社會(huì)治理現(xiàn)代化：內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑
——基于廣州經(jīng)驗(yàn)的分析

文/姚邁新

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社會(huì)治理現(xiàn)代化：內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑
——基于廣州經(jīng)驗(yàn)的分析

文/姚邁新

摘要：社會(huì)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，其主要內(nèi)涵是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理方式的科學(xué)化、重視治理過(guò)程的法治化、突出治理過(guò)程的聯(lián)動(dòng)性。廣州市近年在社會(huì)治理現(xiàn)代化方面的實(shí)踐表明，社會(huì)治理現(xiàn)代化主要包括加強(qiáng)政民互動(dòng)、管理和服務(wù)高度相融、技術(shù)和法治化手段相結(jié)合、社會(huì)組織參與協(xié)商民主等實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理現(xiàn)代化 ；社會(huì)組織

一、社會(huì)治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵

所謂社會(huì)治理現(xiàn)代化，就是要在社會(huì)治理的進(jìn)程中，加入制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化、精細(xì)化等特質(zhì)，使其與中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求相適應(yīng)，并對(duì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展階段中出現(xiàn)的各類社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行主動(dòng)的回應(yīng)，從而化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵應(yīng)包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容。

一是凸現(xiàn)主體性，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化。以往我國(guó)政府傳統(tǒng)的社會(huì)管理過(guò)度重視政府管理社會(huì)或防范管控社會(huì)，多數(shù)情況下是依靠政治動(dòng)員和行政命令達(dá)到管理的目的，形成了政府管理者——被管理者接受管理的單向度關(guān)系。新的歷史時(shí)期，社會(huì)治理現(xiàn)代化則要求突破單一的管理與被管理關(guān)系，人們普遍認(rèn)為社會(huì)事務(wù)的處理需要通過(guò)多元主體的協(xié)商協(xié)作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，要著力倡導(dǎo)社會(huì)自治、參與式治理，原因是民眾的參與熱情與愿望高漲，而社會(huì)事務(wù)已經(jīng)無(wú)法單純依靠政府來(lái)完成，因此依靠和發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾、市場(chǎng)力量等來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的合作管理，使社會(huì)成員在社會(huì)治理過(guò)程中擁有發(fā)言權(quán)和影響力，是新時(shí)期社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求。

二是凸現(xiàn)方法性，強(qiáng)調(diào)治理方式的科學(xué)化。提升治理方式的科學(xué)化水平，就是要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理，把以前社會(huì)管理重穩(wěn)定輕治理的做法扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，改堵為疏，對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”“滅火隊(duì)式治理”等做法進(jìn)行糾偏，尤其是要避免社會(huì)治理中出現(xiàn)的“城管式困境”。所謂城管式困境，即社會(huì)治理進(jìn)程中相關(guān)各方只有利益的減少，而無(wú)利益的增加，利益相關(guān)者都對(duì)社會(huì)治理的全過(guò)程不滿意。針對(duì)以上不利于社會(huì)治理良治的各種情況，必須落實(shí)事前預(yù)防、事中疏導(dǎo)和事后依法處理等“三部曲”。此外，治理方式科學(xué)化水平的提高，意味著要將技術(shù)化的手段融入社會(huì)治理的全過(guò)程，包括互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)格化管理等先進(jìn)技術(shù)等，通過(guò)實(shí)現(xiàn)各部門各領(lǐng)域的互聯(lián)互通，提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)處理問(wèn)題，構(gòu)建社會(huì)治理的綜合管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。在中國(guó)的特殊國(guó)情之下，還要依法整治，做好信訪工作，以重在化解而不是打擊的觀念來(lái)提升治理方式的科學(xué)化水平。

三是凸現(xiàn)規(guī)范性，重視治理過(guò)程的法治化。社會(huì)治理最為重要和核心的內(nèi)容是調(diào)和各方主體利益沖突。在過(guò)去，政府進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)隨意性較大，缺少以法治方式緩和和化解社會(huì)矛盾的治理手段。進(jìn)入新的歷史時(shí)期，要特別強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程的規(guī)范性，也就是要以法治化促進(jìn)規(guī)范性，最終實(shí)現(xiàn)在法制軌道上的社會(huì)良治和社會(huì)治理現(xiàn)代化。首先，對(duì)政府而言，尤其是管理和執(zhí)法部門，要堅(jiān)持依法治理、授權(quán)治理；以法治思維來(lái)謀劃社會(huì)治理；以法律規(guī)范來(lái)實(shí)施社會(huì)治理；以法治秩序的實(shí)現(xiàn)作為社會(huì)治理的目標(biāo)。其次，對(duì)社會(huì)其他利益主體而言，就是要實(shí)現(xiàn)全民依法辦事，以憲法和法律為根本活動(dòng)原則，形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，真正消除“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的不良違法現(xiàn)象，更進(jìn)一步的是，要樹立起民眾對(duì)法律的信仰，要讓市場(chǎng)“法無(wú)禁止即可為”，使政府“法無(wú)授權(quán)不可為”，著力解決“違法成本低、守法成本高”的問(wèn)題，讓社會(huì)治理法治化水平得到有力的保障，使社會(huì)規(guī)范性運(yùn)行成為社會(huì)治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要特質(zhì)。

四是凸現(xiàn)協(xié)同性，突出治理過(guò)程的聯(lián)動(dòng)性。黨的十八大明確提出要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。社會(huì)協(xié)同是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，它強(qiáng)調(diào)在社會(huì)各主體形成共同利益的基礎(chǔ)之上，建立起網(wǎng)絡(luò)型交互作用的社會(huì)善治結(jié)構(gòu)，使得社會(huì)成員充分表達(dá)、互相參與、協(xié)調(diào)合作，進(jìn)而形成社會(huì)公共事務(wù)的合作治理，以聯(lián)動(dòng)性充分發(fā)揮社會(huì)各主體的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此，社會(huì)協(xié)同治理是當(dāng)代社會(huì)治理現(xiàn)代化的必要內(nèi)容，它依賴于發(fā)育良好的社會(huì)資本，有利于建立起多渠道、高效率、規(guī)范化的治理體系，有利于推進(jìn)社會(huì)有序、持續(xù)、和諧發(fā)展。

二、社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑——基于廣州做法的啟示

廣州市作為我國(guó)改革開放的前沿陣地，當(dāng)前在加強(qiáng)社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化水平方面，面臨著一系列的挑戰(zhàn)，例如，城市化加速，社會(huì)矛盾逐漸增多，社會(huì)參與不足，社區(qū)居民自治程度不高，多元化的公共服務(wù)利益訴求未得到有效滿足等。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，廣州市領(lǐng)全國(guó)風(fēng)氣之先，在社會(huì)治理的諸多方面做出了新的適應(yīng)性變革，以有效提升社會(huì)治理能力和水平，并已取得積極的成效。建立“公咨委”制度，助力公眾參與社會(huì)治理；設(shè)置“兩代表一委員”，收集社情民意；啟動(dòng)城市社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理，推動(dòng)社會(huì)治理模式創(chuàng)新；建立街道“一隊(duì)伍三中心”，加強(qiáng)基層服務(wù)和管理水平；成立來(lái)穗人員服務(wù)管理局，改革和創(chuàng)新來(lái)穗人員服務(wù)管理工作。廣州市在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的探索，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化起到了重要的借鑒和啟示作用。廣州實(shí)踐表明，社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑包括政民充分互動(dòng)、管理與服務(wù)高度相融、技術(shù)手段與法治手段相結(jié)合等，把握上述實(shí)現(xiàn)路徑，有利于很好地解決民生問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，并促進(jìn)社會(huì)和諧。

●把加強(qiáng)政民互動(dòng)作為社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程

社會(huì)事務(wù)的處理需要通過(guò)多元主體的協(xié)商協(xié)作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，要著力倡導(dǎo)社會(huì)自治、參與式治理，在很多社會(huì)公共事務(wù)中，政府不應(yīng)當(dāng)是唯一的主體，加強(qiáng)政民互動(dòng)是社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。廣州市率全國(guó)之先開創(chuàng)式地設(shè)計(jì)了城市“公咨委”（公共咨詢委員會(huì)）制度，并在街道層面安排了“兩代表一委員”制度，正是加強(qiáng)政民互動(dòng)，密切政民關(guān)系，順利解決社會(huì)矛盾的良好體現(xiàn)，當(dāng)然，加強(qiáng)政民互動(dòng)，還存在許多其他的形式，包括“網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”“市民論壇”“民生幸福工程在線訪談”制度設(shè)計(jì)等，有利于實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)明政、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政以及網(wǎng)絡(luò)施政，以此來(lái)問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民，為黨委政府和居民群眾之間架起一座連心橋。各種形式的政民互動(dòng)“連心橋”，為廣大群眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)提供了暢通的渠道，有利于實(shí)現(xiàn)干群無(wú)距離交流，無(wú)鴻溝握手，最大限度地縮小黨委政府與居民群眾之間的距離。

●管理和服務(wù)高度相融豐富社會(huì)治理現(xiàn)代化內(nèi)涵

社會(huì)管理，說(shuō)到底是對(duì)人的管理和服務(wù)，社會(huì)治理現(xiàn)代化更是要求管理和服務(wù)高度融合，單一的政府對(duì)民眾的管理難免僵化和滯后；只有寓管理于服務(wù)，管理與服務(wù)相融合，才可能放緩當(dāng)前社會(huì)利益矛盾日益突出、局部問(wèn)題整體化、個(gè)別問(wèn)題放大化的趨勢(shì)，也才可能以人民利益為重，以人民群眾期盼為念，著力解決好群眾居民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。在廣州來(lái)穗人員服務(wù)管理局的工作實(shí)踐中，高度重視將管理寓于服務(wù)之中，對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口不再實(shí)行“經(jīng)濟(jì)接納，社會(huì)排斥”的政策導(dǎo)向，而是既追求對(duì)流動(dòng)人口的秩序管理，又要激發(fā)這一群體的活力，而絕非僵硬剛性的社會(huì)控制。所以，社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，就應(yīng)當(dāng)不拘泥于傳統(tǒng)思路和做法，要認(rèn)真將管理和服務(wù)高度融合，以有效解決社會(huì)矛盾，以提升社會(huì)治理的科學(xué)化水平，提高管理服務(wù)效果。

●技術(shù)和法治化手段相結(jié)合提升社會(huì)治理現(xiàn)代化效果

從廣州實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)治理既體現(xiàn)為在全市范圍內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)格化管理，也體現(xiàn)為運(yùn)用法治手段，打造法治為保障的社會(huì)治理模式。創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，要求技術(shù)和法治手段相結(jié)合，勇于探索新方法和新手段。其中，精細(xì)化治理、網(wǎng)格化管理、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等都是技術(shù)化手段，利用先進(jìn)技術(shù)尤其是信息化技術(shù)來(lái)進(jìn)行管理，提供服務(wù)，是社會(huì)治理現(xiàn)代化的必要內(nèi)容。而法治化手段則是要求運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)化解社會(huì)矛盾和糾紛，意味著社會(huì)治理要制度化，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定、完善相關(guān)法律規(guī)定，讓社會(huì)管理有章可循，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，包括：要建立暢通有訴求表達(dá)和權(quán)益保障機(jī)制，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的體制機(jī)制，健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等。

●社會(huì)組織開展協(xié)商民主拓展社會(huì)治理現(xiàn)代化空間

廣州市的各類“公咨委”從其本質(zhì)來(lái)看，是由政府發(fā)動(dòng)、民間組建的社會(huì)組織，依靠公咨委，許多民心工程得以啟動(dòng)。公咨委的建立運(yùn)行，意味著新時(shí)期中國(guó)城市管理向城市治理、從政府一元到多元協(xié)同的轉(zhuǎn)型。分析現(xiàn)在城市建設(shè)和管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，不難發(fā)現(xiàn)，最難啃動(dòng)的骨頭就是在城市治理過(guò)程中存在的多元利益沖突問(wèn)題，公咨委制度提供了一個(gè)開展協(xié)商民主的平臺(tái)，就有可能咬動(dòng)這塊骨頭，平衡各方利益。從實(shí)踐來(lái)看，公咨委就是承接了城市部分的社會(huì)治理職能，為全國(guó)的城市社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了一個(gè)基層樣本，如果能夠把社區(qū)里有能力、有意見、有渠道的人選拔出來(lái)，提供一個(gè)類似公咨委一樣的平臺(tái)，安排好議事規(guī)則，那么這樣組成的社會(huì)組織就能夠和政府決策形成良性互動(dòng)，這事實(shí)上就是依靠社會(huì)組織承接部分社會(huì)治理職能，不僅將政府從繁雜的社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)，也有利于社會(huì)健康發(fā)展。

中圖分類號(hào)：D230．1

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/d．2016．03．004

作者簡(jiǎn)介

姚邁新，廣州行政學(xué)院文獻(xiàn)信息研究中心副教授，中山大學(xué)行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向：公共管理、人力資源管理。

責(zé)任編輯 解梅娟