較少，占比僅為4.74%和6.72%(見表5)。

表5 2015年度享受優(yōu)惠的制造業(yè)企業(yè)明細行業(yè)分布 單位：萬元

(三)從全省來看，濟南市享受扣除優(yōu)惠的戶數(shù)和金額居首位，但是戶均金額居于第10位

1.在科技部門研發(fā)立項的企業(yè)全省居第2位。鑒于未取得全省研發(fā)企業(yè)立項的全部數(shù)據(jù)，我們僅針對山東省科技廳提供的省級科研攻關(guān)立項數(shù)據(jù)進行了分析。具體數(shù)據(jù)如表6所示。

表6 全省科技攻關(guān)立項情況

從表6中可以看出，2014年度和2015年度，濟南市省級科技攻關(guān)立項企業(yè)戶數(shù)均低于煙臺市。2014年度，全省科技攻關(guān)部分研發(fā)立項企業(yè)共162戶，其中濟南市28戶，占比17.28%，在全省排名第2位，比第1名煙臺市少6戶；2015年度，全省科技攻關(guān)部分研發(fā)立項企業(yè)共162戶，其中濟南市25戶，占比15.43%，在全省排名第2位，比第1名煙臺市少3戶。

2.享受優(yōu)惠的企業(yè)在全省居首位，戶均優(yōu)惠金額排名不高。根據(jù)國稅、地稅2015年度匯算清繳匯總統(tǒng)計，全省各地市(不含青島)所轄企業(yè)享受研發(fā)費用加計扣除的情況如表7所示，全省16個地市中濟南市無論從戶數(shù)還是加計扣除額都列第1位，戶數(shù)比第2名煙臺市多177戶，加計扣除額超出80 667.22萬元。

表7 2015年度全省各地市享受優(yōu)惠情況

盡管從絕對數(shù)上占據(jù)優(yōu)勢，但從戶均加計扣除額來看，濟南市排名不夠理想。如圖5所示，雖然從絕對數(shù)量來看，濟南市享受加計扣除的企業(yè)戶數(shù)和優(yōu)惠金額均名列前茅，但平均每戶享受的優(yōu)惠金額并不高，僅為536.60萬元，在全省排第10位，不僅落后于濰坊、東營、煙臺等膠東經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，甚至還落后于菏澤等魯西經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在省內(nèi)未形成絕對優(yōu)勢。

圖5 2015年度全省各地市戶均享受優(yōu)惠情況

(四)重點研發(fā)企業(yè)投入大、國際市場意識強、對盈利貢獻高

我們從槐蔭、章丘、平陰三個縣市區(qū)，選取了10戶在當?shù)匮邪l(fā)投入較高的重點企業(yè)做了進一步調(diào)研，搜集整理了2012～2015年企業(yè)的研發(fā)費用、利潤水平等情況做進一步分析。

1.重點企業(yè)研發(fā)投資大、創(chuàng)新意識強。從研發(fā)投入的數(shù)額看，2015年10家企業(yè)中研發(fā)投入1 000萬元以上的2015年有6戶，分別是濟南二機床集團有限公司、九陽股份有限公司、圣泉集團公司、濟南玫德鑄造有限公司、濟南萬方炭素有限責任公司、山東博科生物產(chǎn)業(yè)有限公司。研發(fā)投入億元以上的有4戶，分別是濟南二機床集團有限公司、九陽股份有限公司、濟南玫德鑄造有限公司、圣泉集團公司，這說明企業(yè)有創(chuàng)新規(guī)劃，企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)有清晰的創(chuàng)新戰(zhàn)略(見表8)。

表8 2012～2015年濟南市重點企業(yè)研發(fā)投入情況 單位：萬元

2.研發(fā)活動旨在提高國際競爭力，創(chuàng)新站位高。多數(shù)重點企業(yè)以全球化視野，在開放合作中提升產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力和全球競爭力，很多企業(yè)已經(jīng)形成國際品牌，達到世界領(lǐng)先水平，填補國內(nèi)空白。例如，濟南二機床集團有限公司，通過強化關(guān)鍵技術(shù)的自主研發(fā)，發(fā)展專有技術(shù)、特色技術(shù)，研究把握國際技術(shù)發(fā)展方向。自主研制的全自動汽車覆蓋件沖壓、機器人全自動沖壓生產(chǎn)線等屬于當今國際最前沿技術(shù)產(chǎn)品，全面占領(lǐng)國內(nèi)主要市場，用戶涵蓋了通用、大眾等世界主要汽車制造企業(yè)，主要技術(shù)、質(zhì)量指標均達到國際先進水平，打破了國外對相關(guān)技術(shù)的封鎖。又如濟南天齊特種平帶有限公司近年研發(fā)的高強低伸聚酯節(jié)電龍帶，目前國際上只有極少數(shù)公司能夠生產(chǎn)，現(xiàn)在天齊公司的研發(fā)和制造水平已把日本同行NITTA公司甩在了后面。

3.研發(fā)投入與企業(yè)利潤關(guān)聯(lián)性較強。從研發(fā)投入增長情況看，2013年，研發(fā)投入增長較快的主要有濟南二機床集團有限公司、九陽股份有限公司、濟南玫德鑄造有限公司、濟南萬方炭素有限責任公司、山東博科生物產(chǎn)業(yè)有限公司、山東鴻瑞新材料科技有限公司、山東司邦得制藥有限公司；2014年，增長較快的主要有濟南二機床集團有限公司、圣泉集團公司、山東博科生物產(chǎn)業(yè)有限公司、山東司邦得制藥有限公司、山東新科特電氣有限公司；2015年，研發(fā)投入增長較快的主要有濟南二機床集團有限公司、九陽股份有限公司、圣泉集團公司、濟南萬方炭素有限責任公司、山東博科生物產(chǎn)業(yè)有限公司、濟南天齊特種平帶有限公司、山東鴻瑞新材料科技有限公司、山東司邦得制藥有限公司(見表9)。

表9 2012～2015年濟南市重點企業(yè)研發(fā)投入增減變化 單位：萬元

續(xù)表

從企業(yè)利潤情況來看，2013年，利潤增長的企業(yè)有濟南二機床集團有限公司、九陽股份有限公司、圣泉集團公司、濟南玫德鑄造有限公司、濟南萬方炭素有限責任公司、山東鴻瑞新材料科技有限公司、山東司邦得制藥有限公司；2014年，利潤增長的企業(yè)有濟南二機床集團有限公司、九陽股份有限公司、圣泉集團公司、濟南玫德鑄造有限公司、濟南萬方炭素有限責任公司、山東博科生物產(chǎn)業(yè)有限公司、山東新科特電氣有限公司；2015年，利潤增長的企業(yè)有濟南二機床集團有限公司、九陽股份有限公司、濟南玫德鑄造有限公司、山東博科生物產(chǎn)業(yè)有限公司、濟南天齊特種平帶有限公司、山東司邦得制藥有限公司。從兩項數(shù)據(jù)比對來看，重點企業(yè)的研發(fā)投入基本上與利潤保持了同步增長或下降，這說明企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新活動直接影響了利潤水平(見表10)。

表10 2012～2015年濟南市重點企業(yè)利潤增減變化

續(xù)表

4.專業(yè)研發(fā)團隊是企業(yè)創(chuàng)新的核心力量。從研發(fā)力量上來看，10戶重點企業(yè)一直重視人才隊伍的培養(yǎng)，均有自己的研發(fā)團隊。一是專業(yè)研發(fā)技術(shù)人才比例高、素質(zhì)強。其中濟南二機床集團有限公司從事研究開發(fā)工作的人員近900人，研發(fā)人員占企業(yè)當年職工總數(shù)的19%以上；圣泉集團公司研究開發(fā)人員達1 001人，擁有中高級職稱人員181人，其中國際、國內(nèi)行業(yè)知名專家49人，學(xué)科帶頭人54人，被行業(yè)學(xué)會、協(xié)會、標準化等各類委員會聘為專家及專家委員的35人。二是為專業(yè)人才提供較高的待遇水平。例如，圣泉集團公司的研發(fā)人員薪酬水平要高出當?shù)仄骄降?5%左右；同時該公司在骨干人才中實行了“利潤分享機制”，每年固定拿出公司10%～15%利潤作為績效獎金進行分配；此外該企業(yè)還設(shè)立了“創(chuàng)新再就業(yè)活動獎勵”，創(chuàng)新項目獎勵金額在1 000元～10萬元不等，5年來累計發(fā)放獎金1 000多萬元。因此，專業(yè)研發(fā)團隊是企業(yè)提高核心競爭力的基礎(chǔ)，一支成熟的專業(yè)研發(fā)團隊能夠不斷帶動企業(yè)優(yōu)質(zhì)高效生產(chǎn)，促進企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、企業(yè)研發(fā)活動及享受優(yōu)惠政策存在的問題

財政部、國家稅務(wù)總局和科技部下發(fā)《關(guān)于完善研究開發(fā)費用稅前加計扣除政策的通知》等文件，新政策擴大了研發(fā)費用加計扣除政策的適用范圍、減少了可加計扣除費用支出的限制、降低了企業(yè)會計核算的要求、簡化了優(yōu)惠政策的辦理程序、優(yōu)化了研發(fā)項目鑒定管理程序，相比原政策有了較為明顯的改進，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，還有一些問題亟待解決。

(一)政策導(dǎo)向與企業(yè)研發(fā)存在目的性差異

通過深入重點企業(yè)調(diào)研了解到，從企業(yè)角度來說從事研發(fā)創(chuàng)新的目的是為了提高核心競爭力，最終是為了盈利，濟南機床二廠的研發(fā)部門負責人就曾說：“無論研發(fā)項目是否適用優(yōu)惠政策，我們都要研發(fā)創(chuàng)新，因為不研發(fā)就無法保持盈利”。在確定研發(fā)項目之前企業(yè)首先要開展市場調(diào)查，研發(fā)的正常模式應(yīng)該為“調(diào)查—投入研發(fā)—盈利—享受優(yōu)惠”，而非“查找目錄—投入研發(fā)—享受優(yōu)惠”，享受優(yōu)惠并非其主要目的，因此稅收優(yōu)惠政策不是企業(yè)研發(fā)投入的主要激勵手段，企業(yè)研發(fā)投入遵循的是市場客觀規(guī)律下的產(chǎn)品創(chuàng)新并開拓市場，通過鼓勵企業(yè)開展研發(fā)活動來提高盈利能力。

但現(xiàn)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策卻采取了適用范圍與科技目錄相關(guān)聯(lián)掛鉤的方式，是一種以科技項目為導(dǎo)向的鼓勵政策。原政策的范圍是《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》和《當前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域指南》等目錄，新政策雖然采用了負面清單的方式，但稅企雙方有爭議的項目仍需科技部門鑒定，這樣一來，稅收優(yōu)惠的政策就偏向了科技項目導(dǎo)向，而非市場經(jīng)濟導(dǎo)向，從而約束了企業(yè)的創(chuàng)新活動范圍。政策導(dǎo)向的差異必然會影響到企業(yè)的研發(fā)方向以及優(yōu)惠政策的享受，我們選取了10戶重點企業(yè)研發(fā)立項、享受優(yōu)惠政策的數(shù)據(jù)進行了分析。2012～2015年，10戶企業(yè)的研發(fā)項目共622項，享受優(yōu)惠的項目390項，享受優(yōu)惠比例為62.70%，研發(fā)投入額共212 211.70萬元，不符合政策的研發(fā)費用共119 648.94萬元，占全部投入的56.38%。具體數(shù)據(jù)如表11所示。

通過以上數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)：一是科技目錄的存在影響了企業(yè)享受優(yōu)惠政策，使得企業(yè)研發(fā)享受優(yōu)惠會帶來風險。例如，濟南二機床集團有限公司、濟南萬方炭素有限責任公司、濟南天齊特種平帶有限公司、山東鴻瑞新材料科技有限公司等企業(yè)，研發(fā)項目享受優(yōu)惠的比例分別為48.15%、36.96%、54.17%和63.16%，上述企業(yè)因研發(fā)項目未在科技部門立項，致使企業(yè)對研發(fā)項目是否屬于政策規(guī)定范圍存在顧慮，為避免涉稅風險主動放棄了部分項目的稅收優(yōu)惠。二是企業(yè)研發(fā)投入中有相當部分是服務(wù)于科技項目的，但是卻無法享受優(yōu)惠不盡合理。例如圣泉集團公司、濟南玫德鑄造有限公司、濟南萬方炭素有限責任公司、山東博科生物產(chǎn)業(yè)有限公司、山東新科特電氣有限公司，2012～2015年上述企業(yè)研發(fā)投入未享受優(yōu)惠的比例分別為69.36%、62.14%、78.99%、28.70%和54.84%，企業(yè)因研發(fā)投入中包含了生產(chǎn)研發(fā)共用的設(shè)備費用、研發(fā)產(chǎn)品(服務(wù))的常規(guī)性升級費用、工業(yè)(服務(wù))流程環(huán)節(jié)或常規(guī)的質(zhì)量控制及測試分析費用等支出，雖然這些支出項目并未直接用于科技項目的研發(fā)創(chuàng)新，但對于研發(fā)項目來說卻是必不可少的，沒有前期投入企業(yè)無法開展研發(fā)活動，而稅收優(yōu)惠政策卻規(guī)定這部分支出不得享受加計扣除優(yōu)惠。

(二)距離打造科技創(chuàng)新中心的要求尚有一定差距

從近幾年研發(fā)立項和享受優(yōu)惠的情況來看，濟南市在創(chuàng)新研發(fā)特別是企業(yè)創(chuàng)新方面仍有不足之處，與市委提出的建立科技創(chuàng)新中心的目標相比還有一定的差距。

一是研發(fā)活動在全省范圍未形成絕對優(yōu)勢。一方面，從科技部門立項上位居煙臺之后；另一方面，雖然從絕對數(shù)量來看，濟南市享受加計扣除的企業(yè)戶數(shù)和優(yōu)惠金額均名列前茅，比排名第2位的煙臺市多出了177戶，優(yōu)惠金額多出了80 667.22萬元，但是從戶均享受優(yōu)惠額來看，濟南市并不占絕對優(yōu)勢，在全省排名第10位，說明研發(fā)投入規(guī)模有待進一步提升。

二是總體研發(fā)活動科技含量不夠高。從行業(yè)分布來看，研發(fā)企業(yè)多集中在制造業(yè)、建筑業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)，分別為65.02%和13.22%，而信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件業(yè)和科學(xué)研究技術(shù)服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)較少，僅占到9.36%和2.77%；從創(chuàng)新的能力上看，除濟南二機床集團有限公司、圣泉集團公司等少數(shù)重點企業(yè)，形成了具備國際先進、國內(nèi)領(lǐng)先水平的科技成果外，大多數(shù)研發(fā)企業(yè)仍以模仿性、漸進性創(chuàng)新為主，原創(chuàng)性和突發(fā)性創(chuàng)新較少。

三是研發(fā)區(qū)域發(fā)展不均衡。從目前來看，濟南市研發(fā)活動發(fā)展較快的是高新區(qū)、歷下區(qū)、歷城區(qū)和章丘市，均屬于東部經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，四個縣市區(qū)戶數(shù)和財政投入合計占比均超過了50%；而從研發(fā)項目類型上看，東部地區(qū)多研發(fā)生物醫(yī)藥、新材料、電子信息等新興高科技項目，西部地區(qū)多開展先進制造等低端項目的研發(fā)。區(qū)域發(fā)展的不均衡，必然會導(dǎo)致無法在全市范圍內(nèi)形成合力，不利于濟南市科技創(chuàng)新中心的建設(shè)。

(三)政策落實覆蓋面有待擴展

近幾年來，濟南市享受優(yōu)惠的企業(yè)在逐年增加，但由于研發(fā)企業(yè)的增長速度遠大于受惠企業(yè)的增長速度，政策覆蓋比例卻有所下降，2012年尚能保持70.36%，但2015年已下降到了66.72%。

一是地方政府落實優(yōu)惠政策不夠積極。創(chuàng)新研發(fā)活動是一項長期工程，企業(yè)將研發(fā)成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品成果需要較長周期，研發(fā)前期無法實現(xiàn)稅收的快速增長，相反因為減免政策還會造成一定的下降，因此對于地方政府特別是經(jīng)濟落后地區(qū)，通常會擔心優(yōu)惠政策的實施會對當?shù)氐呢斦杖朐斐刹涣加绊?，因此在政策落實的配合上就有一定的抵觸心理。

二是政策推廣落實遇到“執(zhí)行難”的問題。一方面，稅務(wù)機關(guān)難以掌握研發(fā)企業(yè)信息，如果企業(yè)不主動申報，稅務(wù)機關(guān)就無從得知其從事研發(fā)活動，也就無法開展針對性的宣傳輔導(dǎo)，稅務(wù)機關(guān)撒網(wǎng)式一戶一戶去尋找無異于大海撈針；另一方面，缺乏科技部門與稅務(wù)機關(guān)的信息共享機制。企業(yè)為了爭取國家財政資金的扶持，往往會在科技、經(jīng)信、財政等部門進行研發(fā)項目登記立項，因此這些部門掌握了企業(yè)從事研發(fā)活動的第一手資料，但是稅務(wù)部門無法及時獲取相關(guān)企業(yè)立項信息，導(dǎo)致不能同步為企業(yè)提供宣傳和輔導(dǎo)服務(wù)。

三是企業(yè)財務(wù)人員水平達不到要求。我們選取了30戶已立項但未享受優(yōu)惠的企業(yè)進行了調(diào)查，未享受的主要原因為企業(yè)對政策不了解、不熟悉以及無法準確區(qū)分核算，以上原因戶數(shù)占比超過90%。部分企業(yè)對優(yōu)惠政策不了解、不熟悉，有的企業(yè)根本不知道該優(yōu)惠政策，有的企業(yè)還存在高新技術(shù)企業(yè)才能享受優(yōu)惠等誤解，甚至以為需要通過會計師事務(wù)所委托才能享受優(yōu)惠政策；另外，企業(yè)財務(wù)核算水平不高、財務(wù)制度不健全、無法準確區(qū)分和歸集研發(fā)支出，因此主動放棄了此項優(yōu)惠。調(diào)查結(jié)果如表12所示。

表12 企業(yè)未享受優(yōu)惠原因統(tǒng)計

(四)優(yōu)惠政策尚需完善

研發(fā)費用加計扣除新政策有了較為明顯的改進，但政策的優(yōu)化改進并未解決全部問題，優(yōu)惠政策仍需繼續(xù)完善。

一是研發(fā)項目適用鑒定的執(zhí)行問題。雖然新政策規(guī)定了稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)享受加計扣除優(yōu)惠的研發(fā)項目有異議的，可以轉(zhuǎn)請地市級(含)以上科技行政主管部門出具鑒定意見，但就目前來說，省、市范圍內(nèi)稅務(wù)機關(guān)和科技部門尚未聯(lián)合制定相應(yīng)的鑒定管理辦法。稅務(wù)機關(guān)轉(zhuǎn)請科技部門鑒定的流程、時限、口徑、應(yīng)出具的文書等都沒有統(tǒng)一的標準，基層稅務(wù)機關(guān)和科技部門實際操作沒有依據(jù)，各縣、市、區(qū)執(zhí)行標準不統(tǒng)一也有背公平性，容易引發(fā)稅企矛盾。

二是優(yōu)惠政策未體現(xiàn)科技人才的重要性。通過我們對10戶重點企業(yè)研發(fā)人員和研發(fā)投入中的人工費用情況進行的分析，如表13所示，截至2015年，10戶企業(yè)從事研發(fā)的技術(shù)人員共2 606人，占員工總數(shù)的20.77%，其中圣泉集團公司、濟南天齊特種平帶有限公司、山東司邦得制藥有限公司技術(shù)人員占比均超過了30%；2012～2015年，10戶企業(yè)研發(fā)投入中技術(shù)人員的工資等費用共54 505.79萬元，占全部投入額的25.69%，其中濟南二機床集團有限公司、濟南天齊特種平帶有限公司、山東司邦得制藥有限公司這一比例均超過了30%。10戶重點企業(yè)無一例外花費巨大代價引進技術(shù)人才和培養(yǎng)研發(fā)團隊，這說明企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的核心要素是科技人才，其重要性要遠大于設(shè)備、材料、技術(shù)等投入，而現(xiàn)行政策規(guī)定技術(shù)人員的工資等費用與其他項目一樣統(tǒng)一適用50%的加計扣除比例，未體現(xiàn)出科技人才的重要性，從企業(yè)長遠發(fā)展的角度來看也不利于創(chuàng)新研發(fā)活動的開展。

表13 重點企業(yè)研發(fā)技術(shù)人員及研發(fā)投入人工費用占比情況 單位：萬元

續(xù)表

三是優(yōu)惠政策對促進研發(fā)創(chuàng)新有其局限性。一方面是稅制計算原理的限制，企業(yè)所得稅是對企業(yè)取得的所得征稅，同樣研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠也最終體現(xiàn)在所得的減免上，如果企業(yè)處于虧損狀態(tài)的話取得的所得為零，那么加計扣除額只能以虧損額的形式留待以后5年內(nèi)彌補，虧損企業(yè)無法在短期內(nèi)看到效果，難以產(chǎn)生激勵投資研發(fā)的效應(yīng)；另一方面是資金來源的限制，科研院所、高等院校專業(yè)科研機構(gòu)主要承接國家戰(zhàn)略科技發(fā)展任務(wù)，其研發(fā)資金的主要來源是財政撥付的專項用途資金，屬于企業(yè)所得稅法規(guī)定的不征稅收入，其所形成的支出不得扣除，也就無法享受加計扣除優(yōu)惠政策。

四、完善研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠政策的幾點建議

總體設(shè)想是：依循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)研發(fā)動因，從科技項目導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)向科技項目與市場經(jīng)濟相結(jié)合的導(dǎo)向，著眼企業(yè)“中國智造”發(fā)展目標，創(chuàng)建鼓勵企業(yè)研發(fā)投入的“普惠—選擇—頂尖”階梯遞進的新型企業(yè)所得稅加計扣除優(yōu)惠政策，同時提高科技人員扣除比重、建立科技和稅務(wù)部門信息共享和科技項目爭議鑒定解決機制，從而加大對企業(yè)研發(fā)投入創(chuàng)新的支持力度。具體建議是：

(一)明確政策定位，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，構(gòu)建階梯遞進的研發(fā)優(yōu)惠政策

一是明確稅收優(yōu)惠政策的定位。改變目前以促進科技進步發(fā)展為目的政策導(dǎo)向，優(yōu)惠政策的制定應(yīng)以提高企業(yè)的核心競爭力和盈利能力為目標，推動科技進步發(fā)展的任務(wù)不應(yīng)由企業(yè)承擔，而是應(yīng)由高等院校、科研院所專業(yè)科研機構(gòu)承擔，對專業(yè)科研機構(gòu)的扶持應(yīng)通過撥付專項財政資金來實現(xiàn)。

二是遵循市場經(jīng)濟客觀規(guī)律制定優(yōu)惠政策。一方面要減少對科技目錄的依賴，科技部門的各類“領(lǐng)域”、“目錄”和“清單”更多的是從推動國家科技進步發(fā)展的角度來制定，在制定稅收優(yōu)惠政策時，科技目錄應(yīng)僅作為政策制定的參考而非直接應(yīng)用；另一方面要以研發(fā)項目的市場效應(yīng)為依據(jù)制定政策，深入開展研發(fā)創(chuàng)新效應(yīng)調(diào)研分析，建立數(shù)據(jù)模型，分析研發(fā)項目對企業(yè)發(fā)展的促進作用，以企業(yè)產(chǎn)品的市場占有為檢驗手段將真正對企業(yè)發(fā)展有幫助的項目列入政策適用范圍。

三是采取階梯遞進的加計扣除比例。對于企業(yè)開展研發(fā)活動的，不再限制研發(fā)活動的范圍和研發(fā)費用的項目，采用普惠方式均按照10%的比例加計扣除；對研發(fā)項目中屬于國家科技戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃等目錄范圍內(nèi)的，采用選擇方式按照50%的比例加計扣除；對形成國家級重大科技成果、填補國內(nèi)科技空白或達到國際領(lǐng)先水平并在國際市場占有一席之地的企業(yè)，采取頂尖方式按照100%的比例加計扣除。

(二)加大扶持力度、合力引導(dǎo)規(guī)劃，打造創(chuàng)新中心

一是提高地方政府的思想認識。加強對典型研發(fā)企業(yè)的宣傳，以數(shù)據(jù)的形式展示研發(fā)活動對企業(yè)利潤增長、納稅影響乃至財政收入的促進作用和長遠影響，促使地方政府轉(zhuǎn)變對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的認識，樹立“鼓勵企業(yè)研發(fā)就是支持創(chuàng)新”的政績觀，通過技術(shù)創(chuàng)新對地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行合理調(diào)整，從長遠和全局角度出發(fā)積極推動加計扣除政策的落實。

二是加大財政投入和政策扶持力度。一方面增加財政投入，提高政府財政補助額度，提供研發(fā)專用無息、低息貸款，為研發(fā)企業(yè)解決研發(fā)資金不足的問題；另一方面加大政策扶持力度，在科技人才落戶、教育和醫(yī)療等方面予以傾斜和開辟綠色通道，支持企業(yè)積極引進專業(yè)技術(shù)人才、打造成熟的專業(yè)研發(fā)團隊，提高核心競爭力。

三是合理規(guī)劃布局。規(guī)劃布局要著眼國家戰(zhàn)略，增強決策的前瞻性，緊緊抓住“中國制造2025”總體規(guī)劃實施的大好機遇，結(jié)合濟南實際，聚焦新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高檔數(shù)控機床和機器人、先進軌道交通裝備、電力裝備、新材料、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并以此為目標有序引導(dǎo)企業(yè)開展創(chuàng)新研發(fā)活動，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

四是通過政策成本補償，提高濟南市中、西部地區(qū)政策的落實。針對加計扣除政策落實不均衡問題，相關(guān)部門應(yīng)當采取相應(yīng)的措施對問題進行處理，對經(jīng)濟落后和發(fā)達地區(qū)的政策落實成本進行適當平衡，從而提高政策落實的公平性，縮小不同地區(qū)在政策落實上存在的差距。例如，在經(jīng)濟落后財政轉(zhuǎn)移支付資金過程中，設(shè)立落實加計扣除政策的補償經(jīng)費，用于彌補因為落實加計扣除政策而少獲取的稅收，從而提高經(jīng)濟落后地區(qū)落實政策的主動性和積極性。

(三)建立有異議項目的爭議鑒定解決機制，提高科技人員扣除比重，完善優(yōu)惠政策

一是在省、市層級盡快建立稅務(wù)、科技部門對企業(yè)加計扣除異議項目的聯(lián)合爭議鑒定解決的工作機制。明確企業(yè)對有異議研發(fā)項目的爭議鑒定流程，按照企業(yè)提交資料—稅務(wù)機關(guān)移送—科技部門鑒定—科技部門出具鑒定意見并反饋稅務(wù)機關(guān)—稅務(wù)機關(guān)通知企業(yè)的流程辦理；統(tǒng)一鑒定工作各環(huán)節(jié)的完成時限，企業(yè)提供資料后，稅務(wù)機關(guān)在3日內(nèi)移送，科技部門在15日內(nèi)出具鑒定意見并反饋，稅務(wù)機關(guān)在收到鑒定意見后3日內(nèi)通知企業(yè)；規(guī)范資料、文書等標準，包括企業(yè)提交鑒定資料的清單和內(nèi)容，部門間的資料移送交接單、項目鑒定意見文書格式等；完善相應(yīng)的監(jiān)督檢查機制，由當?shù)卣疇款^成立聯(lián)合鑒定監(jiān)督檢查小組，在資料移送、項目鑒定、意見反饋等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，對因相關(guān)部門不作為、超出工作時限等原因?qū)е缕髽I(yè)未享受優(yōu)惠的，由監(jiān)督檢查小組追究其相應(yīng)責任。

二是提高科技人員的加計扣除比例。建議財政部和國家稅務(wù)總局修訂優(yōu)惠政策，提高研發(fā)支出項目中科技人員人工費用的加計扣除比例，按照企業(yè)實際情況設(shè)定三檔加計扣除比例，一般企業(yè)可參照殘疾人員加計扣除的標準，設(shè)定第一檔加計扣除比例100%；對于我國西北地區(qū)等經(jīng)濟欠發(fā)達地域的企業(yè)，由于引入人才需要花費較高的代價，因此可以設(shè)定第二檔加計扣除比例150%；對于承擔國家戰(zhàn)略科研項目的高新技術(shù)企業(yè)，鑒于其對高精尖科技人才的需求，可設(shè)定第三檔加計扣除200%。通過提高加計扣除比例來鼓勵企業(yè)提高技術(shù)人員的待遇水平，吸引高水平的科學(xué)技術(shù)人才，打造一支成熟、專業(yè)的研發(fā)團隊。

三是將稅收優(yōu)惠政策和財政扶持相結(jié)合。一方面從其他稅種特別是增值稅優(yōu)惠上鼓勵企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)，對于從事研發(fā)活動的企業(yè)給予低稅率優(yōu)惠，或是對特定研發(fā)產(chǎn)品免稅，由于增值稅的計算原理是以取得的收入為計稅基礎(chǔ)，因此無論企業(yè)在研發(fā)期間是否虧損，稅收優(yōu)惠都可落到實處，在短期內(nèi)即可取得激勵效果；另一方面從財政資金上對專業(yè)科研機構(gòu)進行扶持，除對科研機構(gòu)撥付專項科研資金外，對在國家戰(zhàn)略科技發(fā)展規(guī)劃范圍內(nèi)取得重大科研成果的科研機構(gòu)，財政部門可以對其另行獎勵，根據(jù)研發(fā)投入金額參照稅收優(yōu)惠加計扣除的比例確定獎勵金額。

(四)加強部門信息共享，提高針對性輔導(dǎo)宣傳力度，鼓勵第三方中介機構(gòu)開展涉稅服務(wù)

一是加強各部門間的信息交換和協(xié)作。經(jīng)信、科技和財政等部門按月度或季度，定期向稅務(wù)機關(guān)傳遞企業(yè)研發(fā)活動信息，包括研發(fā)企業(yè)名單、研發(fā)項目類型、財政投入等數(shù)據(jù)，幫助稅務(wù)機關(guān)摸清底數(shù)、及時開展政策宣傳和培訓(xùn)輔導(dǎo)工作，落實稅收優(yōu)惠政策；稅務(wù)機關(guān)定期向經(jīng)信、科技和財政等部門傳遞企業(yè)享受優(yōu)惠信息，包括享受優(yōu)惠企業(yè)名單、加計扣除優(yōu)惠金額等數(shù)據(jù)，幫助上述部門做好政策效應(yīng)分析，及時調(diào)整規(guī)劃布局和財政扶持力度，將兩方面的優(yōu)勢結(jié)合起來共同促進企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新活動的開展。

二是稅務(wù)部門有針對性地開展輔導(dǎo)和宣傳。稅務(wù)機關(guān)根據(jù)科技部門的立項信息，有針對性地組織稅收優(yōu)惠政策的推送，開展多種宣傳和輔導(dǎo)活動，做到企業(yè)哪里有科技項目立項、哪里就有稅收優(yōu)惠到位；稅務(wù)機關(guān)要嘗試對研發(fā)企業(yè)實行稅收預(yù)先裁定，對企業(yè)研發(fā)從項目立項、費用歸集、扣除范圍和匯算清繳等與研發(fā)企業(yè)共同協(xié)調(diào)、制定相關(guān)預(yù)先裁定制度，幫助企業(yè)消除顧慮；稅務(wù)機關(guān)要開展優(yōu)惠政策落實跟蹤問效調(diào)研，建立研發(fā)企業(yè)落實優(yōu)惠政策的臺賬，定期或者不定期深入企業(yè)調(diào)查研究，開展企業(yè)研發(fā)投入與產(chǎn)出的分析、加計扣除與企業(yè)效益的分析。

三是依法引導(dǎo)涉稅鑒證輔導(dǎo)，充分發(fā)揮中介機構(gòu)作用。目前稅務(wù)機關(guān)面臨“戶多人少”的難題，無法做到對企業(yè)的一對一貼近式輔導(dǎo)，而涉稅中介機構(gòu)可以很好地填補這一空白，稅務(wù)機關(guān)一方面可以按照合法、公開、自愿的原則建立服務(wù)平臺，為企業(yè)提供具有合法資質(zhì)的中介機構(gòu)名單，引導(dǎo)企業(yè)通過中介機構(gòu)辦理匯算清繳、優(yōu)惠備案等涉稅鑒證事項，在申報表填報、資料審核等環(huán)節(jié)為企業(yè)把關(guān)，減少涉稅風險；另一方面可以聯(lián)合財政、科技等部門，采取政府購買服務(wù)的方式，由中介機構(gòu)在研發(fā)期間為企業(yè)免費提供涉稅輔導(dǎo)服務(wù)，幫助企業(yè)建立健全賬務(wù)核算制度，輔導(dǎo)企業(yè)準確歸集研發(fā)支出，將風險消滅在萌芽狀態(tài)中。

資料來源：本文數(shù)據(jù)來自山東省國家稅務(wù)局、山東省地方稅務(wù)局、濟南市國家稅務(wù)局、濟南市地方稅務(wù)局“企業(yè)所得稅匯算清繳軟件系統(tǒng)”。

課題組組長：王嘉岳

課題組成員：馬 建 陳 青 陳京水 夏宗華 孫元香 史慶芳 岳 磊

李振勇

執(zhí)筆：岳 磊

Research Group of Jinan state Administration of Taxation： Thoughts on Encouraging

Research Group of State Taxation Bureau of Jinan Municipality

Enterprise is the main body of innovation.We have researched the implementation of preferential policies for additional R&D cost deduction enjoyed by research and development(R&D)enterprises during 2012 to 2015.On the basis of this research，we find that the real motivation for enterprises to research and development is to occupy more market share，reduce more cost and gain more profits，other than to meet the national science and technology project standards.On the condition of market economy，the effectiveness of preferential policy of Enterprise Income Tax for additional R&D cost deduction is not very ideal.Therefore，we reflect the shortcoming of our government’s preferential policy of Enterprise Income Tax for additional R&D cost deduction，and we advocate a progressive way to apply the additional R&D cost deduction policy which is to encourage enterprises.

Research and Development，Deduction Policy，Tax Incentives