略論腐敗風險防控能力建設

張　多

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略論腐敗風險防控能力建設

張多

摘要：要從根本上解決腐敗問題，必須注重從源頭上預防和遏制腐敗，提高腐敗風險防控能力。聯系腐敗動機和腐敗機會的關系，圍繞中央提出的要使掌握公權力的人“不想腐、不敢腐、不能腐、不易腐”的目標，對強化不想腐的教育機制、完善不敢腐的懲戒機制、健全不能腐的防范機制和形成不易腐的保障機制，提出了一些設想。

關鍵詞：反腐倡廉；腐敗風險防控能力；機制建設

腐敗被稱作“政治之癌”。如何有效地防治腐敗，這是長期困擾人類社會的一道難題。黨的十八大以來，中央堅持標本兼治、懲防并舉、注重預防的方針，堅定不移地把黨風廉政建設和反腐敗斗爭引向深入，反映了我們黨對反腐倡廉規(guī)律的認識的不斷深化。下面，基于中央提出的關于防治腐敗的“四不”目標，探討腐敗風險防控能力建設的現實路徑。

一、加強腐敗風險防控能力建設的意義

從源頭上預防和遏制腐敗，是解決腐敗問題的治本之道。多年來，腐敗就像韭菜一樣，割了一茬又長出一茬。今天我們的反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻，一個重要的原因就是曾經一直把工作重心放在“反腐敗”上，努力減少腐敗的存量，而對腐敗增量的問題重視不夠。要控制腐敗的蔓延，堅決打擊腐敗行為是必須的，但僅有打擊是不夠的，同時還得狠抓源頭，注重預防。2003年第58屆聯合國大會全體會議通過的《聯合國反腐敗公約》就特別注重預防腐敗，專設一章規(guī)定預防措施，建立了預防機制。

提高腐敗風險防控能力，這是實現國家治理現代化的需要。國家治理要產生治理費用、治理成本，有效的國家制度安排應不斷降低治理費用、減少治理成本。習近平說：我們國家培養(yǎng)一個領導干部比培養(yǎng)一個飛行員的花費要多得多，而更多的還是我們傾注的精神和精力。但是，一著不慎毀于一旦。不管你以前做了多少有益的工作，功罪不可相抵［1］。衡量治理體系現代化的標準包括“效率”。每當有官員“落馬”消息曝出，老百姓往往拍手稱快。但應該看到，每一次官員腐敗的背后都是對黨的執(zhí)政合法性的削弱，是國家的經濟損失，也反映出預防腐敗工作的效率低下。另外，反腐敗成本包括立法成本和執(zhí)法成本，提高腐敗風險防控能力，從源頭上遏制腐敗的發(fā)生，也有利于減少反腐敗的執(zhí)法成本。

加強預防腐敗的工作，提高腐敗風險防控能力，體現了對干部的關愛。因腐敗而“落馬”的官員，在之前的工作中還是為國家做出了一些貢獻的。我們黨的干部隊伍中的絕大多數人，都是經過層層選拔和鍛煉出來的精英人才，即使少數人出問題，也會給黨的事業(yè)帶來損失?！斑^去有種傾向，紀委以辦大案要案論英雄，甚至有的人手里攢著反映領導干部問題線索不少，但對‘小問題’視而不見，總是先等等、再看看，‘養(yǎng)大了’再辦，一處理就‘算總賬’。這是對黨的事業(yè)不負責，對干部不負責。”［2］把反腐敗工作做到腐敗發(fā)生之前，是關愛干部的一種表現，也是對黨的事業(yè)負責的表現。

二、腐敗生成的條件

對于腐敗的生成條件，學者們的看法不一。我們在這里主要討論國家工作人員的腐敗問題。

腐敗生成的條件主要涉及腐敗動機和腐敗機會。腐敗動機的產生，可以從經濟學角度來考察。從經濟學角度看，只有當預期收益大于預期成本時，人們才會采取某一種行為。南非學者羅伯特·克利特加德（R.Klitgaard）指出，腐敗的動機=（賄賂所得-道德代價-查處概率-所受制裁）＞（工資收入+廉潔的道德滿足感）［3］。也就是說，要想最大限度地降低腐敗動機，必須加強道德教育，防止道德滑坡，提高腐敗案件查處率，加大懲處力度，保障工資收入。

在我國，腐敗機會的產生，是由于在體制轉型的過程中，舊的制度體系被打破，而新的與社會主義市場經濟體制相對應的制度體系尚未建立或不適應出現的新情況，存在制度“真空”或漏洞；或者，制度的權威受到質疑。制度上的缺陷，給了腐敗行為以可乘之機。好的制度可以使壞人無法任意橫行，而不好的制度可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面［4］333。對于防治腐敗而言，我們的制度還不夠好。

腐敗動機與腐敗機會是相互影響的。首先，腐敗機會誘發(fā)腐敗動機。當大量腐敗機會出現時，它會對公職人員產生極大的誘惑，導致他們的腐敗動機增強。馬克思在《資本論》中指出：“資本害怕沒有利潤或利潤太小，就像自然界害怕真空一樣。一旦有適當的利潤，資本就膽大起來。如果有10%的利潤，它就保證到處被使用；有20%的利潤，它就活躍起來；有50%的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險?！保?］這種描述也適用于思想蛻變的公職人員。其次，腐敗動機會驅使公職人員尋找或創(chuàng)造腐敗機會。恩格斯說過，人的“行動的一切動力，都一定要通過他的大腦，一定要轉為他的愿望和動機，才能使他行動起來”［6］。當一個黨員干部精神上“缺鈣”，沒有理想信念，而拜金主義、享樂主義在腦海中滋長時，他就會在使用公共權力的過程中尋找或創(chuàng)造腐敗機會。鑒于腐敗動機和腐敗機會的這種關系，我們必須采取“兩手抓，兩手都要硬”的態(tài)度，不斷提高腐敗風險防控能力。

三、通過機制建設提高腐敗風險防控能力

2013年1月，習近平在十八屆中央紀委二次全會上指出：“揚湯止沸，不如釜底抽薪。要從源頭上有效防治腐敗，加強對典型案例的剖析，從中找出規(guī)律性的東西，深化腐敗問題多發(fā)領域和環(huán)節(jié)的改革，最大限度減少體制障礙和制度漏洞。要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！保?］1362013年12月，中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》提出：“推進預防腐敗工作，加強理想信念教育，增強宗旨意識，使領導干部不想腐；加強體制機制創(chuàng)新和制度建設，強化監(jiān)督管理，嚴肅紀律，使領導干部不能腐；堅持有腐必懲、有貪必肅，使領導干部不敢腐?！保?］649從腐敗的生成條件來看，在教育、懲戒、防范和保障方面建立一種長效機制，使得公職人員不想腐、不敢腐、不能腐、不易腐，正是科學防治腐敗的根本之道。

（一）強化不想腐的教育機制

江澤民指出：“一個干部或黨員蛻化變質，往往是從思想上蛻化變質開始的?！痹S多“落馬”官員的“懺悔錄”中都提到，由于在思想上放松學習，理想信念不堅定，才會經不住各種誘惑，導致自己的思想防線崩塌。我們黨作為馬克思主義政黨，從建黨至今都十分注重黨的純潔性和先進性教育。然而，近年來思想教育存在針對性不強、說教式授課等問題，其效果不盡人意?！奥漶R”官員原濟南市委書記王敏喜歡看紅色影片，每當看到片中的英雄人物奮不顧身，看到革命烈士壯烈犧牲，他都激動難抑、淚流滿面。王敏表示，自己看紅色影片時的感動是真的，但到第二天，自己想做啥還做啥。這個案例告訴我們，許多黨員干部表面上“信誓旦旦”，大談理想、信念、黨性，但卻未真正將其作為行動指南。黨的十八大以來中央對腐敗“零容忍”，許多人已經“不敢腐”了，但還并未在思想上真正做到“不想腐”。這需要我們深入反思反腐倡廉教育，改進和創(chuàng)新教育的內容和形式。

創(chuàng)新形式，增強反腐倡廉教育的實效性。隨著網絡時代的到來，生活節(jié)奏越來越快。豐富多彩、形式新穎、生動活潑的廉政教育形式，才容易被廣大黨員干部所接受。近年來，各地紀檢部門不斷探索廉政教育的有效手段，除了在微博、微信等公共平臺上宣傳反腐倡廉以外，創(chuàng)作廉政歌曲、制作廉政游戲和培訓官員配偶等也正在逐步成為反腐倡廉的教育方式。應當鼓勵探索建立和利用富有感染力和吸引力的廉政教育載體，分析總結并推廣富有實效性的廉政教育形式。

擴大范圍，增強反腐倡廉教育的廣泛性。過去，反腐倡廉教育的對象主要是掌握公共權力的黨政機關公職人員。當前，青少年和兒童對社會的腐敗現象已不陌生。一些家長為了使自己的孩子能夠得到教師的關照，自孩子上幼兒園開始就給老師送禮，這會在孩子幼小的心靈里留下不良的烙印。反腐倡廉教育也應該從娃娃抓起，擴大教育對象的范圍。在這方面，香港和新加坡的做法值得我們學習。香港廉政公署開辦了“德育資源網”，進行廉潔教育。網站上有專門面向幼兒的“智多多”教育頻道，內容以適合兒童的動漫作品為主。新加坡注重對儒家思想的弘揚和改造，學校開設了有關廉政課程，對青少年普及廉政觀念。新加坡人把貪腐看作是人生恥辱，這種觀念的形成與他們從小接受的教育有直接的關系。

拿捏有度，增強反腐倡廉教育的針對性。媒體報道腐敗案件，可以發(fā)揮震懾腐敗分子的積極作用，但同時也帶來了一些問題，比如在揭露一小撮貪官時，詳細介紹他們貪污腐敗的細節(jié)。本來是要“殺雞儆猴”，結果卻促使一部分腐敗分子“轉戰(zhàn)地下”，增加了腐敗的隱蔽性。在進行廉政教育時，必須拿捏有度，因時而異，因人而異，開展個性化教育，注意排除負面影響，真正起到敲山震虎的作用。

（二）完善不敢腐的懲戒機制

腐敗案件的查處概率和制裁的程度，是影響腐敗成本和收益的關鍵因素。黨的十八大以后形成了對腐敗分子的高壓態(tài)勢，然而依然存在“前腐后繼”的現象。要使公職人員“不敢腐”，須進一步提高腐敗案件的查處率，并加大懲治力度，使他們真正認識到腐敗是“高風險、低收益”的。

2014年，各級紀檢監(jiān)察機關共查處違規(guī)違紀問題5.3萬起，處理黨員干部7.1萬人。根據2015年初25省（直轄市、自治區(qū)）紀委公布的2014年反腐情況統計，查處違紀廳局級及以上級別的干部共719人，立案偵查的職務犯罪案件41 487件55 101人，其中涉及廳局級及以上級別的干部589人。各級法院審結貪污賄賂等犯罪案件3.1萬件4.4萬人，其中被告人原為廳局級及以上級別的干部99人。平均每100名受黨紀政紀處分的干部中有61.9人被判刑，受黨紀處分的廳局級干部被判刑的占比為13.2%。腐敗分子面臨的精神壓力無疑是很大的，如果查處率過低，則相當于是在為他們減壓。當前，要提高腐敗案件查處率，可從這幾個方面入手：一是做好黨紀和法律的銜接工作，充分發(fā)揮反腐敗協調小組的作用；二是進一步完善黨紀國法，以適應反腐敗斗爭的客觀需要；三是培養(yǎng)提高辦案人員職業(yè)素質，加強反腐敗機構的獨立性，嚴格依紀依法辦案。

文獻［8］提出了單個腐敗案件的懲處有效性模型，即：P'=P/B。其中，B是該腐敗案件所有參與主體所獲得的全部好處；P是法規(guī)制度對該腐敗案件各相關主體所施加的懲處量。P'＜1，意味著對腐敗行為的懲處小于腐敗行為所獲得的好處，對腐敗動機和行為就沒有控制效應。在許多大案的查處過程中，當把腐敗分子緝拿歸案時，發(fā)現他已經將腐敗所得揮霍一空，或者將其腐敗所得隱藏在親屬、好友的賬戶中，國家無法追回這些非法所得。我國沒有制定反腐敗法，對腐敗行為的界定、分類和量刑等都存在一定的困難。要加大對腐敗行為的懲治力度，應盡快制定反腐敗法，堅持刑事、行政、民事懲治手段并重的原則，規(guī)范對腐敗行為的懲治標準。

（三）健全不能腐的防范機制

英國歷史學家阿克頓的名言“權利導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”，法國思想家孟德斯鳩的忠告“一切有權利的人都容易濫用權力”，都告訴我們：權力是腐敗的前提條件，對權力的制約和監(jiān)督是遏制腐敗的關鍵。古希臘時期已經開始探索制約權力的方法，近代孟德斯鳩提出了“三權分立”學說。西方的分權制衡原則是人類政治文明的成果。但是，西方權力制約理論也有其歷史局限性，我們不能照搬西方資產階級“三權分立”的那一套。我們應該汲取西方權力制約的經驗，從我國的實際出發(fā)，打造權力制約的中國模式。按照中央的提法，就是堅持用制度管權、管事、管人，確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既能相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力［7］651。

決策方面，要堅決貫徹民主集中制，遏制“一把手”獨斷現象。民主集中制是黨內生活的基本準則，是增強黨的創(chuàng)造活力、維護黨的團結統一的重要保證。實踐中，權力過分集中在黨委“一把手”手中，這容易導致“一言堂”和“牛欄關貓”等不良現象。貫徹落實民主集中制，要在這幾個方面狠下工夫：一是進一步發(fā)展黨內民主，充分發(fā)揮全黨的積極性和創(chuàng)造性；二是完善黨的代表大會制度，健全黨委的議事和決策機制；三是保障黨員主體地位，提升干部的民主集中制素養(yǎng)；四是實行重大事項問責制，將責任落實到基層及個人。

執(zhí)行方面，要改善黨的領導，努力構建服務型政府。政黨必須和公權力保持適當的距離。“以黨代政”模式，會導致黨內各級領導機關的國家化、行政化、官僚化，使黨的整體性受到削弱。當前，黨面臨一系列挑戰(zhàn)，突顯出改革“以黨代政”模式的迫切性。要堅持黨政關系改革的基本思路：緊密圍繞人民代表大會這一基本制度，把公權力分成形成和運行兩個階段、兩個部分，根據兩個部分各自的邏輯，構建能夠把黨的強有力的控制和對權力的有效約束有機結合在一起的機制。

構建服務型政府，需要科學地簡政放權。在鄧小平對政治體制改革的思考中，權力下放是作為區(qū)別“黨政分開”的第二個內容。“權力要下放，解決中央和地方的關系，同時地方各級也都有一個權力下放問題?！保?］權力下放，有利于克服官僚主義，防止權力尋租，鏟除“批”出來的腐敗。簡政放權，建設法治政府，這是黨的十八屆三中全會和四中全會作出的重要決策。各級政府要推進行政審批制度改革，科學設置行政審批事項，減少行政審批事項，發(fā)揮中介組織的作用。

監(jiān)督方面，首先要通過推行權力清單制度，依法公開權力運行流程。陽光是最好的防腐劑。黨的十七大和十八大的報告中都強調要讓權力在陽光下運行。2014年3月，國務院審改辦在中國機構編制網上公開了國務院各部門行政審批事項匯總清單，其中涵蓋60個有行政審批事項的國務院部門正在實施的行政審批事項共1 235項。其次是保障民眾和媒體的監(jiān)督權利，發(fā)揮黨外監(jiān)督的作用。要注重解決監(jiān)督過程中信息不對稱、渠道不通暢、義務關系不對稱的問題。要逐步增加信息公開內容，如實行黨政領導干部收入申報制度。為了防止對新聞自由的不當干預，應盡快制定輿論監(jiān)督法，用法律來規(guī)范對媒體的管理。鼓勵民眾主動監(jiān)督和舉報權力運行過程中的違紀、違法現象，并對舉報人給予獎勵和保護。最后是增加權力制約的幅度，健全權力制衡機制。不僅要將權力監(jiān)督制約貫穿于管事、管人的全過程，還要關注權力主體“八小時”之外的活動。另外，要進一步改善人大監(jiān)督、政協監(jiān)督、司法監(jiān)督等權力制約機制。

（四）形成不易腐的保障機制

共產黨人除了人民的利益，沒有自己的特殊利益。但是，“如果只講犧牲精神，不講物質利益，那就是唯心論”［4］146。按照“經濟人”假設，人都希望以盡可能少的付出而獲得最大限度的收獲。公職人員在選擇腐敗時應該會仔細斟酌是否值得去冒險。韋托·坦齊博士闡述了腐敗與工資水平的關系，認為工資水平越高則腐敗程度越低［10］。根據《中國統計年鑒》公布的數據，公共管理、社會保障和社會組織的人均工資與全國人均工資相比，2012年以前，前者一直略高于后者；2012年和2013年，前者則略低于后者，分別為全國人均工資的98.5%和95.6%，在19個行業(yè)大類中排名第13位。如果說公職人員的整體素質高于一般企業(yè)職工，并且作為人民“公仆”默默付出了大量心血，那么，目前我國公職人員的總體工資水平是偏低的。另外，公職人員的工資水平差距較小，非正規(guī)收入不穩(wěn)定；在不同地區(qū)、不同部門，公職人員的工資水平存在明顯的差距；住房、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等預期收入，不能起到保廉抑腐的作用。有些單位通過“與民爭利”的項目“賺外快”，這與公職人員的總體工資水平偏低可能也有一定關系。

20世紀七八十年代，香港和新加坡實行“高薪養(yǎng)廉”政策，取得了顯著的成效。在透明國際組織發(fā)布的廉政指數排名中，每年這兩個地區(qū)都名列前茅。我們目前的國情與新加坡和香港地區(qū)截然不同，可能不宜直接采用“高薪養(yǎng)廉”政策來遏制腐敗。但是，我們應該承認公職人員個人利益的合理性，在此基礎上建構合理的關于公職人員工資水平的制度安排。筆者認為，首先要把物質激勵與精神激勵結合起來，激勵廉潔為民的行為，滿足人的合理需求；其次，反對單位之間的平均主義，根據能力和貢獻調整工資的差距；再次，逐步改革公職人員工資制度，制定一系列配套的考核制度，以保證發(fā)揮物質激勵的積極作用。

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[10]胡鞍鋼.中國：挑戰(zhàn)腐敗[M].杭州：浙江人民出版社，2001：219.

（編輯：米盛）

收稿日期：2015-12-19

作者簡介：張多（1991-），男，中共福建省委黨校（福建福州350000）中共黨史專業(yè)2014級碩士研究生。

中圖分類號：D630.9

文獻標識碼：A

文章編號：1673-1999（2016）03-0013-04