行政訴訟原告資格性法律障礙淺析

趙金寶

(江蘇海晟律師事務(wù)所， 江蘇 連云港　222000)

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行政訴訟原告資格性法律障礙淺析

趙金寶

(江蘇海晟律師事務(wù)所， 江蘇 連云港222000)

新行政訴訟法頒布施行及立案制度改革，使當(dāng)前我國(guó)行政訴訟案件在數(shù)量上激增；但由于當(dāng)前我國(guó)在行政訴訟中存在諸多直接導(dǎo)致行政訴訟夭折的程序性法律障礙，實(shí)際上，我國(guó)大多數(shù)行政案件根本都未進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理，就被消滅在了萌芽狀態(tài)，“民難告官”的現(xiàn)狀并未有明顯改善。行政訴訟原告資格性法律障礙是行政訴訟程序性法律障礙中對(duì)行政訴訟的進(jìn)行影響極大的一種，對(duì)其產(chǎn)生原因、解決方法等進(jìn)行探索分析，對(duì)公正、及時(shí)審理行政案件，真正實(shí)現(xiàn)行政司法監(jiān)督職能，無(wú)疑具有極其重要的意義。

行政訴訟；程序性障礙；原告資格障礙

“民難告官”一直是我國(guó)社會(huì)的一個(gè)頑疾。雖然新行政訴訟法頒布施行及立案制度改革，使當(dāng)前我國(guó)行政訴訟案件在數(shù)量上激增，但由于我國(guó)大多數(shù)行政案件根本沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審理程序，就被以莫須有的程序性“問(wèn)題”駁回，從而被消滅在萌芽狀態(tài)。因而，這種狀況實(shí)質(zhì)上并未因新行政訴訟法頒布施行而明顯改善，如筆者所在的連云港市海州區(qū)人民法院行政案件勝訴率竟然只有可憐的2.6%[1]。毫無(wú)疑問(wèn)，造成這種老百姓所謂的“官官相護(hù)”現(xiàn)狀的原因是多方面的，但部分法院或法官之所以能如此肆無(wú)忌憚地“護(hù)官”，顯然與我國(guó)行政訴訟在程序上存在疏漏密切相關(guān)。因此，對(duì)當(dāng)前我國(guó)在行政訴訟程序中存在的直接導(dǎo)致行政訴訟案夭折的程序性法律障礙進(jìn)行探索分析，對(duì)公正、及時(shí)審理行政案件，真正實(shí)現(xiàn)行政司法監(jiān)督職能，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政無(wú)疑是極其重要且刻不容緩的。限于篇幅和能力，筆者僅就行政訴訟原告資格性法律障礙作一些淺顯探析。

一、行政訴訟原告資格性法律障礙的內(nèi)涵及性質(zhì)

障礙，漢語(yǔ)意為阻礙前進(jìn)的東西，因此，顧名思義，所謂行政訴訟程序性法律障礙即阻礙行政訴訟程序合法、正常進(jìn)行的各種因素，而行政訴訟原告資格性法律障礙就是阻礙行政訴訟原告主體資格認(rèn)定并進(jìn)而阻礙行政訴訟程序依法、正常進(jìn)行的各種因素。

行政訴訟原告是行政訴訟的發(fā)起者，提起行政訴訟者是否具有原告資格，直接決定了行政訴訟能否提起和繼續(xù)進(jìn)行，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，一旦法院認(rèn)定原告主體不適格，則已經(jīng)受理立案的行政案件就將被裁定駁回而不能進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理，這也就意味著，一個(gè)行政訴訟程序的階段性終結(jié)。因此，和其他行政訴訟程序性法律障礙相比，行政訴訟原告資格性法律障礙對(duì)行政訴訟的影響，通常來(lái)說(shuō)是直接的和根本性的，是行政訴訟程序性法律障礙中對(duì)行政訴訟的提起和進(jìn)行影響最大的一種。

二、當(dāng)前我國(guó)行政訴訟原告資格性法律障礙實(shí)證

我國(guó)行政訴訟案件勝訴率嚴(yán)重背離我國(guó)當(dāng)前行政法治真實(shí)狀況是公開(kāi)的秘密， 更讓人觸目驚心的是，絕大多數(shù)敗訴案件都是因原告資格性法律障礙而被駁回，即未審先敗。以筆者為例，新《行政訴訟法》施行后，筆者作為原告代理人參與辦理5起行政訴訟案件，無(wú)一幸免，全部被以原告資格性法律障礙駁回而未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審理。以下為其中較為典型的兩例：

(一)顧守林訴灌云縣國(guó)土資源局履行法定職責(zé)案[2]

原告顧守林是灌云縣龍苴鎮(zhèn)竹墩村的村民，因該村村支書(shū)常青甫連續(xù)多次大肆侵占村中集體土地、建房出售以謀取私利，顧守林及其他部分村民多次到灌云縣國(guó)土資源局，要求其對(duì)常青甫的違法行為進(jìn)行處理，但灌云縣國(guó)土資源局一直消極應(yīng)對(duì)，兩次拒收顧守林以特快專遞的方式提出的查處申請(qǐng)。因此，顧守林以不履行法定職責(zé)為由，將灌云縣國(guó)土資源局告到連云港市海州區(qū)人民法院。2014年12月28日海州區(qū)法院經(jīng)過(guò)開(kāi)庭審查，以只有過(guò)半數(shù)的村民才可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟，顧守林以個(gè)人名義提起訴訟，不是適格原告為由，裁定駁回顧守林的起訴。顧守林不服一審裁定，提起上訴。二審中，在當(dāng)事人明確指出最高院發(fā)布的十大行政不作為案例中的《張風(fēng)竹訴濮陽(yáng)市國(guó)土資源局行政不作為案》[3]與本案案情完全相似的情況下，連云港中院仍然以顧守林與所涉及集體土地?zé)o法律上利害關(guān)系為由，認(rèn)定其不是適格當(dāng)事人，駁回其上訴，維持了一審裁定。

顯然，本案中，兩審法院的理由都涉及典型的原告資格性法律障礙問(wèn)題。一審不顧不作為行政案件的特殊性和合理解決當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村類似案件的現(xiàn)實(shí)需要，將最高院本意是關(guān)于土地侵權(quán)案件本身的原告主體資格認(rèn)定司法解釋中關(guān)于“村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過(guò)半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟”[4]的規(guī)定硬套到本案中，否定了適格的原告訴權(quán)，致使侵權(quán)案件與不作為行政案件都無(wú)法得以糾正。對(duì)此，即便可以以專業(yè)技能作為借口，但其違背法律精神的事實(shí)卻顯而易見(jiàn)。而對(duì)于二審裁定，雖然我國(guó)并非判例國(guó)家，但在最高院已經(jīng)發(fā)布指導(dǎo)性案例的情況下，二審卻不管不顧，其故意曲解法律精神以“護(hù)官”則更是一目了然。

(二)郝貴友訴灌云縣四隊(duì)鎮(zhèn)人民政府土地權(quán)屬確認(rèn)糾紛案[5]

2013年1月，在原告郝貴友不知情的情況下，原灌云縣魯河鄉(xiāng)人民政府作出《關(guān)于楊莊村村民王余明土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理意見(jiàn)》，將郝貴友擁有使用權(quán)的宅基地的一部分確定給了第三人王余明；2013年2月28日原告郝貴友將自己所有的位于四隊(duì)鎮(zhèn)的房屋轉(zhuǎn)讓給案外人龔本榮后，在知悉確權(quán)行為且復(fù)議未果的情況下，郝貴友遂向海州區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求撤銷灌云縣四隊(duì)鎮(zhèn)人民政府(原魯河鄉(xiāng)人民政府)作出的魯政發(fā)(2013)2號(hào)《關(guān)于楊莊村村民王余明土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理意見(jiàn)》。海州區(qū)法院在開(kāi)庭審查后，認(rèn)為本案中原告郝貴友已將房屋轉(zhuǎn)讓，其仍以已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了的房屋土地使用權(quán)人的名義提起訴訟，屬于主體不適格，裁定駁回了郝貴友的起訴。二審以同樣的理由駁回了郝貴友的上訴。

本案中郝貴友不是行政行為的相對(duì)人，其作為原告是否適格關(guān)鍵是看其與被告的行為是否存在利害關(guān)系。由于行政行為發(fā)生在轉(zhuǎn)讓行為之前，并直接導(dǎo)致了郝貴友不能對(duì)案外人完全履行義務(wù)，因而，可以說(shuō)，郝貴友與被告的行為存在利害關(guān)系是顯而易見(jiàn)的。但兩審法院在審查中卻完全不顧行政訴訟法關(guān)于利害關(guān)系人訴權(quán)的明確規(guī)定，對(duì)庭審中原告方明確主張的、即便是一個(gè)普通老百姓都能感知得到的事實(shí)完全視而不見(jiàn)，在裁定中都對(duì)利害關(guān)系的存在與否只字不提。因此，與前一起案件相較，可以說(shuō)，本案兩審法院實(shí)際上是在公然違法設(shè)置原告資格性法律障礙。

三、行政訴訟原告資格性法律障礙產(chǎn)生的原因

(一)立法對(duì)原告范圍的限制及具體規(guī)定的不明確

從理論上說(shuō)，如果立法者不對(duì)行政訴訟原告的范圍加以限制，也就不存在原告資格性法律障礙。那么，任何主體只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，就可以向人民法院提起行政訴訟，而人民法院受理案件后，也就必須要依法對(duì)該行政行為是否侵犯其合法權(quán)益進(jìn)行審理并作出判定。不過(guò)，這顯然只是行政訴訟的一種理想狀態(tài)，因?yàn)椋何覈?guó)新的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》在第2條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”后，仍然與舊法一樣，又于該法第25條同時(shí)規(guī)定“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”，從而對(duì)行政訴訟原告的范圍加以了限制；而由于我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行立案登記制，這就必然產(chǎn)生在行政訴訟提起后，要對(duì)行政訴訟原告主體資格進(jìn)行審查的結(jié)果。而既然有審查，也就有了產(chǎn)生障礙的可能。

同時(shí)，由于當(dāng)前準(zhǔn)抽象行政行為、偽行政行為及職責(zé)不清的行政不作為等現(xiàn)象的大量存在，很多情況下，行政行為的相對(duì)人并不明確且行政行為侵犯的也并不一定是行政行為相對(duì)人的權(quán)益；加之所謂利害關(guān)系又是極其空幻而抽象的法律術(shù)語(yǔ)，“在何種情況下才能認(rèn)定某一公民、法人或者其他組織同某一個(gè)具體行政行為之間存在著某種法律上的牽連關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)作為個(gè)案判斷的依據(jù)，法律及其相應(yīng)的司法解釋均未作出明確與細(xì)致的規(guī)定”[6]，因而，實(shí)踐中，在依法對(duì)行政訴訟原告主體資格進(jìn)行審查時(shí)，自由裁量就不僅是必然的，而且也是必須的。而既然存在自由裁量，各種人為設(shè)定的障礙應(yīng)運(yùn)而生當(dāng)然也就成為可能。

(二)審判機(jī)構(gòu)和人員對(duì)法律精神與原則或有意或無(wú)意地曲解

行政訴訟是法律建構(gòu)的制度，因而法律對(duì)原告范圍的限定也是行政訴訟制度的組成部分，其只存在合理與否的問(wèn)題，本身并不直接構(gòu)成影響行政訴訟正常進(jìn)行的障礙。從英美法系國(guó)家在無(wú)法律明確規(guī)定也無(wú)先例可循的情況下，行政訴訟仍可順利進(jìn)行的情況看，由于立法技術(shù)、立法者能力等主客觀因素的影響而導(dǎo)致的立法對(duì)原告主體資格的內(nèi)涵與外延限定不明確，顯然，也并不會(huì)必然導(dǎo)致原告資格性法律障礙。也就是說(shuō)，雖然立法對(duì)原告范圍的限制及具體規(guī)定的不明確導(dǎo)致了原告資格性法律障礙有了產(chǎn)生的可能，但如果審判機(jī)構(gòu)和人員具有較高的專業(yè)技能和良好的職業(yè)道德，能夠按照行政訴訟法律精神與原則去判定原告適格與否，則影響適格原告進(jìn)行訴訟的原告資格法律障礙就不會(huì)產(chǎn)生，在沒(méi)有其他程序性障礙影響的情況下，已經(jīng)進(jìn)行的行政訴訟就必將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審理程序。因此，如前引案例，可以說(shuō)目前我國(guó)行政訴訟中原告資格性法律障礙完全是審判機(jī)構(gòu)和人員或有意或無(wú)意地曲解法律精神與原則直接制造出來(lái)的。

四、消除我國(guó)行政訴訟原告資格性法律障礙的思路與策略

行政訴訟原告資格性法律障礙只是諸多行政訴訟程序性障礙中的一種，要消除我國(guó)行政訴訟原告資格性法律障礙，顯然既要針對(duì)原告資格性法律障礙產(chǎn)生的原因采取針對(duì)性措施，又要面向整個(gè)行政訴訟制度進(jìn)行系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手來(lái)消除或減少我國(guó)行政訴訟中原告資格性法律障礙：

(一)修改行政訴訟法，刪除第25條規(guī)定

如前所述，行政訴訟法第25條對(duì)原告范圍的限定是原告資格性法律障礙產(chǎn)生的前提因素，因此，要消除我國(guó)行政訴訟原告資格性法律障礙，最根本的措施就是修改行政訴訟法，從而消除該限制。

由于，“從我國(guó)行政訴訟實(shí)踐看，行政相對(duì)人在起訴階段普遍存在的問(wèn)題是不愿告、不敢告、不會(huì)告的問(wèn)題。”[7]因此，在立案制度改革前，對(duì)原告主體資格進(jìn)行限制也許對(duì)節(jié)約司法資源、防止濫訴具有一點(diǎn)合理性，但在實(shí)行立案登記制后，且行政訴訟受案范圍被限制又有訴訟成本壓力的情況下，對(duì)原告主體資格進(jìn)行限制已經(jīng)毫無(wú)必要。實(shí)際上，對(duì)原告主體資格進(jìn)行限制反而導(dǎo)致了許多行政案件既開(kāi)庭審查又不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理的結(jié)果，往往是審查出現(xiàn)原告資格性法律障礙又引起再次起訴，既占用了司法資源又達(dá)不到行政監(jiān)督的目的，是真正的司法資源浪費(fèi)。

因此，在新的立案制度下，增加一種違法而不侵權(quán)的裁判形式，不再對(duì)原告主體資格進(jìn)行限制并審查，對(duì)所有行政訴訟進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理并裁判，完全是可行而合理的。

(二)完善制度，強(qiáng)化責(zé)任追究

“離開(kāi)獨(dú)立審判權(quán)，行政訴訟法就可能淪為空文”[8]，因此，不論行政訴訟法如何修改，為了徹底消除或盡量減少原告資格性法律障礙及其他行政程序性障礙，完善相關(guān)制度，可設(shè)立中國(guó)特色的行政法院，以使行政案件審判機(jī)構(gòu)保持相對(duì)的獨(dú)立性，減少內(nèi)外部的干預(yù)，無(wú)疑是十分必要的。

而如前所述，由于審判機(jī)構(gòu)和人員對(duì)法律精神與原則或有意或無(wú)意的曲解是我國(guó)行政訴訟原告資格性法律障礙產(chǎn)生的直接原因；因此，在修法、改制的基礎(chǔ)上，對(duì)有意曲解法律的審判機(jī)構(gòu)和人員追究責(zé)任，顯然也是不可或缺的措施。

(三)加大宣傳教育培訓(xùn)力度，提升司法裁判人員的職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)能力，建設(shè)一支高素質(zhì)的司法隊(duì)伍

“如果在一個(gè)秩序良好的國(guó)家里安置一個(gè)不稱職的官吏去執(zhí)行那些制定得很好的法律，那么，這些法律的價(jià)值便被掠奪了，并使得荒謬的事情大大增加，而且最重要的政治破壞和惡行也會(huì)從中滋生?！盵9]故意的曲解源于外來(lái)的各種阻力、壓力和誘惑，無(wú)意的曲解則是因?yàn)槟芰Φ那啡?，而制度只是外在的約束，如果不能從內(nèi)在提升司法裁判人員的職業(yè)道德水平，無(wú)論怎么嚴(yán)格的追責(zé)制度，也難以完全讓司法裁判人員抵御住各種阻力、壓力和誘惑；而即便司法裁判人員能抵御住各種阻力、壓力和誘惑，如果不能從內(nèi)在提升其業(yè)務(wù)能力，也無(wú)法保證他們能作出準(zhǔn)確的判斷和正確的判定。因此，即便是在修法后，為了避免原告資格性法律障礙借道其他行政訴訟程序性障礙，影響行政訴訟的提起和進(jìn)行，從內(nèi)在提升司法裁判人員的職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)能力，建設(shè)一支高素質(zhì)的司法隊(duì)伍也是極其必要的。

[1]4起勝訴“民告官”案件為打行政官司提供范本[EB/OL].http://jsnews.jschina.com.cn/system/2015/05/16/024744693.shtml.

[2]郝貴友與灌云縣四隊(duì)鎮(zhèn)人民政府行政確認(rèn)二審行政裁定書(shū)[EB/OL].http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/jiangsu/jsslygszjrmfy/xz.

[3]張風(fēng)竹訴濮陽(yáng)市國(guó)土資源局行政不作為案[EB/OL].http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1534628.shtml.

[4]最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定[EB/OL].http://www.law-lib.com/law-view.asp?id=359831.

[5]顧守林與灌云縣國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)二審行政裁定書(shū)[EB/OL].http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/jiangsu/jsslygszjrmfy/xz.

[6]胡紹娟.行政法律利害關(guān)系人的判定路徑解析[D].西南政法大學(xué)，2012.

[7]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社，2011.

[8]“司法體制改革與行政訴訟法修改”研討會(huì)在京順利召開(kāi)[EB/OL].http://law.china.cn/features/2013-12/11/content-6527667.htm.

[9]柏拉圖.法律篇[G]//西方法律思想史資料匯編.北京:北京大學(xué)出版社，1980.

(實(shí)習(xí)編輯：鄭舒)

2015-11-22

趙金寶(1970-)，男，江蘇海晟律師事務(wù)所律師，江蘇省律師協(xié)會(huì)行政法委員會(huì)委員。

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