國家治理體系現(xiàn)代化與現(xiàn)代財政制度

文/張學(xué)博

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國家治理體系現(xiàn)代化與現(xiàn)代財政制度

文/張學(xué)博

摘要：通過觀察主要大國的財政史發(fā)現(xiàn)，國家治理體系現(xiàn)代化與財政體制改革有緊密的正相關(guān)關(guān)系，國家治理體系現(xiàn)代化必有財政制度現(xiàn)代化為鋪墊。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；現(xiàn)代財政制度；財政體制改革

國家治理體系現(xiàn)代化是十八屆三中全會提出的核心命題。在如何實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的路徑上，財政體制改革是事關(guān)改革成敗的關(guān)鍵一環(huán)。正如熊彼特所言：現(xiàn)代國家的形成與國家財政的變化相伴而生。［1］（P302）1215年以來英國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路、1789年美國憲法修正案、1789年法國人權(quán)宣言和1949年德國基本法告訴我們，現(xiàn)代財政制度的建立對于國家治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。

一、國家治理體系現(xiàn)代化視野中的財政制度

●英國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的財政制度

英國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與財政制度改革有直接關(guān)聯(lián)。從1066年到19世紀(jì)后期，英國基本上完成了從封建社會向現(xiàn)代資本主義社會的轉(zhuǎn)型。推動轉(zhuǎn)型的原因錯綜復(fù)雜，難以條分縷析，但是毫無疑問，財政變革是促使轉(zhuǎn)型發(fā)生的主導(dǎo)原因之一。首先是稅收常規(guī)化過程中稅收官僚機(jī)構(gòu)的興起——威廉時代設(shè)立溫切斯特國庫，亨利八世建立“私室財政”，都鐸王朝時期國庫大臣和財政大臣權(quán)力的擴(kuò)大，1667年國庫委員會的樹立，光榮革命后國庫演化為財政部。［2］（P70-94）其次是中央銀行的創(chuàng)建與公債的正規(guī)化——18世紀(jì)財政革命中形成的許多財政工具如公債、英格蘭銀行、股票市場等，被接受為重要的常設(shè)機(jī)制。再者是1799年前后，英國引進(jìn)了另外一種直接稅——所得稅，標(biāo)志著英國財政革命的完成。

●美國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的財政制度

1789年9月，漢密爾頓就任財政部長后，著手制定了一系列財政經(jīng)濟(jì)法案，其核心部分是關(guān)于國債、征稅、建立銀行和鼓勵制造業(yè)四個方面。［3］漢密爾頓的財政改革在政治上產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。對于當(dāng)時的美國而言，其財政改革仿效了英國的財政金融制度，建立了中央銀行和國債制度，規(guī)范了征稅制度。但是美國真正走向現(xiàn)代化，與源于1906年的美國預(yù)算革命有著更為緊密的關(guān)聯(lián)。因為預(yù)算是一種制度，它以復(fù)雜的技術(shù)、精確的數(shù)據(jù)告訴人們，他們的政府打算做什么、正在做什么，以及做了些什么，并界定了政府活動的范圍，確立了政府與社會之間的界限，劃定了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界，這正是現(xiàn)代化國家的核心特征。

●德國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的財政制度

二次世界大戰(zhàn)后的聯(lián)邦德國，建立起所謂“社會市場經(jīng)濟(jì)”體制，并長期保持均衡穩(wěn)定的增長，成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。所謂“社會市場經(jīng)濟(jì)”體制，就是注重社會政策目標(biāo)實現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)要在國家完全不加干預(yù)的市場自由經(jīng)濟(jì)和高度集權(quán)的國家計劃經(jīng)濟(jì)之間走所謂“經(jīng)濟(jì)人道主義的第三條道路”，即以自由競爭為基礎(chǔ)，建立適當(dāng)?shù)膰铱傮w調(diào)節(jié)，實現(xiàn)有效的社會保障。［4］在20世紀(jì)40年代末到60年代中期，德國財政實行謹(jǐn)慎的收支平衡政策，即相對穩(wěn)定的財政政策與相對靈活的貨幣調(diào)節(jié)政策相配合。從60年代中期到80年代初期由傳統(tǒng)的收支平衡政策轉(zhuǎn)入“總體調(diào)節(jié)”的財政政策時期。這時期在一定程度上引入了凱恩斯主義。從1982年至今，以科爾上臺為標(biāo)準(zhǔn)，開始實行謹(jǐn)慎保守的緊縮政策。［4］

德國財政政策給我們最大的啟示就是，不一定通過赤字財政才能刺激經(jīng)濟(jì)增長。一個穩(wěn)定均衡的財政體制對于現(xiàn)代國家而言十分重要，同時滾動編制中長期財政計劃對于現(xiàn)代國家而言也十分具有參考價值。

二、中國財政制度之問題

一是土地財政問題。財政部數(shù)據(jù)顯示，2013 年全國國有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)4.125 萬 億元，創(chuàng)出了土地市場有史以來的新高?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》記者查閱財政部國有土地使用權(quán)出讓收入數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2008—2013年期間全國國有土地使用權(quán)出讓收入已高達(dá)15.6 萬億元。土地收入終有枯竭的一天。地方債務(wù)的控制，尤其是通過法律治理的方式予以控制，是必須盡快考慮的問題。

在土地財政問題中，主要存在以下幾個方面的問題。首先是從以物為本的城市化轉(zhuǎn)向以人的城市化為價值導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化。由于過去的城市化以經(jīng)營城市為理念，對政府利益和開發(fā)商利益比較重視，相對忽視了農(nóng)民和市民的利益訴求，導(dǎo)致了大量社會矛盾，也沒有根本上改變現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元利益格局。其次，1994年確立的行政主導(dǎo)下的稅收分權(quán)，在強(qiáng)化了中央財政的同時，造成地方政府行為方式的改變，即以追求預(yù)算外的土地收入來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，并通過GDP競爭在政治競爭中獲得更好的晉升。這兩方面問題造成土地財政引發(fā)地方債務(wù)危機(jī)。

二是稅制結(jié)構(gòu)問題。中國的稅收總量雖然不低，但是存在結(jié)構(gòu)性問題。2013年中國的財政收入將近13萬億元，相當(dāng)于GDP的22.7%。首先是非稅比重比較高。比如2013年政府性基金達(dá)到5.22萬億，占財政收入的40%。在政府性基金中，土地出讓金達(dá)到4.12萬億，占比85%。其次是間接稅比重高，而直接稅比重低。以增值稅為代表的間接稅占到稅收比重為70%。直接稅比重過低，主要體現(xiàn)在財產(chǎn)稅和個人所得稅比重較低，對于財政的再分配十分不利，導(dǎo)致基尼系數(shù)高漲，貧富差距越來越大。

三是財政歧視性分配。主要體現(xiàn)為兩個方面。一是城鄉(xiāng)二元差距。從上世紀(jì)五十年代確立這套城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之后，財政的歧視性分配就成了這套二元體制的基石。從住房、教育、醫(yī)療資源到養(yǎng)老，都是全面向城市傾斜。二是體制內(nèi)與體制外差距。我們的所有社會資源比如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等都是傾向于體制內(nèi)。這種雙軌制社會結(jié)構(gòu)造成社會的不公和分裂。

四是財政分權(quán)問題。財政分權(quán)是目前學(xué)術(shù)界探討的最為熱烈的問題。學(xué)界普遍認(rèn)為目前中國特色的財政分權(quán)制度是造成土地財政等系列問題的根本原因之一。但這個觀點本身值得商榷。如朱镕基在清華大學(xué)校慶時所作回應(yīng)：“我們制定了一個錯誤的政策，就是房地產(chǎn)的錢，都收給地方政府，而且不納入預(yù)算，這不得了。這個錢就是搜刮民膏，所以把地價抬得那么高。這個絕對不是分稅制的錯誤。地方?jīng)]少收錢。”朱镕基的觀點得到很多人認(rèn)同。目前在1994年分稅制改革基礎(chǔ)上的分權(quán)制度，最大的問題是行政化，缺乏法治。主要表現(xiàn)為兩個方面。一個是中央與地方的事權(quán)劃分沒有法律依據(jù)。其次是財政轉(zhuǎn)移支付沒有法律規(guī)則，使得“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

三、現(xiàn)代財政制度之現(xiàn)實路徑

一是落實稅收法定原則。十八屆三中全會明確提出落實稅收法定原則。這一條抓住了建立現(xiàn)代財政制度的牛鼻子?，F(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)就是對公民財產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)。如果說物權(quán)法是對公民財產(chǎn)權(quán)的積極保護(hù)的話，那么稅收法定原則就是對公民財產(chǎn)權(quán)的消極保護(hù)。某種意義上說，對財產(chǎn)權(quán)的消極保護(hù)比積極保護(hù)更加重要。因為這確立了公權(quán)力和私權(quán)利的邊界。稅收法定原則確立了一種理念，即現(xiàn)代國家的財政收入絕大部分應(yīng)該以稅收為來源，而稅收只能通過全國人大及其常委會制定的狹義的法律來對納稅人進(jìn)行課征。

落實稅收法定原則這一點在《立法法》修正案中取得了重大突破。《立法法》修正案草案（二審稿）規(guī)定，“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律，將稅收的各項要素均納入法律規(guī)定范圍。但是，到了2015年3月8日全國“兩會”召開時，發(fā)放到全國人大代表和政協(xié)委員手中的《立法法》修正案（三審稿），稅收法定條款悄然生變，“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率”四個重要的稅收元素被刪除，簡化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。2015年3月9日，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜回應(yīng)稱，二審稿的表述經(jīng)專家論證不夠科學(xué)，稅種包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率這些基本要素。但這一回應(yīng)未獲認(rèn)可。學(xué)界和不少全國“兩會”代表認(rèn)為，三審稿對稅收法定原則的表述籠統(tǒng)空泛，不利于有效規(guī)范政府征稅權(quán)力，不利于全面落實稅收法定原則。2015年3月11日，全國人大法律委員會召開全體會議。根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見，全國人大法律委員會擬將稅種的設(shè)立、稅率的確定寫入《立法法》修正案，將該項表述修改為：“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律。［5］稅收法定的表述盡管沒有達(dá)到二審稿的完整版本，但將稅率法定列入法律范疇也將大大約束行政機(jī)關(guān)增加稅收的權(quán)力，這對于保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利不受任意侵犯有著十分重要的意義。而且按照中央要求，2020年要全面落實稅收法定原則，意味著全部稅收都要上升為法律，這意味著整個稅收獲得人民代議機(jī)關(guān)的同意，是邁向現(xiàn)代民主的重要特征。

二是建立公開透明的預(yù)算制度。十八屆三中全會明確提出，加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。稅收法定原則是對國家征稅權(quán)的有效制約，也是對公民財產(chǎn)權(quán)的消極保護(hù)。但稅收法定原則僅僅是管住了現(xiàn)代國家的收入，而公開透明的預(yù)算制度才能關(guān)注現(xiàn)代國家的支出。在我國的現(xiàn)實國情下，預(yù)算權(quán)的落實要通過強(qiáng)化人大的預(yù)算權(quán)來實現(xiàn)。通過人大的預(yù)算審批權(quán)、調(diào)整權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實實現(xiàn)預(yù)算權(quán)從行政部門向立法機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)移。2010年開始的三公經(jīng)費(fèi)公開拉開了預(yù)算公開的冰山一角，但更全面公開透明的政府預(yù)算，只能通過人大的預(yù)算權(quán)的真正實現(xiàn)來落實。新預(yù)算法的修改，極大地約束了政府花錢的權(quán)力?，F(xiàn)代財政國家一個重要特征就是預(yù)算控制國家。下一步關(guān)鍵在于如何落實新預(yù)算法的內(nèi)容。

三是明確事權(quán)。目前普遍的看法是中央與地方事權(quán)沒有法律界定。有必要通過法律形式對中央與地方的事權(quán)進(jìn)行清晰的界定。適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事權(quán)一律應(yīng)納入中央事權(quán)，如基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、義務(wù)教育等。部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，而區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。

中央和地方按事權(quán)劃分承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可以通過財政轉(zhuǎn)移支付方式將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。這一部分的內(nèi)容可能需要通過制定《財政基本法》來實現(xiàn)。

四是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。目前財政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的最大問題在于無法律規(guī)則。首先有必要通過全國人大制定財政轉(zhuǎn)移支付法，解決無法可依的情況。其次，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，重點增加革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。再次，中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。然后，清理、整理、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，對保留專項進(jìn)行甄別，屬于地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。在這個方面，2014年底國務(wù)院也出臺了《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)［2014］71號），但真正解決問題仍然需要一部代表人民意愿的法律來進(jìn)行規(guī)范。

五是完善中央與地方稅制。完善地方稅，提供直接稅比重。推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡化稅率。逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率。加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理，統(tǒng)一全國稅收優(yōu)惠政策。

參考文獻(xiàn)

［1］（美）約瑟夫·熊彼特．經(jīng)濟(jì)分析史（第1卷）［M］．北京：商務(wù)印書館，1991．

［2］于民．堅守與改革——英國財政史專題研究（1066-19世紀(jì)中后期）［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2012．

［3］張少華．亞歷山大·漢密爾頓的財政金融改革［J］．美國研究，1994，（3）．

［4］傅志華．德國財政政策的發(fā)展變化及其特點［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，1993，（Z1）．

［5］馮愚丁．立法法“稅收法定”修訂逆轉(zhuǎn)背后：辯法四天［N］．南方周末，2015-03-19．

中圖分類號：D912．2；D035

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/ d．2016．03．012

基金項目

2015國家社科基金青年項目《稅收立法模式實證研究（1977-2015）》（15CFX050）的階段性研究成果。

作者簡介

張學(xué)博，中共中央黨校政法部副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法與財稅法、法律實證分析。

責(zé)任編輯 李冬梅