論我國(guó)行政約談的司法救濟(jì)

文/譚嘉玲

?

論我國(guó)行政約談的司法救濟(jì)

文/譚嘉玲

摘要：行政約談作為政府部門(mén)創(chuàng)新社會(huì)管理手段之一，目前存在法律定性模糊、具體規(guī)定不統(tǒng)一和缺乏有效責(zé)任追究機(jī)制問(wèn)題?；诤侠硇姓?、權(quán)力制約與監(jiān)督以及責(zé)任政府理論，對(duì)行政約談提供司法救濟(jì)是維護(hù)相對(duì)人權(quán)利、限制政府權(quán)力與政府創(chuàng)新管理合法性的必然要求。

關(guān)鍵詞：行政約談；法治政府

一、行政約談司法救濟(jì)的必要性

將行政約談運(yùn)用到行政管理中的做法對(duì)提升政府治理能力與水平，創(chuàng)新政府治理方式具有促進(jìn)作用。然而，要保證政府創(chuàng)新管理手段法治化，需要從法律角度對(duì)行政約談作進(jìn)一步的考量，對(duì)行政約談進(jìn)行司法救濟(jì)，是法治政府建設(shè)以及保障公民、法人和其他組織合法權(quán)利的必然要求。

首先是完善行政相對(duì)人權(quán)利司法救濟(jì)體系的必要。2015年5 月1日起實(shí)施的《行政訴訟法》以“概括+列舉”的方式擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，擴(kuò)大了行政行為被納入司法審查的范圍，理論界與實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為這是自1989《行政訴訟法》頒布以來(lái)行政訴訟發(fā)展過(guò)程中的顯著進(jìn)步。但是，行政約談并不在此范圍之內(nèi)。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的約談行為盡管是非權(quán)力性的行政行為，但由于其在實(shí)施過(guò)程中往往異化為具有強(qiáng)制力并普遍適用的行為，［1］容易對(duì)被約談的行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際不利影響。為此，提出行政約談的司法救濟(jì)的目的是通過(guò)將行政機(jī)關(guān)的約談行為納入人民法院司法審查范圍，以事后司法救濟(jì)來(lái)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，有利于彌補(bǔ)《行政訴訟法》第十一條所列舉的受案范圍的不足，進(jìn)而完善行政法律關(guān)系中的相對(duì)人權(quán)利保障與司法救濟(jì)體系。

其次是促進(jìn)政府行政權(quán)力行使法治化的必要。行政約談作為目前政府創(chuàng)新社會(huì)治理中的一種新型行政管理方式，也是行政權(quán)行使的一種具體表現(xiàn)，行政約談的司法救濟(jì)有助于政府權(quán)力法治化行使?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要促進(jìn)政府權(quán)力行使法治化，具體如權(quán)力清單制度、增強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍的法治意識(shí)與法治水平都是目前行政體制改革中規(guī)范行政權(quán)行使方面的創(chuàng)新性?xún)?nèi)容，但這些內(nèi)容的本質(zhì)都是對(duì)行政權(quán)行使進(jìn)行事前約束，無(wú)法保證行政權(quán)能夠依照法律規(guī)定和法治原則合法行使，因而需要發(fā)揮司法對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用。另一方面，由于有關(guān)行政約談方面的規(guī)定幾乎都是規(guī)章與地方性法規(guī)，缺乏統(tǒng)一法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)享有充分的自由裁量權(quán)，不利于實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)關(guān)于依法行政和法治政府建設(shè)的目標(biāo)。而行政約談司法救濟(jì)可以通過(guò)司法機(jī)關(guān)的事后審查與責(zé)任追究來(lái)倒逼行政機(jī)關(guān)約談行為中行政權(quán)力依法行使，依法約談。

再次是加強(qiáng)政府管理手段創(chuàng)新法律保障的必要。法律監(jiān)督下的政府管理創(chuàng)新既有助于倒逼政府管理創(chuàng)新法治化，有法治化作保障的創(chuàng)新也能夠保持較高科學(xué)性與創(chuàng)新度。行政約談是政府創(chuàng)新管理的產(chǎn)物，是一種通過(guò)約請(qǐng)相對(duì)人進(jìn)行有關(guān)事項(xiàng)的談話，表明行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)與建議，從而實(shí)現(xiàn)政府管理的行政行為，是目前政府治理手段創(chuàng)新比較有代表性的內(nèi)容。行政約談司法救濟(jì)離不開(kāi)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性審查，行政約談司法救濟(jì)有助于發(fā)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新過(guò)程中的問(wèn)題，促使行政機(jī)關(guān)總結(jié)教訓(xùn)并積累經(jīng)驗(yàn)，減少日后的試錯(cuò)成本，使政府管理創(chuàng)新能夠沿著法治化軌道順利發(fā)展。

二、構(gòu)建行政約談司法救濟(jì)制度的法理基礎(chǔ)

●合理行政

行政約談司法救濟(jì)目的之一是控制行政機(jī)關(guān)在約談行為中的自由裁量權(quán)，避免因行使不當(dāng)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成不利影響，因而其體現(xiàn)行政法上的合理行政原則。合理性原則強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)實(shí)施的行政行為不僅應(yīng)當(dāng)合法，還應(yīng)當(dāng)保持合理性與適當(dāng)性，因而是基于合法行政原則之上對(duì)行政行為的更高要求。行政約談的實(shí)施雖然有賴(lài)于行政相對(duì)人的配合，但行政機(jī)關(guān)對(duì)約談的事項(xiàng)、時(shí)間、地點(diǎn)等約談具體事宜享有單方面的裁量權(quán)，為避免權(quán)力濫用，促使行政機(jī)關(guān)合理行使自由裁量權(quán)，需要提出行政約談的事后司法救濟(jì)。

同時(shí)，有學(xué)者提出，行政行為具有合理性，亦是服從法律的表現(xiàn)。［2］（P93）英國(guó)于1647年通過(guò)判例確立了人民法院有權(quán)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未合理行使自由裁量權(quán)的行為為違法越權(quán)的行為。［3］（P64-73）我國(guó)在這方面也有類(lèi)似規(guī)定，《行政訴訟法》第七十條規(guī)定人民法院可以撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)“明顯不當(dāng)”的行政行為，而“明顯不當(dāng)”顯然是對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量行為適當(dāng)性的考量，由此可見(jiàn)行政行為合理性逐漸被納入人民法院司法審查范圍已成為目前我國(guó)行政法發(fā)展的趨勢(shì)。行政約談司法救濟(jì)就是根據(jù)這一趨勢(shì)提出的，即通過(guò)向權(quán)益受侵害的相對(duì)人提供司法救濟(jì)，對(duì)行政機(jī)關(guān)約談行為合理性進(jìn)行監(jiān)督與控制，是合理行政的要求。

●權(quán)利保障與權(quán)力監(jiān)督

當(dāng)公民權(quán)利因國(guó)家侵犯或未能適當(dāng)保護(hù)而受到損害，國(guó)家有義務(wù)提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救，［4］（P478）這一觀點(diǎn)從國(guó)家義務(wù)角度解釋了權(quán)利保障的內(nèi)涵。針對(duì)行政機(jī)關(guān)在約談中的行為以及約談的最終結(jié)果有可能對(duì)公民、法人與其他組織合法權(quán)益造成不利影響的情況，提出行政約談司法救濟(jì)，其目的是運(yùn)用司法權(quán)力對(duì)相對(duì)人提供事后救濟(jì)，彌補(bǔ)約談行為中行政權(quán)不當(dāng)或違法行使對(duì)相對(duì)人造成的侵害，從而達(dá)到保障相對(duì)人權(quán)利的目的。

在現(xiàn)代行政中，盡管行政機(jī)關(guān)之間分工愈加專(zhuān)業(yè)與精細(xì)，但行政活動(dòng)卻愈加復(fù)雜，［5］行政約談則是“復(fù)雜行政活動(dòng)”中的一種。權(quán)力監(jiān)督是法治的重要內(nèi)涵，除了行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力合理分配以形成制約之外，還需要發(fā)揮司法對(duì)行政行為適法性進(jìn)行審查以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。行政約談司法救濟(jì)可以通過(guò)人民法院行使司法權(quán)對(duì)約談行為中權(quán)力行使合法性進(jìn)行審查，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督，確保約談行為中的國(guó)家行政權(quán)合法行使。

●責(zé)任政府理論

責(zé)任政府理論是建設(shè)行政法治的重要基礎(chǔ)。責(zé)任政府包含道義層面與憲政制度層面兩種含義，道義上的責(zé)任政府理論認(rèn)為政府具有信息公開(kāi)、聽(tīng)取人民意見(jiàn)并對(duì)人民負(fù)責(zé)的義務(wù)，公民享有批評(píng)、建議與監(jiān)督的權(quán)利；憲政制度層面的責(zé)任政府理論認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，政府的組成、重大決策等事宜須受權(quán)力機(jī)關(guān)約束，權(quán)責(zé)對(duì)等，政府成員對(duì)施政不當(dāng)及違法行為必須承擔(dān)責(zé)任。［6］此外，責(zé)任政府建設(shè)也是目前我國(guó)依法治國(guó)視域下完善行政機(jī)關(guān)管理手段與執(zhí)法方式需要堅(jiān)持的重要原則。因此，行政約談司法救濟(jì)的功能之一在于通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)約談行為中的違法行為進(jìn)行司法判斷，從而既對(duì)行政機(jī)關(guān)約談行為合法化形成直接控制，又使行政機(jī)關(guān)能夠在約談行為中注重約談信息公開(kāi)、接受人民監(jiān)督并充分保障相對(duì)人合法權(quán)利，建設(shè)依法行政的責(zé)任政府。

三、行政約談中相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)面臨的困境

首先是法律定性不清。我國(guó)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章以及其他形式的規(guī)范性文件中有關(guān)于行政約談的大量規(guī)定。例如，國(guó)家工商行政管理總局在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)12315“五進(jìn)”規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》中將行政約談定性為對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行行政指導(dǎo)的手段。浙江金華《關(guān)于印發(fā)金華市藥品安全責(zé)任追究暫行辦法的通知》中將行政約談定性為對(duì)違法生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)企業(yè)的一種責(zé)任追究方式。這些規(guī)定多由政府部門(mén)制定而成，法律定性不一，合法性程度良莠不齊，導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)益處于極不安全的狀態(tài)。

其次是法律規(guī)定不統(tǒng)一。具體而言，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一，缺乏統(tǒng)一法律規(guī)定，現(xiàn)有規(guī)定主要是部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)，層級(jí)較低，形成規(guī)章與法規(guī)立法繁多而人大立法與國(guó)務(wù)院行政法規(guī)缺位的局面。第二，現(xiàn)有規(guī)定內(nèi)容混亂。各部門(mén)在制定行政約談的相關(guān)規(guī)定時(shí)，通常表達(dá)的是該部門(mén)自身的意志與利益訴求，例如稅務(wù)部門(mén)規(guī)定稅收征管過(guò)程中的約談，質(zhì)量安全監(jiān)督部門(mén)規(guī)定生產(chǎn)與質(zhì)量安全中的約談，而缺乏對(duì)我國(guó)法制協(xié)調(diào)性、整體性等方面的考慮，最終導(dǎo)致各主體制定的規(guī)定不統(tǒng)一甚至相互矛盾的混亂情況。

再次是約談違法責(zé)任追究缺位。各部門(mén)及地方權(quán)力機(jī)關(guān)在規(guī)定行政約談時(shí)并未規(guī)定約談違法的追責(zé)程序與處理方式，約談違法的責(zé)任追究成為規(guī)范制定者的盲點(diǎn)；行政約談具有較大的權(quán)力異化風(fēng)險(xiǎn)，比如行政指導(dǎo)與合作性質(zhì)的約談容易異化為行政強(qiáng)制或行政處罰。當(dāng)權(quán)力異化與責(zé)任追究缺位共存時(shí)不僅容易形成“權(quán)力異化——追責(zé)缺位——權(quán)力異化”的惡性循環(huán)，而且使責(zé)任追究面臨更多現(xiàn)實(shí)阻礙與困境。從近來(lái)行政約談的相關(guān)案例來(lái)看，不論是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還是司法機(jī)關(guān)，幾乎都沒(méi)有對(duì)約談過(guò)程中公權(quán)力行使的合法性與合理性進(jìn)行審查，表明目前行政約談實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員權(quán)力行使的行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與司法監(jiān)督同樣也還未引起足夠重視。

四、我國(guó)行政約談司法救濟(jì)的路徑選擇

國(guó)家政策與政府機(jī)構(gòu)具有接受司法審查的可能性，［7］行政相對(duì)人的權(quán)利可以通過(guò)司法審查程序得到救濟(jì)。從行政約談的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，約談的法律性質(zhì)、納入約談的事項(xiàng)范圍都充分表明行政機(jī)關(guān)在“約談”中享有大量自由裁量權(quán)，但同時(shí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏對(duì)約談違法責(zé)任追究的規(guī)定，導(dǎo)致?lián)碛写罅坎昧繖?quán)的相關(guān)部門(mén)及其負(fù)責(zé)人在約談過(guò)程中不能得到有力規(guī)范。加之行政追責(zé)具有一定局限性，行政約談是行政機(jī)關(guān)作出的與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)具有緊密聯(lián)系的行為，在大多數(shù)情況下甚至具有直接影響力。因此，結(jié)合我國(guó)目前的依法行政與人權(quán)司法保障背景，提出行政約談司法救濟(jì)，并且在我國(guó)目前的法律框架下可以采取行政訴訟與行政賠償之訴兩種救濟(jì)方式。

●行政訴訟

有臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，保護(hù)人民權(quán)益、審查行政適法性以及增進(jìn)司法功能是行政訴訟的三大目的。［8］（P1319）行政約談司法救濟(jì)可以采取行政訴訟這一方式。首先，我國(guó)關(guān)于行政訴訟制度的定位是將其作為對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力合法性進(jìn)行司法審查與對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利保障的手段。行政約談司法救濟(jì)的目標(biāo)是通過(guò)對(duì)行政約談中的權(quán)力行使進(jìn)行司法審查而達(dá)到維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利的目的，因此就目的而言，行政約談司法救濟(jì)與行政訴訟制度是一致的。其次，我國(guó)人民法院行政訴訟案件受理標(biāo)準(zhǔn)為“行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際影響”，行政行為是指行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家公權(quán)力進(jìn)行社會(huì)管理的行為。盡管行政約談法律定性與具體規(guī)定不盡相同，但是當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力將約談?dòng)糜诰唧w行政程序中，并在約談中對(duì)相對(duì)人作出實(shí)際不利影響的行為時(shí)，完全符合行政訴訟案件受理標(biāo)準(zhǔn)。采取這一實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不僅將行政機(jī)關(guān)約談行為納入了人民法院司法審查范圍，同時(shí)也規(guī)避了傳統(tǒng)觀念依“約談性質(zhì)”而訴的障礙。最后，《行政訴訟法》第二條明確規(guī)定相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，可以向人民法院提起行政訴訟。盡管行政約談不屬于第十二條規(guī)定的范圍，但其同樣不屬于第十三條絕對(duì)不可訴之案件范圍，同時(shí)第十二條最后一款也規(guī)定人民法院受理其他可提起行政訴訟的案件，因此，當(dāng)行政約談對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成侵犯時(shí)，當(dāng)事人可以通過(guò)提起行政訴訟來(lái)維護(hù)其權(quán)利是毋庸置疑的。

●行政賠償

毛雷爾認(rèn)為，法治國(guó)家原則是國(guó)家賠償?shù)闹饕鶕?jù)。［9］（P621）行政賠償?shù)母拘砸笫菄?guó)家公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中，因其故意或過(guò)失行為給相對(duì)人造成實(shí)質(zhì)性損害結(jié)果，［10］根據(jù)公民權(quán)利不受非法侵害理論及《國(guó)家賠償法》對(duì)行政賠償?shù)囊?guī)定以及行政約談的實(shí)施情況，行政賠償可以作為行政約談的司法救濟(jì)手段。并且根據(jù)我國(guó)目前行政約談的實(shí)際情況，將行政賠償作為行政約談司法救濟(jì)手段也是非常必要的。但能以行政賠償為救濟(jì)手段的行政約談須符合一定的條件，具體包括主體、行為性質(zhì)、損害結(jié)果與因果關(guān)系四個(gè)要件。首先，作出約談決定的主體須為國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，即享有代表國(guó)家行使社會(huì)管理職權(quán)的政府部門(mén)及其工作人員。其次，行政約談的實(shí)施應(yīng)當(dāng)具有政府進(jìn)行社會(huì)管理與執(zhí)行公務(wù)的性質(zhì)，即約談目的是出于行政機(jī)關(guān)管理之需要而非因私人利益的考慮。再次，行政機(jī)關(guān)的約談行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成了實(shí)際不利影響和實(shí)際損害結(jié)果，包括人身、財(cái)務(wù)等方面。最后，相對(duì)人所遭受的損害結(jié)果與行政機(jī)關(guān)的約談行為之間應(yīng)當(dāng)有直接的因果關(guān)系，而不論造成損失是由于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的故意或過(guò)失。

參考文獻(xiàn)

［1］孟強(qiáng)龍．行政約談法治化研究［J］．行政法學(xué)研究，2015，（6）．

［2］ 應(yīng)松年．當(dāng)代中國(guó)行政法（上卷）［M］．北京：中國(guó)方正出版社，2005．

［3］ （英）威廉·韋德．行政法［M］．北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997．

［4］ 張千帆．憲法學(xué)導(dǎo)論——原理與應(yīng)用［M］．北京：法律出版社，2004．

［5］ 王貴松．論行政行為的違法性繼承［J］．中國(guó)法學(xué)，2015，（3）．［6］ 李楓．淺議官員問(wèn)責(zé)制［J］．人大建設(shè)，2004，（7）．

［7］ 秦前紅，涂云新．經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的保障路徑及其選擇——在立法裁量與司法救濟(jì)之間［J］．交大法學(xué)，2013，（1）．

［8］ 翁岳生．行政法（下冊(cè)）［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2002．

［9］ （德）哈特穆特·毛雷爾．行政法學(xué)總論［M］．北京：法律出版社，2000．

［10］ 楊寅．我國(guó)行政賠償制度的演變與新近發(fā)展［J］．法學(xué)評(píng)論，2013，（1）．

中圖分類(lèi)號(hào)：D912．1

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/d．2016．03．003

項(xiàng)目基金

四川大學(xué)法學(xué)院趙炳壽法學(xué)科研資助金資助項(xiàng)目《社會(huì)管理創(chuàng)新視域下行政約談法治化研究》階段性成果。

作者簡(jiǎn)介

譚嘉玲，四川大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，四川大學(xué)人權(quán)與法律研究中心工作人員，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。

責(zé)任編輯 李冬梅